公共行政学.pptx

Click to edit Master title style,Click to edit Master text styles,Second level,Third level,Fourth level,Fifth level,11/7/2009,#,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共行政学,第一页，共195页。,第一章 绪论,学习目标,主要内容,第二页，共195页。,学 习 目 标,通过本章学习，了解公共行政现象、公共行政活动和发展规律以及公共行政学的研究对象、方法与意义，明确公共行政学是一门研究公共行政活动规律的学科，掌握公共行政的含义与特征、公共行政学的产生与发展。,教学要点,第三页，共195页。,主要内容,第一节,公共行政与公共行政学,第二节 公共行政学的形成和发展,第三节 学习和研究公共行政学的意义和方法,第四节 公共行政基础,第四页，共195页。,第一节,公共行政与公共行政学,公共行政的概念,公共行政的特点,公共行政学的含义和特点,第五页，共195页。,一、公共行政的概念,公共行政是指国家和其他履行公共行政职能的公共部门依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动,主体是国家公共行政机关和具有公共行政职能的公共组织对象是社会公共事务,依法进行,组织和管理活动,概念理解,第六页，共195页。,公共性,权威性,规范性,民主性,效率性,二、,公共行政的特点,第七页，共195页。,公共行政学是研究公共组织进行公共行政活动的一门学问。具体来说，公共行政学是研究公共行政组织依法管理社会事务的规律和特点的理论体系,三、公共行政学的含义和特点,政治性,应用性,综合性,变革性,系统性,（一）公共行政学的特点,第八页，共195页。,（二）公共行政学与相关学科的关系,1,、与政治学的关系,2,、与行政法学的关系,二者都以国家行政为中心。公共行政学有赖于行政法学不断充实内容，行政法学则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范。,3,、与企业管理学的关系,4,、与社会学的关系,相互促进、相互支持,第九页，共195页。,四、现代行政现象与行政精神,（一）行政现象,1,、行政职能扩展,行政职能的扩展造成了行政国家的兴起，从而造成了“大政府”。,2,、不良行政现象增加,行政组织规模不断扩大；行政决策迟缓；政府人员专业化；“程序化”导致的官僚化,“帕金森定律”和“彼得原理”,3,、公共行政及其理论的现代化,重视社会目的；手段现代化；理论现代化,第十页，共195页。,（二）现代公共行政精神,1、主动进取,意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准、重新选择政府的宏观公共 、制度创新,2、追求卓越,主观意愿与客观效果相统一、提升公共 能力、提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力,3、创新发展,成功政府都将创新发展作为政府乃至国家、民族的基本精神,第十一页，共195页。,第二节 公共行政学的形成和发展,公共行政学产生的 背景,西方公共行政学的发展,中国公共行政学研究的回顾与展望,第十二页，共195页。,一、公共行政学产生的 背景,公共行政学是行政国家时代的产物,“,文官制度,”,改革运动的发展,科学管理运动的兴起，推动了公共行政学 的形成和发展,与国家公共行政有关的理论和政府公共行政实践为公共行政学的产生奠定了基础,第十三页，共195页。,政治与行政两分法时期,传统公共行政研究时期,修正公共行政研究时期,整合公共行政研究时期,二、,西方公共行政学的发展,第十四页，共195页。,学者威尔逊（1887，行政学之研究）和古德诺（1900，政治与行政）提出政治与行政两分论,古德诺认为，政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜措施及政 因素的影响。,（一）,政治与行政两分法时期,第十五页，共195页。,（二）传统公共行政研究时期,学者泰勒为代表的科学管理理论（1911，科学管理原理）,德国学者韦伯为代表的官僚模型学派（1922，经济和社会）,法国的法约尔为代表的一般管理学派（1916，工业管理和一般管理）,学者古立克提出行政管理人员的7项职责（计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算）,1926年，行政学家怀特出版了行政学导论一书，标志着行政科学的最终形成,第十六页，共195页。,（三）修正公共行政研究时期,以艾顿梅奥1933年的工业文明的人类问题 为标志，到60年代系统管理学派崛起之前，是行为科学人际关系管理理论盛行的时期。,西蒙决策理论学派,1947年出版了他的成名著作：管理行为管理组织决策过程的研 究，明确提出其行为主义的行政观：,第一，传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学。,第二，必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分 与行政。,第三，行政管理学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。,第四，正确的概念工具是以科学原则为基础。,第五，研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。,第六，决策或决定是行政行为的核心问题。,第十七页，共195页。,（四）整合公共行政研究时期,这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。,哈罗德孔茨发表于1961年的管理理论丛林一文为启端。,在这个时期，西方国家出现了大量新的社会现象和现实、尖锐的问题，迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。在这种 条件下，一种新的理论和技术方法公共 分析应运而生。,第十八页，共195页。,三、中国公共行政学研究的回顾和展望,中国公共行政学的兴起,中国公共行政学发展的基本原则中国公共行政学发展的主要内容,第十九页，共195页。,（一）,中国公共行政学的兴起,成 就,不 足,建立起公共行政学的体系架构,西方传统行政学的影响较明显,初步显示出交叉性优势,体系尚缺乏内在的规律或逻辑,理论研究有了较大的进展,体系的研究内容层次不清,应用公共行政学得到发展,比较公共行政学研究不够发达,分支公共行政学不断开拓,用综合知识研究公共行政现象不够,技术含量不断增加,研究对象局限性较大,第二十页，共195页。,坚持中国的特色，突破传统行政学的界限，实现中国公共行政学实质性的发展,坚持理论联系实际，重点解决当今中国公共行政发展和社会发展中的重大问题,进一步加强公共行政学跨学科、跨专业的综合性研究,继续加强公共行政学的分支学科和部门公共行政的研究，促进我国公共行政学体系的整体性繁荣,加强比较公共行政研究的力度,（二）,中国公共行政学发展的基本原则,第二十一页，共195页。,（三）,中国公共行政学发展的主要内容,基础公共行政学研究,应用公共行政学研究,发展公共行政学研究,第二十二页，共195页。,第三节 学习和研究公共行政学的意义和方法,学习和研究公共行政学的意义,学习和研究公共行政学的方法,第二十三页，共195页。,一、学习和研究公共行政学的意义,公共行政高效化的需要,公共行政科学化的需要,提高政府能力的需要,促进社会进步和发展的需要,第二十四页，共195页。,二、学习和研究公共行政学的方法,公共行政学使用的分析方法具有两个方面特征：,其一，公共行政学使用的大多数方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查的方法，社会统计的方法等；,其二，在实际的研究过程中，公共行政学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。其常用的分析方法如下：,第二十五页，共195页。,分析法,比较分析法,法规分析法,案例分析法,实证研究法,生理、心理研究法,量化分析法,定性分析法,系统分析法,模拟分析法,第二十六页，共195页。,第四节 公共行政基础,一、公共行政的主体与客体,（一）公共行政的主体,是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。,从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，公共行政主体又可以分为三类：,1,中央机关与机构,2,地方机关与机构,3,经授权的非政府组织,第二十七页，共195页。,（二）公共行政的客体,公共行政的客体大致可以分为以下六类：,1,经济性组织,2,社会性组织,3,政治性组织,4,教科文组织,5,新闻性组织,6,公民,第二十八页，共195页。,二、公共行政的主要方式,（一）行政立法、行政司法、行政管理法规,1,、行政立法,行政立法是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，具体包括两种情况：一是,委任立法,，即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规；委任立法是行政职能扩展的主要标志之一。二是,管辖立法,，主要指依据政府职权而订立的规章制度。,第二十九页，共195页。,（一）行政立法、行政司法、行政管理法规,2,、行政司法,行政司法是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。,在我国行政司法行为主要是指,行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为,。,第三十页，共195页。,（一）行政立法、行政司法、行政管理法规,3,、行政管理法规,简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。具体又可以分为三种类型：,（1,）自主性行政管理法规；,（,2,）执行性行政法规；,（,3,）补充性行政管理法规。三种情况都不得与宪法和法律相抵触。,第三十一页，共195页。,（二）行政决策、行政决定、行政,1、行政决策,是指行政行为主体运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。,2、行政决定,在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。,3、行政,是政治 的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定 时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。,第三十二页，共195页。,（三）行政领导、行政指导、行政引导,1、行政领导,行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。,2、行政指导,行政主体为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向，例如：意见、要求、希望、劝说等。,3、行政引导,是指政府通过改变国家 来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。,第三十三页，共195页。,（四）行政规划、行政计划、行政预算,1、行政规划,亦称行政企划，是行政主体对未来较长一个 时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其它行政事项所做出的预测性总体构想。,2、行政计划,又称行政设计，是行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据。,3、行政预算,亦称公共财政预算，是由行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议、审批的国家年度财政收支计划。,第三十四页，共195页。,（五）行政协调、行政沟通、行政平衡,1、行政协调,是政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为，它在范围上有两个层次：首先是指政府内部各单位和各成员之间的协调，其次是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。,2、行政沟通是国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。,3、行政平衡是政府在制定 和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式，其特点，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。,第三十五页，共195页。,（六）行政干预、行政检查、行政制裁,1,、行政干预,是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。,2,、行政检查,又叫行政性检查，主要是行政执法的形式，在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照和评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。,3,、行政制裁,是以政府为行为主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。其行为对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。,第三十六页，共195页。,（七）行政扶助、行政救济、行政服务,1、行政扶助,又称行政支持，主要指政府依据一定的价值判断，例如，社会公平、促进发展等，通过财政、税收、信贷、宣示等公共 形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。,2、行政救济,与行政扶助相联系，亦经常表现为一定的政府计划。作为一种政府公共行政管理方式，亦表现为社会特定的阶层或群体等给予某种支持。,3、行政服务,特指国家行政机关为国民提供的服务。为国民服务本是政府的宗旨，也是政府的基本职能之一作为一种公共行政管理方式，行政服务可以分为直接服务和间接服务两种类型。,第三十七页，共195页。,第二章 公共行政组织,学习目标,主要内容,第三十八页，共195页。,学习目标,通过本章学习，了解公共行政组织、组织设计、组织变革的概念，组织理论的演进过程，公共行政组织变革的动力和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确公共行政组织的一般特征和现代公共行政组织的特征，掌握组织设计的基本原则、公共行政组织发展与公共行政职能转变的关系、市场经济条件下公共行政组织发展的特点。,教学要点,第三十九页，共195页。,主要内容,第一节 组织与公共行政组织,第二节 组织理论的产生与演变,第三节 组织目标与结构,第四节 组织原则与环境,第五节 组织的变革与发展,第四十页，共195页。,中华人民共和国国务院,部委机构,直属机构,办事机构,国务院办公厅,外交部国防部发改委,教育部科技部 工信部,民委 公安部 安全部 监察部民政部司法部,财政部 人社部,国土资源部环境保护部,住房和城乡建设部,交通运输部 铁道部,农业部商务部 文化部,国家人口和计划生育委员会,中国人民,中华人民共和国审计署,办公机构,中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署,国家体育总局国家统计局国家林业局家安全生产监督管理局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国务院机关事务管理局,国家预防腐败局,国务院国有资产监督管理委员会,国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室,走进公共行政组织,第四十一页，共195页。,第一节 组织与公共行政组织,组织的含义,公共组织的概念,现代公共行政组织的特征,第四十二页，共195页。,一、组织的含义,（一）组织,组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。简单说，就是指人们依照一定的目的、任务和形式组建起来的社会群体。,第四十三页，共195页。,（二）组织的特征,1,组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；,2,组织有某种特定的目标；,3,组织有一定的结构和活动方式；,4,组织有其内在的价值观；,5,组织是一个开放系统，随社会环境的变化而有机发展。,第四十四页，共195页。,（三）组织的分类,1,根据组织目标的不同,2,根据主要功能的不同,3,根据产生方式的不同,4,根据权力配置的不同,5,根据复杂程度的不同,第四十五页，共195页。,二、公共组织,（一）公共组织的概念与构成要素,公共组织就是以管理社会事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它即包括政府组织，也包括第三部门组织。,公共组织的构成要素,1,组织人员,7,权责划分,2,组织目标,8,规章制度,3,职能范围,9,团体意识,4,机构设置,10,组织设计,5,职位设置,11,支持硬件,6,权力与职权,12,技术和信息,第四十六页，共195页。,（二）公共组织与非公共组织的区别,1,以增进公共利益为目标,2,公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性,3,公共组织受到高度的公共监督,4,公共组织的活动具有政治性,5,公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难,6,公共组织具有一定的独占性,第四十七页，共195页。,（三）公共组织的类型,1根据资金的来源分,2根据公共权力的强制性分,强制性公共组织（政府）,半强制性公共组织（仲裁委员会）,非强制性公共组织（院校、医院、研究所、会、文化及技术团体、各种咨询服务机构等）,3根据级别分,第四十八页，共195页。,四）公共行政组织的概念与特征,狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。,静态的行政组织结构,动态的行政组织过程,生态的行政组织环境,心态的行政组织意识,特征：阶级性 社会性 服务性,权威性 法制性 系统性,第四十九页，共195页。,机构庞大、人员增多,相互依赖，多元参加,决策多元、协调复杂,业务专门化、人员专业化,接受公众监督，重视社会目的,人际关系冷漠，官僚化倾向滋长,组织形式现代化，管理手段科学化,三、现代公共行政组织的特征,第五十页，共195页。,第二节 组织理论的产生与演变,组织理论的演进过程,组织理论评述,第五十一页，共195页一、组织理论的演进过程,科学管理的组织理论,公共行政组织理论,梅奥等人的组织理论,马斯洛等人的组织理论,巴纳德的组织理论,系统组织理论,权变,-,系统组织理论,群体生态理论,组织发展理论,古典组织理论,行为科学组织理论,现代组织理论丛林,第五十二页，共195页。,（一）,古典组织理论,以泰勒为代表的科学管理学派,法约尔为代表的公共行政管理学派,韦伯提出的官僚模型理论,（二）行为科学的组织理论（或称为,新古典组织理论）,第五十三页，共195页。,代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈,梅奥等人的最主要贡献是认为组织不仅是个技术,经济系统,而且是个社会系统,对人的激励不仅有经济方面还有社会和心理方面,主张：,在集权与分权的关系上主张分权,在组织形式上倾向于扁平形的组织,主张部门化,在组织结构方面,提出了,“,非正式组织,”,概念,承认并重视与非正式组织同存的组织结构,提倡部门化,第五十四页，共195页。,组织管理重点由物质层次、管理层次转向意识层次,强调组织文化在组织发展中的作用成为组织理论新的发展方向,（四）,组织理论新的发展趋势,（三）,现代组织理论,现代组织理论只是一种相对的提法，主要包括：,权变组织理论（伍德沃德）,系统组织理论（罗森茨韦克、卡斯特等）,组织发展理论（布莱克、P,弗伦奇和E,贝尔）,第五十五页，共195页。,第三节 行政组织目标与结构,一、行政组织目标,（一）,行政组织,目标的涵义及特征,目标即方向标和最终结果。一致性、社会性、明确性和层次性,（二）,行政组织,目标的类型,总目标、分目标、个人目标,（三）,行政组织,目标的作用,组织合理化、考核依据、组织协调、合作意识,（四）,行政组织,目标的合理化,社会承认、组织能力、团结状态、成员意识,第五十六页，共195页。,二、目标管理,（一）目标管理的概念,1,是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的,过程,；,2,一种实施管理的计划和考核的,方法,，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献；,3.,一种个人与组织的,关系,，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目 标。,（二）目标管理的性质,目标管理是以行为科学,人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法。强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制。还强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热 情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方 式。,第五十七页，共195页。,（三）目标管理的实施,成功实施目标管理至少应当具备4个条件：,1.各级管理人员在理解的基础上对目标管理采取支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必不可少的。,2各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和 水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。,3.实行以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。,4.目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅 要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜 样和信心，以利仿效。,第五十八页，共195页。,（四）目标管理体系示意图,高层管理者 中层管理者 基层管理者 一般公务员,细分化 ,总目标 ,自 具体化 自,上 细分化 下,而保证措施部门目标 而,下 上,层 具体化 层,层 细分化 层,展 保证措施小组目标 保,开 证具体化 ,保证措施个人目标,保证措施,第五十九页，共195页。,三、公共组织的结构,（一）、公共组织结构,含义：组织结构是指一个组织内各组成部分之间的相互结合的形式。,1,、纵向结构,是指公共组织内部按上下隶属关系而形成的一种等级结构,第六十页，共195页。,纵向结构示意图,决策层,协调指挥层,协调指挥层,协调指挥层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,第六十一页，共195页。,管理层次和管理幅度,管理层次,是指公共组织内部纵向划分的等级数。,管理幅度,是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目,管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系,。,管理层次多、管理幅度小,尖形结构,管理层次少、管理幅度大,扁形结构,第六十二页，共195页。,2,、横向结构,含义：,横向结构又称部门结构,，是指公共组织中处于同一等级的各组成部分之间的平衡分工、相互合作与协商的关系模式。,1,、按区域分为各省、县、乡等,2,、按管理职能分为人事部、财政部、公安部等,第六十三页，共195页。,（二）公共组织的主要结构形式,直线制,职能制,直线职能制,矩阵制,第六十四页，共195页。,1、直线制结构,局长,处长,处长,科长,科长,科长,科长,第六十五页，共195页。,2、职能制结构,局 长,市 长,局 长,区长,区长,区长,第六十六页，共195页3、直线-职能制结构,市长,局长,局长,区长,区长,区长,第六十七页，共195页。,4、矩阵制结构,校长,职能部门,职能部门,职能部门,项目小组,项目小组,项目小组,第六十八页，共195页。,第四节 行政组织原则与环境,一、现代西方行政组织原则的主要内容,统一指挥，统一目标,分层管理，分权治事,职责明确，权责一致,以人为本，人性管理,经济效能，讲求效率,适应环境，保持弹性,顾及平衡，协调发展,第六十九页，共195页。,二、我国行政组织原则的内容,1,服务原则,2,目标原则,3,完整统一原则,4,精简原则,5,法制原则,第七十页，共195页。,三、行政组织环境,（一）以环境与主体关系为标准，分为内部环境和外部环境,1,、内部环境：物质环境、制度环境和各院系环境,2,、外部环境：国际及国内的自然环境和社会环境,（二）以内容为标准，分为自然环境和社会环境,（三）以影响作用层次为标准，分为宏观环境、中观环境和微观环境,第七十一页，共195页。,第五节 公共组织的变革与发展,一、科层制组织与反思,（一）,科层制组织的基本特征,1,、专门,化,2,、,等级制,3,、,规则化,4,、,非人格化,5,、,技术化,第七十二页，共195页。,（二）传统科层制的基本价值,1,、对封建世袭制或家长制的否定,2,、对形式平等的追求,3,、对知识和技术的重视,4,、对权力运行公共性的保障,5,、对效率的追求,促进了政府由“人治”向“法治”、经验管理向科学管理的转变。,第七十三页，共195页。,（三）传统官僚组织的局限,1,、决策权威集中化造成管理的恶性循环。,2,、专业分工原则的扭曲。,3,、制式化对组织效能的可能影响。,4,、遏制组织学习。,5,、科层价值与民主价值的冲突。,6,、科层价值与人格成长的冲突。,第七十四页，共195页。,二、公共组织变革的目标与内容,（一）公共组织变革的目标,1,、提高公共组织适应环境的能力,2,、提高公共组织自身的稳定性、协调性,3,、提高公共组织的工作绩效,第七十五页，共195页。,（二）公共组织变革的内容,1,1,、组织结构变革：包括横向部门结构和纵向层级的变革。,2,、公共组织权力关系变革：一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。,第七十六页，共195页。,（二）公共组织变革的内容,2,3,、技术变革：主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现“一站式”的管理与服务。,4,、产品和服务变革：基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。,第七十七页，共195页。,（二）公共组织变革的内容,3,5、人力资源变革：第一，于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；第三，改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。,第七十八页，共195页。,三、组织变革过程,（一）对危机的感知；,（二）变革方向的确定,（三）变革,（四）监督调整,第七十九页，共195页。,四、组织变革趋势,（一）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化,（二）着眼于组织结构的变化,（三）着眼于组织功能的变化第八十页，共195页。,第二章 公共行政职能,学习目标,主要内容,第八十一页，共195页。,学 习 目 标,通过本章学习，了解公共行政职能的基本概念，理解公共行政职能转变的动力和趋势，掌握政府职能体系的内容以及中国社会变迁对公共行政职能转变的影响。,教学要点,第八十二页，共195页。,主要内容,第一节 公共行政职能概述,第二节 行政职能的发展变化,第三节 行政职能实现的方式,第八十三页，共195页。,第一节 公共行政职能概述,公共行政职能的概念,公共行政职能体系（内容）,公共行政职能的作用,第八十四页，共195页。,一、公共行政职能的概念,公共行政职能是指具有公共行政权的国家机关和社会公共组织为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的职责和功用。,主体是国家公共行政机关和其他公共组织,对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域,依法行政是公共行政职能得以履行的一种重要方式,概念理解,第八十五页，共195页。,公共行政职能体系,从属性出发,从范围出发,统治职能,管理职能,服务职能,静态结构体系,政治职能 经济职能 文化职能 社会职能,动态结构体系,计划 组织 控制,二、公共行政职能体系,第八十六页，共195页。,（一）,统治职能,、,管理职能和服务职能,统治职能,-,政府为了维护统治阶级的统治，实现统治阶级阶级利益而履行的职能,管理职能,-,政府管理社会公共事务的职能，是政府的基本职能之一,服务职能,-,公共行政组织服务于社会的职能,第八十七页，共195页。,（二）,政治职能,、,经济职能,、,文化职能和社会职能,计划指导职能,宏观调控职能,培育、完善市场机制的职能,服务职能,检查监督职能,外交,民主,经济职能,政治职能,军事,治安,第八十八页，共195页。,文化职能,支持科学发展,发展教育,发展文艺事业,其他职能,社会职能,社会福利,社会救助,社会,社会服务,环境保护,第八十九页，共195页。,七职能论,六职能论,五职能论,四职能论,三职能论,（三）,计划,、,组织,、,控制等职能,第九十页，共195页。,三、行政职能的作用,体现着国家行政管理的性质和方向，是国家行政活动的前提和依据,是建立行政组织的依据,是确定行政活动方式的依据,是衡量行政效率的标准和依据,第九十一页，共195页。,第二节 行政职能的发展变化,一、政府职能发展变化的原因,经济发展和科技进步是政府职能发展变化的主导原因,经济体制、政治体制的变化是政府职能发展变化的重要原因,政府目标的变化是政府职能发展变化的重要因素,第九十二页，共195页。,二、我国政府职能的转变,（一）要彻底转变政府管理的观念,1.,政府机构改革必须纳入法制化轨道,2.,要实现从全能政府向有限政府的观念的转变,3.,要实现从权威主义行政向民主行政的转变,4.,在管理方式牙要实现从统治方式向管理方式的转变,5.,实现从以官为本到以民为本的彻底转变,第九十三页，共195页。,我国政府职能的转变,（二）必须正确界定政府在社会的角色,第一，,正确处理政府与社会之间的关系。,第二，,正确处理政府与市场之间的关系。,第三，,正确处理政府与企业之间的关系。,第四，,正确处理政府与事业单位之间的关系。,第五，,正确处理政府与社会组织之间的关系。,第六，,正确处理政府与公民的关系,第九十四页，共195页。,三、政府职能发展变化的趋势,政府职能内容的变化,政府职能作用范围的变化,政府职能作用领域的变化,政府职能作用性质的变化,政府职能作用程度的变化,政府职能方式的变化,第九十五页，共195页。,第三节 行政职能实现的方式,一、直接方式,直接方式是指政府行政机构通过行政权力的行使和运用以达到实现行政职能目的的方式。政府职能实现的直接方式即是行政命令方式。,特征：权威性；强制性；直接性；具体性；垂直性；无偿性。,第九十六页，共195页。,二、间接方式,间接方式指政府行政机关并非直接依靠行政权力而以法律和经济等手段来实现政府职能的方式。,法律方式，即运用各种法律手段进行行政管理的方式。,经济方式,，,即按照客观经济规律要求进行管理的方式。,第九十七页，共195页。,三、行为科学方式,行为科学方式在我国行政活动中的具体体现为思想教育方式,1,、灌输法，即通过宣传教育的各种形式，向被教育者灌输正确的理论和思想。,2,、激励法即促使受教育者内心争取达到目的而努力奋斗的一种动力。,3,、典型示范法,，即树立榜样从而优化人的行为，共同为目标的实现而努力工作。,第九十八页，共195页。,第四章 行政领导,学习目标,主要内容,第九十九页，共195页。,学 习 目 标,通过本章学习，了解行政领导的含义、本质及基本职能。并在此基础上理解行政领导行为方式的理论，涉及到领导因素、领导环境、领导情境的问题。其次，理解行政领导者的影响力、个人素质理论及行政领导群体最佳结构问题。,教学要点,第一百页，共195页。,主要内容,第一节 行政领导概述,第二节 行政领导方式,第三节 行政领导者,第四节 行政领导群体结构,第一百零一页，共195页。,第一节 行政领导概述,行政领导是行政主体的基本构成要素之一。行政组织的各个部分要形成一个统一的整体并发挥其功能，就必须有统一的组织和指挥，从而就显示出了行政领导的作用和重要性。行政领导是一种活动过程，而行政领导者是具有一定行政权力、行使领导职能的个人，二者是不能混淆的。,第一百零二页，共195页。,一、行政领导的含义及特征,行政领导是领导活动的一种，是国家行政系统中的各级行政首长和行政领导集团通过决策、指挥、监督、协调等手段，依法行使其权力与影响以完成行政目标的活动过程。,1,、时代性,2,、综合性,3,、强制性,4,、执行性,第一百零三页，共195页。,二、行政领导的本质,行政领导的本质是服务，即为人民服务。其服务内容主要体现在如下几个方面：,1,、服务于国家行政管理目标，保证国家行政活动能正确、高效地进行。,2,、服务于人民。,3,、服务于经济建设。,4,、服务于行政机关的高效运转。,第一百零四页，共195页。,三、行政领导的地位和作用,行政领导在国家行政管理活动的各方面和全过程中处于主导地位，没有行政领导活动也就没有行政管理。起作用具体表现为：,1,、在行政活动中发挥核心作用。,2,、决定行政管理活动的方向。,3,、推动行政活动的发展。,4,、规范和控制行政行为。,5,、能提高行政管理的适应性和行政效率。,第一百零五页，共195页。,四、行政领导的基本职能,行政领导的基本职能是指行政领导行为的责任范围。,1,、决策职能,2,、组织职能,3,、指挥职能,4,、用人职能,5,、协调职能,第一百零六页，共195页。,第二节 行政领导方式,一、行政领导方式的理论描述,1.,领导行为四分图模式，也称为两维理论。,2.,领导方格模式，也称为管理方格理论。,3.,领导生命周期理论与领导行为连续带理论。,第一百零七页，共195页。,2根据公共权力的强制性分,（）人事行政由以往只重视通才发展为通才与专才并重。,第一百零六页，共195页。,第十二页，共195页。,第二十二页，共195页。,主观意愿与客观效果相统一、提升公共 能力、提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力,保证措施个人目标,第一百零六页，共195页。,其行为对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。,我国处理工资问题遵循的基本原则：按劳分配原则；,第一百二十二页，共195页。,层 具体化 层,第四节 组织原则与环境,培育、完善市场机制的职能,从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，公共行政主体又可以分为三类：,领导行为四分图,领导者的行为是组织与体贴精神两个方面的任意组合，即可以用两个坐标的平面组合来表示。用四个象限来表示四种类型的领导行为，它们是：高组织与高体贴，低组织与低体贴，高组织与低体贴，高体贴与低组织。这就是所谓的“领导行为四分图理论。,第一百零八页，共195页。,高体贴与,高组织,低体贴与,高组织,低体贴与,低组织,高体贴与,低组织,体贴,高,低,高,低,组织,领导行为四分图,第一百零九页，共195页。,1,、高关怀低组织的领导者,2,、低关怀高定规的领导者,3,、高关怀高定规的领导者,4,、低关怀低定规的领导者,第一百一十页，共195页。,管理方格理论,管理方格理论是由 德克萨斯大学的行为科学家罗伯特布莱克和简莫顿在1964年出版的管理方格（1978年修订再版，改名为新管理方格）一书中提出的。管理方格图的提出改变以往各种理论中“非此即彼”式（要么以生产为中心，要么以人为中心）的绝对化观点，指出在对生产关心和对人关心的两种领导方式之间，可以进行不同程度的互相结合。,第一百一十一页，共195页。,管理方格图,关心生产,1.9,9.9,1.1,9.1,5.5,高,关心人,低,高,低,第一百一十二页，共195页。,（,1,）,1-1,贫乏型：领导者付出最小的努力完成工作，对生产和人的关心程度很小。,（,2,）,9-1,任务型：领导者只重视任务效果，而不重视下属的发展和下属的士气。,（,3,）,1-9,乡村俱乐部型：领导者只注重支持和关心下属，而不关心任务效率。,（,4,）,5-5,中庸型：领导者维持足够的任务效率和令人较满意的士气。,（,5,）,9-9,集体协作型：领导者通过协调和综合工作中的相关活动，提高任务效率与工作士气，把组织目标和个人需求理想有效地结合起来。,第一百一十三页，共195页。,领导生命周期理论,领导生命周期理论是由科曼首先提出，后由保罗,赫西和肯尼斯,布兰查德予以发展的领导生命周期理论，也称情景领导理论，这是一个重视下属的权变理论。即把“领导行为四分图”与阿吉里斯的不成熟,成熟理论结合起来创造的领导行为模型。,第一百一十四页，共195页。,领导行为周期理论（图）,高关系,低工作,第三象限,参与,第二象限,说服,高关系,高工作,授权,第四象限,低关系,低工作,高工作,低关系,命令,第一象限,高,关心行为,低,工作行为,不成熟,高,成熟,高,中等,低,M4,M3,M2,M1,第一百