3-政策系统与政策行动者.ppt

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styles,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,案例：新医改方案的制定过程,新医改党中央、国务院重视程度史无前例。,2005年7月28日，由中国青年报刊登了国务院发展研究中心葛延风研究员的研究报告“中国医改不成功”观点后，大大加快了我国新一轮医药改革步伐。,国务院于2006年8月成立了深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，由,国家发展改革委和卫生部,任双组长共同牵头，协调,16,个部门共同研究医药体制改革的重大问题；,2008年11月医改领导小组组长则改为由,国务院副总理,直接担任。,2007年10月，在党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：,“建立基本医疗卫生制度，提高全民族健康水平。健康是人的全面发展的基础，关系千家万户幸福。,要坚持公共医疗公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府的责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务。,完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处理能力。,加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，深化公立医院改革。,建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。,扶持中医药和民族医药事业发展。,加强医德医风建设，提高医疗服务质量。,确保食品药品安全”。,全面理解，准确把十七大报告中关于搞好医疗卫生工作的精神，切实贯彻落实胡锦涛总书记提出的各项要求，成为设计我国医改方向和政策制定、路径选择是否正确，我国新医改方案是否符合国家和广大人民群众的根本利益的关键所在。,新医改方案的制定在中国制定政策历史上出现了“史无前例的多元化”制定过程，国务院医改领导小组分别邀请了北京大学、复旦大学、北京师范大学、国务院发展研究中心、世界银行、世界卫生组织、麦肯锡公司等七家机构对中国医药卫生体制的改革提出指导原则和制度设计框架的建议方案。,同时中国人民大学、清华大学、中国科学院等机构也主动提出了针对新医改的建议方案，至此新医改制定过程中，被民间称为有十套医改的建议方案。,新医改方案全民征求意见，通过民主促进医疗民生的以人为本理念，是史无前例的重大突破。,在科学发展观的指引下，国务院医改领导小组在整合十家机构医改方案建议的基础上，于2008年10月14日，向全社会公布了深化医药卫生体制改革指导意见征求意见稿，向全民征求意见，自此新医改制定进一步迈上了“民主”促进“医疗民生”的科学发展轨道。,在一个月时间里，根据国家发改委的统计，截至2008年11月14日16时，通过网络、传真、信件等方式共收到了各类反馈意见35260条。医改领导小组在整合了各类意见的基础上，于2009年3月17日中共中央出台了历时两年多制定出的深化医药卫生体制改革指导意见正式文件，标志着新一轮医药改革正式揭开大幕。,思考：,有哪些主体参与制定新医改方案？,各主体之间的行为方式？,政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。,政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。,公共政策系统的内部生态中最重要的因素是政策主体、政策价值、政策工具。,第一节 政策系统的构成及其环境,政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：,第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；,第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。,一、公共政策的主体与客体,公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。,（一）公共政策主体,公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。这里的“行为者”，既包括个人，也包括团体或组织。,尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度。,可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。,1.直接主体,公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。,直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。,2.间接主体,公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。,随着全球化、民主化时代的带来，全球公民社会的复苏，公共政策的间接主体将更加多元化。,（二）公共政策客体,公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。,可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。,1.公共政策问题,从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。,所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。,并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决,，,只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。,2.目标群体,从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。,所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。,人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。,公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。,（三）政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性,公共政策的主体与客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。这里主要涉及如下两种情况。,1.公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。,2.公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。,二、政策系统的构成,政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统。,政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对自主地开展工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运转。,（一）政策主体系统,政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。,1.政策制定系统,政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。,政策制定系统的任务是生产高质量的政策。,政策制定系统的基本功能是：,(1)确认政策问题;,(2)确定政策目标;,(3)组织政策方案的设计;,(4)政策方案的最终决定。,2.政策执行系统,政策执行系统，也叫“指挥系统”，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。,政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。,政策执行系统的基本功能是：,(1)为政策方案的实施做好准备。,(2)有效实施政策方案。,(3)分析和总结执行情况。,3.间接主体系统,间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。,间接主体系统的要素大致可以分为三类：第一类是次国家政策行为者；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球政策行为者。,间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。,间接主体系统的基本功能是:(1)利益表达与利益综合；(2)影响公共政策制定；(3)影响并改变政策环境；(4)填补政策主体力量所无法到达的空间。,（二）政策支持系统,为应对联系日益密切的“问题丛”，必须建立快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统，即政策支持系统。,这一系统是由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成的。,1.信息传播系统,信息传播系统是政策系统的“神经”系统，它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统。,信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化,。,信息传播系统的基本功能是：,(1)信息的收集与整理;,(2)信息的加工与储存;,(3)信息的传递。,2.政策咨询系统,政策咨询系统也称“思想库”、“智囊库”或“外脑系统”，通常由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。,政策咨询系统以改进政策制定为目标，以开发大型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任，以规划和设计未来为导向，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果。,政策咨询系统的基本功能是：,(1)政策问题的发现和诊断;,(2)政策预测研究;,(3)政策方案的设计与评估。,3.政策监控系统,由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。,政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。,政策监控系统的基本功能是：,(1)确立政策监控标准;,(2)衡量政策绩效;,(2)纠正和消除政策执行偏差。,4.政策评估系统,政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。,政策评估系统的任务是为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据。,政策评估系统的基本功能是：,(1)提供政策持续、修正、调整或终止的依据;,(2)有效地配置政策资源。,（三）政策反馈系统,政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。,首先，反馈来自对象系统；,其次，反馈也来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境；,最后，反馈也来自于政策支持系统。,政策系统的上述八个子系统在内部关系上是相互联系、相互依存、相互作用。,政策系统的工作程序：,(1)首先是从信息系统开始的，收集和掌握的有关政策信息传输政策制定系统；,(2)政策制定系统经过研究后，确认政策问题，形成政策目标；,(3)咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政策方案；,(4)政策制定系统根据咨询意见形成自己独立的判断和最终的决定，并交付政策执行系统加以贯彻实施；,(5)同时，监控系统负责对政策实施进行监督和控制，以控制决策失误；,(6)政策实施的效果则由政策评估系统进行科学、系统地评估，并将评估结果提供给政策制定系统；,(7)在整个政策系统工作流程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈给各个子系统。,三、政策系统的环境,公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把政策系统视为一个自变量，探求政策系统的产品公共政策对环境的作用和影响。,对于具体的政策主体系统来说，就存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实环境）；一是政策系统运行的具体环境（主体认知环境）。,（一）政策系统的一般环境,政策系统的一般环境，即政策系统的生态环境，也就是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和,。,政策系统的一般环境包括地理自然环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境，等等。,分析政策一般环境的目的是为理解政策系统提供宏观、总体的框架和背景。,1.地理自然环境,地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成政策系统最基础、最稳定的环境。,自然地理环境就是政策系统所处的地理位置和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。,2.经济环境,经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。经济环境对公共政策的制约和影响表现在：,(1)经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点；,(2)经济环境提供了政策系统运行所必需的资源；,(3)经济环境影响政策系统的经济目标取向；,(4)不同的经济环境(经济形态)对政策系统提出了不同的要求。,3.政治法治环境,政治法治环境是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态。前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、国家与社会的关系状况等；后者包括法律体系、法律机构、执法状况、社会治安等。政治法制环境对政策系统的影响表现为：,(1)政治法制环境影响政策系统的性质；,(2)政治法制环境影响政策系统的民主化程度；,(3)政治法制环境影响政策系统的合法化程度。,4.社会文化环境,社会文化环境就是对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况，包括人口的规模、性别与年龄的比例、地理分布、社会群体的职业构成、社会道德风尚、人口素质、公民受教育程度等。,社会文化环境影响政策系统运行的效率。一个社会的教育、科技、文化程度较为发达，就可能为政策系统运行的各个环节配备高素质的人员，提供现代化的科技手段和资讯；一个社会具有良好的伦理道德，目标群体具有良好的心理素质，政策系统的运行就较为畅通。构成社会文化环境的因素尽管很多，但最为核心的还是政治文化。,5.国际环境,国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国家间、跨国组织间竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。国家环境对政策系统的影响表现为：,(1)国际环境影响政策系统的价值选择；,(2)国际环境影响政策系统的参照系选择和目标选择；,(3)国际环境影响政策系统的性质。,（二）政策系统的工作环境,政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。,政策系统的现实特征、功能与运行更多地取决于政策系统所处的工作环境。,一国的现实国情是政策系统的工作环境，它对科学地制定公共政策，尤其是总政策与基本政策具有极为重要的意义和深远的影响。,公共政策主体只有以科学的态度，求实的精神，深入实际，调查研究，认真地分析一般环境中的有利因素与不利因素，才能确定政策系统的工作环境。,第二节 公共政策行动主体,一、政策行动主体的特性,1.定义,公共政策活动中的行动主体是指参加到整个公共政策过程之中的，对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织机构和代表组织机构的个体构成的能动体系。,2.特性,一定意义上，与公共政策问题有关的利益相关者都会成为政策行动主体。,政策活动中的政策主体必须是现实的、具体的，在具体政策活动中展开有效行动的个体和组织机构。,在考察具体公共政策的行动主体时，必须依据公共政策问题的性质和解决问题的范围、方式，具体确定不同类型的政策行动主体，并研究政策行动主体之间的内在结构及其相互关系。,公共政策行动主体具有具体性,从哲学意义上讲，主体总是和客体相对应的。,政策客体是一个立体结构，包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益三个层面的内容。,第一个层面：公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。,第二层面：公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。,第三层面：公共政策所要解决的核心问题，即人们之间的利益矛盾。制定和实施公共政策的根本目的就是要对种种客观存在于公众中的利益矛盾加以协调和处理。,公共政策行动主体具有对应性,公共政策活动中的行动主体，或简称政策行动主体，特别是在政策规划、决策中起作用的具体个体都是受委托于一定组织机构的代理人。,委托代理关系,作为委托人的组织机构必须严格监督作为组织代理人的个体的政策行为，作为政策总体委托人的公众则必须既监督执政党组织和政府机构在政策活动中的行为，还要监督作为执政党组织和政府部门代理人的个体在政策活动中的行为。,公共政策行动主体具有代理性,公共政策行动主体的具体性和代理性中已经包含着能动性的因素。,能动性的表现：,政策行动主体既是从具体的政策情境中，发挥能动性，依据一定的理论和价值观来辨认和诊断政策问题的，他们又是在既定的制度和已经实施其他政策的情境下，通过论辩、协商来确定解决问题的具体价值取向，并在各种政治、技术和经济可能性的基础上选择最终的行动方案的。,公共政策行动主体具有能动性,能动性还表现在他们在不同层次上参加到政策活动之中。,加尔东根据社会各界曾与政策决策的关系将社会结构分为三层：决策核心、中心、边缘。,其能动性还表现在他们会以不同方式参加到政策的运行之中。,随着社会民主程度提高，不同的个体和组织会逐渐地成为现实的政策行动主体。,人们普遍接受教育的程度也是影响人们成为政策行动主体的因素，而一个社会教育普及程度又往往是同社会历史发展的程度密切相关的。,要让更多的社会团体、人民大众参与到政策活动中来，还必须考虑技术手段的提高，而技术的进步只能在社会历史的发展中实现。,公共政策行动主体具有社会历史性,二、政策行动主体的构成,政策主体（政策活动者）可以一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但是，由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。,西方的公共政策研究者常常以官方与非官方或以政府内与政府外为标准加以划分。如安德森在公共政策一书中的分类。,琼斯（Charles OJones）和马瑟斯（Dieter Metthes）在政策形成一文中分析了政策提案的来源，将政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括；行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。,罗杰希尔斯曼（Roger Hilsman）在美国是如何治理的一书中则将美国的政策制定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种，前者包括总统和行政系统中同国家安全有关的机构如国务院、国防部、中情局的首脑，国会议员和司法部门等；后者主要包括政党和利益集团等。,从中国的实际情况出发，可以从个体与群体的关系、政治体制内外关系以及人们在政策制定与执行中的作用来研究公共政策主体的构成。,从个体与群体关系角度可以将公共政策行动主体区分为个体主体与团体主体。,个人主体表面上看是个人，但在公共政策的运行中又可以进一步分为自然个人和组织个人。,团体主体是指按照一定的信仰、目的和利益组织起来的进入政策运行过程的行为群体。,一般情况下，政策过程中的个人主体和团体主体是合为一体的。,强调政策运行中主体的个人构成与群体构成的意义在于，在有些情况下，为了使政策运行更为科学、合理，在政策运行的某些环节上，有必要让某些非组织个人或自然个人参加，他们并不代表任何群体。,从政治体制内外关系可以将公共政策主体看成是主导者或决定者、介入者、参与者构成的一个系统。,主导者：国家立法部门的代表、行政机构的负责人、执政党组织的负责人，他们代表着政治体制的要求，代表着国家的利益。,介入者：包括政策咨询机构人员和政策过程中的技术部门人员。他们为政策的正常、合理、合法的运行提供必要的智力、信息、技术上的保障。,参与者：主要指利益团体及其代表者，大众媒体及其代表者，以及与政策有关的公众代表。这类政策主体主要是表达民意。,从公共政策运行阶段的角度可以将政策主体区分为政策规划、制定主体；政策实施、执行主体；政策评估主体。,按此标准进行分类的重要意义：,首先，政策运行的各个阶段的任务和要求是不同的，从而对主体的政治、利益、技术要求也是不一样的。,其次，在政策运行的不同阶段选择不同的主体人员，有利于对政策过程实施严格的控制与监督。,政策运行的三个阶段的主体的结构是有变化的，有时三者中有些主体是重叠的，有时则不同。主体的重合性有利于三个阶段的衔接；不同阶段主体的不完全重合对加强政策监督有好处。,在政策评估阶段，尤其要更多地吸收未参加政策制定与执行的人员进行评估，以保证其公正性。,这种对公共政策主体结构的研究，不仅仅是要换一个角度来对主体构成作探索，而且是要通过这三种类型政策主体的研究来从国家和社会关系的层面了解不同类型政策主体的功能。,这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。,在西方三权分立制度中，公共法权主体分为三大系统：立法、司法、行政。,但在西方还有两类主体应考虑为公共法权主体：一类是政党，一类是高级助理人员。,在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，它是正式的国家公共法权主体。同样，一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中都被视为正式的国家公共法权主体。,经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权利去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。,这类政策主体往往通过合法的程序，获得社会法人资格，并由此得到法律的保护。,社会政治法权主体主要有三类：,一类是在野党、参政党；,一类是见诸于公众的利益集团；,一类是作为个体的公民。,利益集团是重要的社会政治法权主体，在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。即使在西方，也并非所有的利益团体都是为了追求自身的经济利益，如美国的“公共利益集团”“共同目的社”。,在西方经济发达国家，公民的政治参与常常成为民主和宪政的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。,社会非法权政策主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。,一般认为，社会非法权主体主要包括两类：,一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体。这就是常说的地下团体或黑社会组织。它们多半是以秘密的方式组织起来的，其组织带有非正式性、不合法性的特征。这类非法权主体影响公共政策的行为大多具有间接性、隐蔽性的特点。,另一类社会非法权主体是大众传媒机构。西方称为“第四种权力”机构。这类政策主体主要借助于“舆论控制”与“舆论导向”，从而对政府的政策过程形成影响和制约，以此来实现某种政策的倾向和政策价值。,一、以个体出面的政策行动主体,1.政党组织代表,西方多数国家政党的主要职能只是保证选举、料理党务、协调党内关系和以年会方式制定本党的大政方针。无论是执政党还是在野党，其功能更多是表现在推选政党候选人参与选举竞争。,政党及其领导人对公共政策的影响只是间接的。,在中国，执政的共产党的领导人和各级党组织的负责人是政策行动主体中最重要的因素。其地位是由宪法予以确认和保障的。政党与一般社会团体的区别,(1)政党是一种特殊的社会团体，它不同于一般社会团体之处在于，政党关注的政策范围较一般社会团体更为宽广；,(2)政党所反映和代表的是公民社会多个群体多方面的利益；,(3)政党有机会执掌国家政权，并在执政过程中贯彻其政纲，直接实现其所代表的利益；,(4)政党能够将公民社会的各种利益诉求转化为一系列政策供选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。,政党政治是现代国家的突出特征,现代国家的一个突出特征就是实行政党政治。不仅国家的政治统治大多是通过政党政治的途径来实现的，不同社会团体和公民的利益诉求，也需要通过政党的“利益聚合”功能来实现，即政党努力将各种特定的利益要求转化为一般性可供选择的政策方案。,但是，不同类型的政党(一党制、两党制、多党制)在利益聚合的方式上有所不同。,2.政府部门官员,在西方，文官制度把政府官员分为两类：一类是随政党上下台而来去的政务官；另一类是不受选举影响，不介入党派之争的事务官，即文官。,盖伊,彼得斯指出，在,通常情况下，实施有公务员参与制定的政策可能会带来更好的治理效果。但公共选择学派认为，公务员所组成的官僚集团在政策过程中关注的是自身的利益能否得到满足和扩大，需要有配套的机制对其进行必要的约束。,在中国，不区分政务官和事务官，而是区分领导职务和非领导职务。行政部门负责人与利益群体、公众有密切关系。,3.利益团体代表,在西方，利益团体是指那些具有共同目标、共同利益、愿望和要求的个人为影响公共政策的进程而结成的集合体。,多元理论认为：政府的政策是社会中为数众多的利益集团之间斗争的产物，也就是说，政府的政策是政府权衡各种利益集团的利益和要求的的结果。西方国家的政党往往有意识地为利益集团的活动提供便利条件。,在中国，正式的团体都程度不等地由执政党组织和政府相关部门控管和引导。社会利益团体在具体政策过程中代表着特殊群体的利益，是执政党组织、政府部门与社会联系的中介。,4.研究机构代表,政策智囊团、思想库是指专门从事政策咨询的机构及其研究人员，它已成为西方各国政府决策中的一个重要的政治景观。,在美欧多数国家，智囊团、思想库一般指独立于政府和企业（甚至大学）之外、从事公共政策研究的非赢利性学术机构。,官方的研究机构由于从属于一定的行政机构或政党，往往能直接反映政策的政治倾向和立场，他们更多地在为政策寻找合法性依据和必要的技术保障手段，由于他们更多地接触政策问题信息，研究结果也更迎合决策者的需要，因而作为政策主体的作用也更为直接,关于思想库影响力的理论研究，有两个视角：一是依赖于政策过程的理论，二是结构层次理论。,根据影响力策略的不同而引发的思想库行为模式的差异，将思想库影响力分为三个层次：决策（核心）影响力、精英（中心）影响力、大众（边缘）影响力。,5.大众媒介代表,大众媒介是影响整个政策行为始终的因素。,从媒介引发问题性舆论、提醒政府关注的政策问题确立环节开始，到媒介对政策实际执行、政策绩效评估与政策终止的环节，大众传媒作为政府完善其政策行为与过程的极为重要机制而存在，大众媒介发挥了政策主体的作用。,大众传媒的介入可以最大限度地满足民主化和信息传递的要求。,政府机构专职人员的调研、民主党派的调研在收集信息的随时性与广泛性上不及大众传媒的调查。,西方公共政策研究者在总结社会问题如何被纳入政府政策议程的方式时提出了四种情况：政治领导者的决定、某种危机或突发事件、抗议活动、特别问题引发大众传媒的注意。,在政策执行环节，大众媒介要取得社会民众的信任、获得报道的市场份额、对政府政策执行情况与政策绩效进行报道时，就不会与体制内的政策制定与评估机构一样持全然肯定态度。,在现代社会中，大众媒体是政策问题的消极报道者、政策问题的积极分析者、解决问题建议的提供者。,6.公众代表,精英理论将政策过程的结构解释为一种由个别具有一定目标的组织和个人主导下进行运作的机制，即政策是有少数有权势的社会精英决定的。,公民参与是健康公众生活的标志。最好的政策就是民众最大限度参与的政策。一个合理公共政策的制定，应努力形成只有受益者没有受损者的“帕累托改进”，而不应以社会某群体或阶层利益的严重损失为代价。,在公民既是公共权力的来源，又是被统治和管理的对象时，政策过程公民参与是否真正实现，是一个国家民主水平的直接反映。,公民虽然常常作为政策作用的对象而存在,但无论是民主体制还是专制体制，普通公民的利益和愿望对公共政策仍有相当大的影响。,现代权威体制即使极力排斥公民参与政策过程，也仍然十分关注多数公民的利益和需要。,现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。这是因为：,第一，整个政策运行过程都以公民为基础；,第二，公民参与政策过程，不但可以加深其对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以存在，从而增加他们配合政策运行的自觉性；,第三，政策过程的民主化、法制化要求公民参与；,第四，随着信息网络技术和大众传媒的发展，以及政策科学知识的普及，政策信息的获取将变得十分便捷；,第五，随着教育水平的提高和资讯的发达公民的素质不断提高，消除了公民参与政策过程所遇到的障碍，提高了公民参与的效率。,公民参与并影响公共政策的途径主要有以下七种：,(1)以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题,。,(2)通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体，或推举代表参与政策过程。,(3)使用各种威胁和抗拒的方式（如示威游行、罢工等）或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；或表达制定新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程。,(4)通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程。,(5)通过制造社会舆论或多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策制定。,(6)采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果。,(7)以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动对政策产生实质性的影响。,二、以组织机构出面的政策行动主体,在有关公共政策活动中行动主体的作用及其作用方式问题上，存在两种观点：,一是强调作为政策行动个体的代理人是独立变量；,二是强调政策代理人的作用受其所在机构内部的组织方式和相互关系制约。,在研究政府、社会和国际的组织机构与公共政策过程中的行动个体的关系时，公共政策学者们一般有四种处理方法：,一是将政策活动中的政策行动个体与组织机构混合起来；,二是将组织机构与政策代理人分立，将前者视为政策过程的环境因素；,三是将组织机构与政策代理人分立，但将两者都视为是政策过程的内在因素；,四是将组织结构与政策代理人分立，同视为是政策过程内部因素。,将组织机构作为政策活动子系统的构成要素是有道理的：,首先，可以避免将政策活动过程的外部环境因素与其内部生态因素割裂的缺陷，将在政策过程中起作用的内外因素结合起来考察；,其次，可以正确理解组织机构与其政策代理人之间的关系；,第三，能正确理解政策过程与社会规则的相互关系。,在考虑政策子系统中的组织机构时，关键问题有三个：,一是作为组织机构政策代理人的政策行动个体的政策意见、观点和价值追求能在多大程度上代表组织机构的真实利益、政策立场和政策价值；,二是与政策相关的组织机构能在多大程度上对其政策代理人的政策观意见、观点、价值追求加以引导和约束；,三是与一定的组织机构相联系的规则体系。,在政策活动的子系统中，经常起作用的组织机构主要有三大类：,一类是执政党和政府的组织机构；,一类是包括利益团体、大众媒体、企业、研究院所、咨询机构等在内的社会组织机构；,第三类是包括跨国公司、政府间的国际组织、非政府间的国际组织在内的国际组织机构。,（1）政府组织机构,衡量国家或政府机构实体对具体政策过程影响大小的指标有三个：,政府机构的自治程度,政府机构的公信力程度,政府机构的执行力程度,政府自治程度是指政府在制定和执行政策时能够摆脱社会和利益集团压力、独立做出决断的程度。,政府机构的自治程度受两方面影响：一是国家结构形式,二是国家权力配置的方式。,中央政府在制定和实施公共政策中自治程度不强的国家被称为政策弱国，如美国；反之，则称为政策强国，如日本。,政府机构的公信力指的是政府政策立足于责任和道德，能够获得社会支持和信任的程度。,影响政府公信力的主要指标是：政府严格信守诺言的程度、政府严格保持清廉的程度、政府严格承担责任的程度。,政府机构的执行力是指政府贯彻政策的坚定性和效率程度。,主要由以下指标来评估：政府政策执行的通畅度、效率性、满意度。,（2,）社会组织机构,在中国，当前能够对公共政策过程产生较大影响的社会组织主要有三大类：,一类是正在发展壮大的大量企业组织；,一类是统称为第三部门组织的行业组织、中介组织；,一类是处于社会基层的社区、村民委员会等自治组织。,社会组织对政策过程作用的大小与社会组织的两个因素有关：一是社会组织内部的组织化程度；二是社会组织之间的关系。,（3）国际组织机构,对一国公共政策过程产生影响的国际组织机构主要是三类：,一类是作为政府间组织的联合国及其所属的各种专门办事机构、世界贸易组织、世界金融组织；,一类是许多十分活跃的非政府国际和地区组织；,另外一类是大型跨国公司及其子公司。,这些国际组织机构对一国公共政策过程影响的大小，主要跟国际关系的状态和现实的国际格局有关：,当国际关系状态仍然是无政府主义占据上风，国际上盛行的是一极或两极格局时，国际组织机构对具体一国政策过程的影响不可能很大；,当国际贸易体系、国际金融体系逐步形成，其运行体制不断走向公平、公正和完善，地区经济共同体或一体化进行加快时，与贸易、金融相联系的国际组织机构对一个国家的相关的公共政策的影响也会加大；,当发生国际突发事件时，国际组织机构对处于危机应急状态下的主权国家的公共政策过程更能施加积极的影响。,公共政策活动中的行动主体系统不仅是将政策代理人、组织机构和社会规则联系起来的体系，还是一个包含着贯穿于整个政策活动过程并且推动政策过程运行、发展的矛盾体系。,在政策行动主体系统中蕴含着两对主要矛盾：,一对矛盾是包括组织机构及其代理人在内的政策行动主体内部所包含的矛盾。,具体