第一章-公共管理的理念与源起.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第一章 公共管理的源起与理念,第一节 从公共行政到公共管理,一、公共行政的产生,1.,公共行政的定义,19,世纪末,20,世纪初，在对政府管理社会公共事务的机制和过程进行系统研究的基础上，逐渐形成了“公共行政”（,Public Administration,）这一核心概念。,公共行政,是指政府或公共组织在宪法和有关法律的规定范围内对社会公共事务的管理活动。,2.,公共行政形成的历史原因,政府对社会公共事务管理的职能日益扩大。,工业资产阶级对政府管理效率提出了更高的要求。,文官制度改革运动的推动。,科学管理理论提供了理论条件。,1887,年，美国学者伍德罗,威尔逊发表了一篇著名的论文,行政学的研究,，标志着公共行政学的诞生。在百余年的发展演变历程中，作为公共部门尤其是政府管理研究领域的行政学经历了从传统的公共行政学到新公共行政学再到（新）公共管理学的三次研究范式的转换,公共行政学的传统形成于,20,世纪二、三十年代，其思想基础奠定于,19,世纪末,20,世纪初。它的主导地位一直持续到,20,世纪,60,年代。,20,世纪,60,年代以后，出现了,2,种取代传统公共行政学的尝试，一种是以弗雷德里克森为代表的新公共行政学，另一种是政策分析或政策科学。,3.,人类社会对公共事务管理的发展阶段,社会公共事务管理的发展粗略地划分为,3,个阶段,早期成长阶段：,从社会公共事务管理产生之初起一直 到,19,世纪中叶,公共行政阶段：,从,19,世纪中叶到,20,世纪,70,年代,公共管理阶段：,从,20,世纪,70,、,80,年代开始，目前尚处在公共管理范式的成型过程,4.,公共管理发展的时代背景,（,1,）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满,（,2,）经济因素与财政压力,福利国家造成政府的庞大的财政支出，同时由于强化政府干预导致经济增长缓慢,（,3,）社会问题与政府不可治理性的增加,随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，引发了诸多社会问题。导致政府不可治理性的增加，引发了民众对政府的信任危机,（,4,）新右派学说与保守主义意识形态的巨大影响,从,20,世纪,7080,年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，他们抨击,60,年代盛行的社会福利政策，在他们看来，政府失灵比市场更严重。,总的来说，公共管理作为一门学科和研究领域，是在特定的历史背景下产生的。它的出现既有理论和实践的双重要求。,在政府治理领域，公共管理的出现，是伴随着传统公共行政学典范的挑战而来的。,在实践方面，自,1980,年以来，新公共管理运动风行全球，尽管其称谓各不相同，如管理主义（,manageralism,),以市场为基础的公共行政（,market-based public administration),企业型政府（,entrepreneurial government),新治理（,new governance).,这股改革浪潮以及许多思想、主张和观点，极大地扩充和丰富了公共管理的理论。,第二节 新公共管理,一、西方新公共管理运动的兴起,早期的公共行政典范强调“政府万能”,公共部门即使本身失灵，仍然可以拯救市场失灵的弊端。然而政府职能的扩张也带了一系列问题，自,20,世纪,80,年代以来，西方各国为了应对财政危机、管理危机，纷纷进行了大规模的政府改革运动，这场改革运动被称之为,新公共管理运动,。,1.,新公共管理运动发生的背景,（,1,）西方国家陷入严重的社会经济危机,从,20,世纪70,年代初期起，西方国家先后出现了严重的经济危机，并进一步导致社会危机。,（,2,）在政府治理研究领域，公共管理的出现，是伴随着对传统行政典范的挑战而来的，,科层制的缺陷,:,决策缓慢,功能衰退,责任虚置,激励偏差,2,胡德归纳的新公共管理的要点：,(1),即时的专业管理,（,2,）标准明确与绩效衡量,（,3,）强调产出控制,（,4,）转向部门分权,（,5,）转向竞争机制,（,6,）强调运用私人部门的管理方法与实践,可以看出，管理主义与公共选择的共同点是尊崇市场力量、市场作用、市场机制。两者的主要区别在于：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；,管理主义关注的重点是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织：尽管新公共管理也主张政府活动向外转移，如合同出租，但它更关注的是公共部门内部理性化,提高行政管理活动的经济效率。,3.,企业家政府的主要观点,戴维,奥斯本和特德,盖布勒,改革政府,中提出的十项原则：,（,1,）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨,（,2,）社区拥有的政府：授权而不是服务,（,3,）竞争型政府：将竞争机制注入到提供服务中去,（,4,）有使命感的政府：转变规则导向型组织,（,5,）结果导向型政府：按结果而不是投入拨款,（,6,）顾客驱使的政府：满足顾客而非官僚制的 需要,（,7,）企业化政府：挣钱而不是花钱,（,8,）预见性政府：预防而不是医治,（,9,）分权的政府：从等级制到参与和协作,（,10,）市场导向型政府：通过市场力量进行变革,4.,概括起来，管理主义的基本观点可以作如下总结：,(1),公共部门与私营部门在管理上并无本质差别。,(2),私营部门管理的优越性。,(3),借用私营部门的管理模式来重塑政府。,(4),服务、绩效及顾客导向的强化。,小结,:,关于新公共管理的几个问题,一、传统公共行政模式及其弊端,二、新公共管理运动的 背景,三、新公共管理的理论基础,四、新公共管理的主要观点,五、新公共管理的评价,5.,我国公共管理发展的深层原因,1,、适应经济体制改革的要求,随着我国由计划经济体制向市场经济体制的逐步转轨，经济结构和社会结构发生了一系列重大的变化,.,2,、适应现代化发展的要求,随着社会现代化发展程度的不断深化，社会成员对于公共服务和公共设施的需求在数量和质量上都会提出新的要求。这就需要不断加大公共投入，提供良好的社会福利、医疗卫生、教育培训、环境保护等方面的供给。,但是，如果仍然依靠政府全包的方式，政府将不堪负担，最终会影响有效供给，无法满足社会成员的需要,.,3,、适应科学技术发展的要求,科学技术（尤其是信息技术）的发展所引起的巨大变化，同样对我国政府的管理提出了全新的要求。从理论、体制、方法等各个方面对社会公共事务的管理进行彻底的变革。,第三节公共管理的理念及其特征,一、公共管理的特质以及与私部门管理的区别,政治权威与经济权威,公共管理是一种国家活动，公共管理的主体是政府。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身即有强制性，私部门的管理非公权力的行使，其控制力主要来自市场，不以国家的强制力为后盾。,多元制衡与自主性,公共管理是在民主宪政的框架下进行的，政府部门处在各种政治力量（如立法、司法、政党、利益集团等）相互作用的场中，与公共管理相比，私部门的管理具有相对充分的管理自主权。,公共利益与私人利益,政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，当代公共管理的核心议题在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共利益,法的支配与意思自治,政府部门的行为应受到法的支配,这是法治国家的基本原则,对于政府而言,凡是法律未允许的便是非法的,.,尽管在现实管理中政府拥有广泛的自由裁量权,但法治政府的基本内核并没有发生根本性改变。,对于私领域的管理而言,遵循的是契约自由和意思自治,其内部管理和外部交易活动可以自己的意思而为之。,政府与市场,公共部门提供公共产品或准公共产品，这种服务往往具有垄断性，因而可能导致政府缺乏提高服务质量的动力。,多元理性与经济理性,公共部门处在社会各种力量作用的中心，公共管理承担着社会价值权威性分配的职责，因此，政府治理中的理性往往是多元理性，如效率与公平，改革与稳定，个人利益与公共利益的平衡等。,公私组织环境的异同,一般来说，公私组织在组织环境方面的差别主要体现在竞争经济市场与多元政治市场、外部政治势力和政治实体制约两个方面。,公私组织结构的异同：,官僚结构是公私组织的基本组织形式。,尽管二者的组织原型是官僚结构，但由于公私组织在环境、技术、目标、战略尤其是公共属性等方面的差异，导致大多数公共组织比私人组织有着更复杂的结构，也更集权，运作更程式化，组织人员受更多规则的限制。,公私组织管既有相同之处，又有不同之处：,公私组织都具有一般的管理职能；,公私管理的基本目标都是效率；,一些科学管理方法、技术适用于公私部门。,不同之处：,公私组织都具有一般的管理职能，但由于公私组织在利益趋向等方面存在重要区别，这使得公私管理职能存在很大区别；,在管理目标价值上，公共组织除了追求效率目标外，还追求公平价值,在管理客体上，与私人管理相比，公共管理既要管理资源，也要解决社会问题。,在管理性质上，公共管理不仅仅提供服务，还要进行管制。,公私组织异同比较的意义：,（一）公共管理与私人管理的通约性问题,所谓公私管理的通约性，指的是公共部门和私人部门的管理技术、手段和方法可以相互适用在各自的管理情景中,.,（二）公共管理与私人管理的替代性问题。,所谓公私管理的替代性问题，指的是由公共管理替代私人管理或者由私人管理替代公共管理，这是政治学和经济学的一个古老问题，即如何划定政府与市场、社会的边界问题。,（三）首先，公共组织（管理）与私人组织（管理）是否具有相似性？,1,、公共组织（管理）与私人组织（管理）之间并无本质差别。,2,、公共组织（管理）与私人组织（管理）之间在所有不重要的方面都是相似的，而在所有重要的方面都是不同的。,3,、公共组织（管理）与私人组织（管理）之间存在本质差别。,公共组织（管理）与私人组织（管理）比较的启示？,启示：公私管理的差异性和公私管理的独特性，导致它们在很大程度上是不可替代的。,首先应该根据公共部门的性质决定其能否采用民营化、签约外包等方式，对确实需要由私人部门承担的公共事务进行控制。,其次在我国，政企不分、政事不分的现象还很严重，因此，进一步使企业从政府中脱离出来，培育社会组织，进一步发挥市场经济的作用，是一个更为重要的问题。,再次，企业承担政府的事务必须在相互独立的基础上进行，政企开展合作伙伴关系、双方责任共担不能重新回到原来政企不分的状态中去。,教科书对公共管理的概括：,公共管理是以政府为核心的公共部门，整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。,二、如何理解公共管理的理念,1.,公共管理基本上是一个整合性概念，是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。,2.,公共管理不完全等同于政府管理，而意味着一种新治理。公共管理是重视公共组织，包括非盈利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的一门学问，它着重于公共事务管理的运作及其结果，着重于执行。,3.,公共管理中包含的管理技术、管理方法、项目的划分、绩效目标与指标体系的确定，都离不开意识的支配，或者说都是在一定的意识支配下起作用。因此，我们又不能把它理解为一种纯粹的工具。,4.,公共管理将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的“公共性”。公共管理以“公共”为核心，支配公共管理技术、方法、手段的意识，无疑应该是公共意识、公共精神。,5.,公共管理强调价值调和与责任,不仅重视,3E,即经济、效率、效能，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在强调弹性化、自主管理、授予权能的同时，强调责任的 重要性，这种责任通过绩效测量与评估体现出来。,6.,公共管理关注和重视政府改革与再造。,以管理主体为例来理解公共管理理念,（,1,）在公共管理环境下政府并不是唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到法律的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心，行使某种公共事务管理的权力并承担公共责任；,（,2,）在现代社会，政府正在把原先由它承担的事务转移给市场、企业、各种私人部门和公民自愿团体，他们在承担了越来越多的原先由政府承担的公共事务管理与公共服务提供。这样，应越来越强调政府与各种主体之间的合作、沟通与共识，不应再坚持专属性和排他性，从而更加强调了政府与社会组织间的相互依赖关系；,（,3,）越来越强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。,第四节 公共管理学的兴起、学科特征与研究主题,一、公共管理学的兴起,作为公共部门管理研究领域新途径的公共管理学是在,20,世纪,70,年代开始从美国大学的公共政策学院和商学院发展起来的。波兹曼在,两种公共管理理念,一文中说：在,70,年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的政策途径（,the policy approach),简称,P,途径；,另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的商业途径（,the business approach),简称,B,途径。经过七八十年代的孕育和进化，公共管理的,P,途径和,B,途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。,1991,年来自美国的,73,位学者汇聚于雪城大学，举行第一次美国公共管理学术研讨会，这可以说是公共管理新范式诞生的标志，会议论文后来以,公共管理：学科的现状,为书名于,1993,年出版，第二次会议于,1993,年召开。由此可见，进入,90,年代，公共管理逐渐成为一种与传统公共行政、公共政策分析并列的公共部门管理研究的三大范式之一。,二、对公共管理学的不同理解,第一种观点：,公共管理学,=,公共行政学,认为公共管理的主体是狭义政府，也就是与立法、司法部门相对的行政执行部门。,第二种观点，把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。,第三种观点，将公共管理学看作一种不同于传统公共行政学和政策分析的新的学科框架。,公共管理学,是一门研究社会公共组织以及社会其他组织对社会公共事务进行管理的过程、原则、规律和方式的科学。,三、公共管理学的学科特征：,（,1,）公共管理既不同于政治学、行政管理和管理学，但又与它们有着深刻的联系，甚至还以它们为理论基础，这正体现了公共管理的多学科取向性特征，任何单一学科取向来理解公共管理，都是不恰当的。,（,2,）公共管理不能理解为纯粹的管理工具、管理技能、管理方法，它必须围绕公共这个核心融入政治的、管理的、经济的、法律的意识，体现它是艺术。,（,3,）公共管理不能像以往的政治学、行政管理学，只注重概念、理论，它强调公共意识是如何得到贯彻和实现的，它强调有用的、实用的普遍性原理的提炼和应用方法、应用途径。因此，它更注重了应用。,公共管理学,经济学,政治学,管理学,行政管理学,公共政策学,公共经济学,不同于,不同于,不同于,公共管理学,