全球数字治理白皮书（2022年）.pdf

No.202235 中国信息通信研究院 2023年1月 全球数字全球数字治理治理白皮书白皮书 (20222022 年年)前前 言言 随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字化驱动的新型全球化加速到来。数字全球化为全球经济复苏提供新动能的同时，也带来了诸多新的问题和挑战。全球数字治理是各方为解决信息网络、数据要素、数字平台、数字技术应用等领域的全球性问题，而达成的塑造各方行为预期的规范、规则、标准、程序及执行机制的过程。当前，全球数字治理正处于建章立制的关键时期，推进全球数字治理体系建设亟需处理好数字全球化与发展不均衡、技术的正外部性和负外部性、监管模式差异性与国际规则一致性三对关系。一是数字全球化深入推进，网络覆盖率快速提升，跨境数据流量增速明显，数字平台持续全球扩张，数字服务贸易额逆势上扬；但数字全球化发展不均衡问题凸显，基础设施鸿沟、平台极化、服务贸易不均衡仍旧突出。二是数字技术正面效应持续释放，助力产业转型、社会服务和政府治理；与此同时，对政治安全、经济秩序和社会文化带来冲击开始显现，技术应用的负面效应考验治理能力。三是地缘冲突提升数字安全议程重要性，各国将数字治理升至战略高度，治理模式竞争性加剧。今年全球数字治理继续稳步推进。从议题进展来看：网络连通向“有意义”的连通拓展，扩大投资、高质量数字基础设施标准和数字生态系统建设是讨论核心；跨境数据流动围绕可信数据自由流动展开，提升数据管理规则互操作性、数据本地化与数据安全、政府获取企业个人数据是规则塑造重点；人工智能治理进入酝酿调整期，未来将向风险评估管理、分级分类监管等精细化方向发展；网络安全治理磋商 艰难前行，保护关键基础设施已成共识，但在国际法适用等问题上仍有讨论空间；信息内容治理围绕提升平台审查透明度、提升数字素养等方向开启了有益探索。从治理机制看，传统多边机构孕育数字治理新机遇，联合国启动全球数字契约制定，世界贸易组织电子商务谈判取得积极进展，数字金砖为全球治理注入新动力；全球治理联盟化态势增强，美欧跨大西洋协调密切，“技术联盟”表现活跃；亚太区域数字经济伙伴关系网络加速构建，经贸协定持续扩围，数字生态建设合作成为重点方向；国际标准组织和产业联盟加快合作步伐，影响力持续上升。面向未来，应坚持经济全球化正确方向，把握好数字全球化重大机遇，加快构建适应数字全球化的全球治理新秩序。秉持共商共建共享理念，维护真正的多边主义；坚持数字发展优先，积极合作培育全球发展新动能；加强数字安全合作，持续汇聚安全可信共识；探索治理模式创新，推动关键规则构建；共同构建发展、安全、责任、利益共同体。中国信息通信研究院连续第三年发布全球数字治理白皮书。本年度报告在延续以往对全球数字治理核心议题和重要机制进展评估展望的基础上，首次尝试提出全球数字治理的定义和体系框架，并增加了对数字领域安全议题的跟踪分析。目目 录录 一、全球数字治理的背景和概念体系.1（一）数字全球化时代的特点和治理挑战.1（二）全球数字治理概念及体系框架.3 二、全球数字治理面临的新形势.7（一）数字全球化深入推进，不平衡问题呼唤包容性治理.7（二）技术正负效应同步扩大，治理平衡难度加大.12（三）数字安全重要性提升，各国治理模式竞争加剧.13 三、重点数字议题规则持续酝酿.15（一）网络连通内涵日益丰富拓展.15（二）跨境数据流动讨论务实推进.17（三）人工智能治理探索持续深入.21（四）网络安全治理磋商艰难前行.24（五）信息内容治理开启有益探索.26 四、全球数字治理机制协同性、复杂性不断上升.28（一）传统多边机构孕育数字治理新机遇.28（二）全球数字治理体系联盟化态势增强.31（三）亚太区域数字经济伙伴关系网络加速构建.32（四）国际标准组织和产业联盟影响力持续上升.34 五、推动建构公正合理的全球数字治理新秩序.36（一）秉持共商共建共享，维护真正的多边主义.36（二）坚持数字发展优先，合作培育全球发展新动能.37（三）加强数字安全合作，持续汇聚安全可信共识.37（四）探索治理模式创新，推动关键规则构建.38 图图 目目 录录 图 1 全球数字治理体系框架.4 图 2 20152021 年全球网络覆盖情况.7 图 3 2011-2021 年全球跨境数据流动规模和增速.8 图 4 全球百亿美元以上平台市值和主要平台国际业务规模.8 图 5 近十年全球跨境数字服务贸易规模、增速和占比.9 图 6 2021 年分经济体 ICT 接入和使用状况.10 图 7 2020-2021 年全球前五家平台与其他平台价值总额对比情况.10 图 8 2021 年分经济体数字服务贸易规模占比.11 图 9 全球人工智能治理规则发展趋势（20172022）.23 图 10 近年全球主要国家人工智能专利申请数量统计图（20112021）.23 表 目 录 表 1 技术革命与经济全球化.2 表 2 全球数字治理主要模式.6 表 3 国际组织推动可信数据自由流动讨论进展.18 全球数字治理白皮书（2022 年）1 当前，世界之变、时代之变历史之变正以前所未有的方式展开，新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字治理等新课题摆在我们面前。习近平主席多次提出要“同各方探讨制定全球数字治理规则”，要积极参与数字经济国际合作，及时提出中国方案、贡献中国智慧。党的二十大报告指出，要加快建设网络强国、数字中国，加快发展数字经济，发展数字贸易，强化数据安全保障体系建设；坚持经济全球化正确方向，共同培育全球发展新动能，积极参与全球治理体系改革和建设。深入认识数字全球化特征，理解全球数字治理内涵和特征，对把握数字治理规则建构重大机遇、推动建设公正合理的全球数字治理体系至关重要。一、全球数字治理的背景和概念体系（一）数字全球化时代的特点和治理挑战（一）数字全球化时代的特点和治理挑战 随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字全球化正加速到来。从经济全球化的历史来看，机械化、电气化和信息化三次技术革命和产业变革，引发了全球化形态的改变，形成了以大宗商品贸易为主的“资源全球流通”，到以工业制成品贸易为主的“产品全球销售”，再到以产业链全球布局为主的“生产全球分工”三个重要阶段（见表1）。当前，以 5G、云计算、AI、物联网、AR/VR、量子计算、3D 打印等为代表的数字技术与实体经济融合日益加深，对全球产业链、价值链和供应链产生深远影响。经济全球化正在从以物质流动为特征的全球化，逐步向以数字流动为牵引的新型全球化转变。全球数字治理白皮书（2022 年）2 表 1 技术革命与经济全球化 来源：中国信息通信研究院 数字全球化呈现以下几个主要特征。一是数字服务贸易快速发展。国际贸易空间从物理世界延伸至数字世界，贸易全流程数字化转型，跨境电商促进小额货物贸易，部分服务可以数字化交付。二是全球网络通道加速连通。网络覆盖不断深化，网络可负担性、终端可获得性不断提升，成为数字全球化的基石。三是数据要素跨境流动大幅增加。数据成为关键生产要素，数据跨境流动驱动国际经济活动高效、便捷、智能开展，创造经济价值。四是数字平台成为全球数字经济产业链价值链中心。数字平台和云计算企业加快全球布局，是数据汇集、匹配撮合、运算分析、技术支持的重要主体，将日益成为全球数字经济产业链价值链的核心。五是数字技术对生产流通模式的改造可能影响经济全球化格局。随着人工智能、3D 打印等数字技术对生产过程的改造，未来各国技术优势与劳动力优势间可替代性可能逐步增强，促使产业链供应链进一步向技术优势国聚集。全球数字治理白皮书（2022 年）3 数字全球化为全球经济发展提供新动能的同时，也引发了数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等一系列新挑战。一是新兴问题快速涌现，治理规则缺失。数字化时代，围绕新设施、新要素、新模式、新业态产生了一系列相互交织的新问题，治理需求密集产生。治理对象的不确定性和治理边界的动态性进一步加大了规则制定难度。二是全球治理协调不足。传统全球治理机制受单边主义、保护主义冲击，低效率与缺乏代表性问题长期存在；部分国家推动设立围绕数字问题的专门治理平台，但存在“排他性”“小圈子”等问题。在经济形态发生根本性变革的过程中，如何搭建公平、包容、高效的全球数字治理框架，共同应对全球性数字问题，对数字时代全球发展和安全至关重要。（二）全球数字治理概念及体系框架（二）全球数字治理概念及体系框架 当前，各方围绕全球数字治理的讨论处于探索期，尚未达成一致定义。我们认为，全球数字治理是各方为解决信息网络、数据要素、数字平台、数字技术应用等领域的全球性问题，而达成的塑造各方行为预期的规范、规则、标准、程序及执行机制的过程。全球数字治理体系主要由治理议题和治理机制两部分组成（见图 1）。全球数字治理白皮书（2022 年）4 来源：中国信息通信研究院 图 1 全球数字治理体系框架 从治理议题看，基于数字全球化的内在特征，全球数字治理议题主要分为四个层次。一是围绕信息网络的治理。信息网络既包括海陆缆、光纤、基站、计算中心、空天通信等通信和算力基础设施建设，也包括互联网基础资源分配、技术标准协调等，全球信息网络的互联互通、开放稳定和高速通达是实现数字全球化的基石。二是围绕数据要素的治理。数据要素跨境流动是开展跨国数字经济活动的核心，数据流动同时也伴随信息流动，对个人信息保护和公共安全提出了挑战。促进数据要素安全、自由流动是各方的共同关切。三是围绕数字平台的治理。数字平台是数字经济新的组织方式，在提高资源匹配效率的同时，加剧了信息内容、数据资源和产业结构的集中，带来虚假信息、经济垄断等问题，需有效化解平台权力集中风险，妥善分配数字红利。全球数字治理白皮书（2022 年）5 四是围绕技术应用的治理。人工智能、大数据、区块链、量子计算等新兴技术应用范围日趋广泛，需积极合作确保数字技术应用符合伦理，增进人类福祉。与此同时，鉴于数字技术的通用性、数字化转型的普遍性和数字技术发展方向的不确定性，数字治理的四个维度之间存在复杂的关联效应，并可能随着数字技术发展和应用不断产生新的治理对象。从治理机制看，全球数字治理需要多层次、广泛的国际合作，传统全球治理机制不断增设新的数字治理议题，围绕数据、技术标准的新兴治理机制也在积极酝酿新规则、新规范。总体而言，目前存在两种推动全球数字治理的模式（见表 2）。一是国家间合作模式，如联合国、二十国集团、世界贸易组织、亚太经合组织、金砖国家为代表的正式或非正式的多边组织，以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）为代表的双诸边贸易协定，以美欧贸易和技术委员会、美日印澳四方安全对话为代表的新型协调机制等。二是以政府和社会团体、企业、学术机构对话合作的多利益攸关方模式。如国际电信联盟（ITU）、国际电工委员会（IEC）等技术标准组织，国际互联网名称和地址分配组织（ICANN）等互联网资源分配组织、全球人工智能伙伴关系（GPAI）等技术和产业联盟等。全球数字治理白皮书（2022 年）6 表 2 全球数字治理主要模式 来源：中国信息通信研究院 推进全球数字治理体系建设应综合考虑三对关系：一是数字全球化与发展不均衡。数字技术在加快生产要素跨境流动、优化国际分工和交换、促进经济共同繁荣的同时，也造成了国家间和各国内部新的发展不平衡。需在坚持数字技术推动全球化深入发展正确方向的同时，着力解决全球化过程中国家间和各国内部发展不平衡、不充分问题，实现数字经济发展红利全球合理分配。二是技术的正外部性和负外部性。数字技术创新应用在为人们带来福祉的同时，其发展方向、应用领域、运用方式具有不确定性，对个体人权和公共安全带来的影响，无法根据既往经验推断。需在鼓励数字技术创新应用，持续放大新兴技术福祉的同时，以积极的治理合作有效防范技术负外部性风险。三是监管模式差异性与国际规则一致性。各国因数字经济发展水平、政治制度、社会环境不同，采取了差异化的数字经济监管模式。全球数字治理既要最大程度凝聚共识、形成一致性规则，也要尊重各国国内全球数字治理白皮书（2022 年）7 监管主权和需要，践行共商共建共享的全球治理观。二、全球数字治理面临的新形势（一）数字全球化深入推进，不平衡问题呼唤包容性治理（一）数字全球化深入推进，不平衡问题呼唤包容性治理 数字全球化深入推进，为全球复苏提供坚实支撑。一是网络覆盖率逐步提升。2015-2021 年，国际带宽从 155 Tbit/s 升至 932Tbit/s，固定宽带普及率从 11.4%升至 16.7%，3G 及以上移动网络人口覆盖率从78.3%升至 95%，互联网渗透率从 40.5%升至 66%（见图 2）,网络覆盖的范围和质量都有较大提升。来源：ITU 图 2 20152021 年全球网络覆盖情况 二是全球跨境数据流动保持高位增速。2011-2021 年，跨境数据流动规模从 53.57TBPS 扩张至 767.23TBPS，增长超 14 倍；2011-2019年，流动规模年平均增长速度超 25%，2020 年之后，流动增速持续稳定在高位，连续两年超过 29%1（见图 3）。1 参考 ITU 的做法，通过国际出口带宽来衡量跨境数据流动。155 932 11.4%16.7%44.6%83.2%78.3%95.0%40.5%62.6%-100 200 300 400 500 600 700 800 900 1,0000.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%100.0%2015201620172018201920202021国际带宽（Tbit/s）固定宽带普及率活跃移动宽带普及率3G以上移动网络人口覆盖率互联网渗透率全球数字治理白皮书（2022 年）8 来源：Tele Geography 图 3 2011-2021 年全球跨境数据流动规模和增速(单位：TBPS)三是数字平台企业市值缩减，但国际业务规模稳中有升。受新冠疫情影响，全球数字平台数量和市值规模 5 年来首次下降，与 2021年底相比，2022年6月底超100亿美元的数字平台企业减少至67家，价值总额降至 10.2 万亿美元。主要数字平台企业国际业务规模稳中有升，全球 Top 10 数字平台企业 2022 年国际业务规模同比增速超5%；Top 5 企业除亚马逊外，其余国际业务占比均超过 49%（见图 4）。来源：中国信息通信研究院 图 4 全球百亿美元以上平台市值（单位：万亿美元）及主要平台国际业务规模（单位：亿美元)2 2由于字节跳动尚未上市，腾讯 2022 年相关数据不可得，故只包含全球 TOP10 企业的 8 家企业。0246810121416全球数字治理白皮书（2022 年）9 四是全球跨境数字服务贸易规模逆势上扬。2011-2021 年，全球跨境数字服务贸易规模从 2.15 万亿美元增至 3.81 万亿美元，年平均增长率为 6.76%。2021 年，在全球经济面临下行风险的背景下，跨境数字服务贸易实现逆势上扬，同比增长 14.3%，实现过去 10 年中最高增速，在服务贸易中的占比达到 63.6%（见图 5）。来源：中国信息通信研究院基于 UNCTAD 口径和数据计算 图 5 近十年全球跨境数字服务贸易规模、增速和占比（单位：万亿美元）数字全球化发展不均衡问题凸显。一是国家间数字基础设施鸿沟表现明显。部分发展中国家特别是最不发达国家的数字基础设施较为匮乏，网络接入和使用水平普遍较低。2021 年最不发达国家 4G 人口覆盖率仅为 53%，远低于世界平均水平的 87.6%和发达国家的 98.6%；其固定宽带普及率和互联网渗透率方面则分别低于世界平均水平15.3 和 35.5 个百分点（见图 6）。全球数字治理白皮书（2022 年）10 来源：ITU 图 6 2021 年分经济体 ICT 接入和使用状况 二是全球数字平台“极化”的非对称格局进一步加剧。截止 2021年底，全球前 5 的数字平台企业全部是美国企业，占据全球市场约 70%的价值总额，较 2020 年有所扩大。美国超百亿美元的数字平台有 31家，价值规模为 11.4 万亿美元，同比增长 27.8%（见图 7）。来源：中国信息通信研究院 图 7 2020-2021 年全球前五家平台与其他平台价值总额对比情况 三是全球数字服务贸易存在较大不均衡。发展中经济体参与跨境数字服务贸易程度普遍较低。2021 年，发达经济体数字服务出口在世界中的占比达到 77.8%，远高于发展中经济体和最不发达经济95.0%87.6%16.7%63%98.6%98.6%35.7%90%94.3%85.4%13.0%57%83.2%53.0%1.4%27%0%20%40%60%80%100%3G人口覆盖率4G人口覆盖率固定宽带普及率互联网渗透率全球发达国家发展中国家最不发达国家全球数字治理白皮书（2022 年）11 体的 22%和 0.2%。差距大于服务出口和货物出口（见图 8）。来源：中国信息通信研究院根据 UNCTAD 口径和数据计算 图 8 2021 年分经济体数字服务贸易规模占比 数字全球化发展不均衡、不充分提出包容治理要求。一是数字基础设施能力建设亟待增强。发展中经济体数字基础设施建设不完善，数字技术应用不充分制约其分享数字发展红利，加强落后地区和国家的数字基础设施能力建设是实现包容性治理的前提。二是大型数字平台治理仍需完善。大型数字平台海外扩张引发部分东道国对平台攫取数字发展红利、承担经济社会责任不足的担忧。亟需强化数字市场竞争监管，合理界定平台公共责任，推动国际税收合作，引导数字平台为东道国数字产业发展做出积极贡献。三是数字贸易包容性仍待提升。全球数字贸易在不同经济体间发展水平参差不齐，最不发达国家数字服务出口持续下行，需加快能力建设支持，促进数字全球化朝包容普惠方向前进。0.2%0.6%1.0%22.0%26.6%43.3%77.8%72.8%55.6%0%20%40%60%80%100%数字服务贸易服务贸易货物贸易最不发达经济体发展中经济体发达经济体全球数字治理白皮书（2022 年）12（二）技术正负效应同步扩大，治理平衡难度加大（二）技术正负效应同步扩大，治理平衡难度加大 数字技术正面效应不断释放。产业层面，数字技术创新赋能千行百业，推动农业生产和管理更加智能、高效、便捷；工业化和信息化深度融合，推进制造业降本、提质、增效；电商等数字服务快速发展，各类服务场景和资源不断向线上转移，带动经济稳步增长。社会层面，数字技术助力社会服务更加普惠便捷包容。在线课程确保学生在疫情期间接受教育，远程医疗提升基层诊疗能力；数字技术在赋能弱势群体，促进全球减贫方面成果显著。数字政府层面，有效提升治理服务效能。2022 年全球数字政务水平提升，常用 22 项在线政务服务全球覆盖率上升 71%；数字政务平台有效简化办事流程、提升工作透明度，数字技术支撑政府应对新冠疫情等社会公共问题，目前已有 155 个国家发布数字政府相关战略，加快公共部门数字化改革。数字技术负面效应开始显现。政治安全层面，致命性自主武器加大战争和冲突几率，增加滥杀滥伤风险3；数字恐怖主义通过加密货币筹款、社交网络联络、无人机袭击实施，对国家、社会和个体安全构成巨大挑战4。经济秩序层面，大型科技公司垄断扰乱市场秩序；部分金融科技公司过度收集用户数据、掠夺性放贷等侵害消费者权益；算法在管理中的应用加重对数字劳工的剥削。社会文化层面，人工智能的黑箱模型具有高度复杂性和不确定性，极易在公共决策翻译中引发偏见、歧视等道德问题5，用户难以实现有效维权；俄乌冲突中，基 3参见联合国特定常规武器公约会议讨论。4参见联合国安理会 2022 年 10 月召开反恐怖主义委员会议的相关文件。5The AI index report artificial intelligence index.Stanford University|AI Index.(n.d.).Retrieved November 7,2022,from https:/aiindex.stanford.edu/report/全球数字治理白皮书（2022 年）13 于人工智能和机器学习的深度伪造技术助推虚假信息泛滥。平衡数字技术正负外部性的难度加大。一是数字技术已从原始创新加快进入产业应用阶段，各方对数字技术负面影响担忧的与日俱增，技术治理观念已从早期的“保护性豁免”向“监管控制”转变6，需要审慎平衡有效监管与促进创新。二是以人工智能为代表的新兴技术发展方向具有不确定性，带来的影响难以预测，需要更为敏捷、灵活、协调的治理以应对风险。三是数字技术与伦理价值紧密联系，技术的误用和滥用损害人的基本权益、引发根本性伦理关切。需要将伦理道德融入技术发展全周期，避免技术研发应用偏离公共利益，实现“科技向善”和数字技术负责任应用。（三）数字安全重要性提升，各国治理模式竞争加剧（三）数字安全重要性提升，各国治理模式竞争加剧 地缘政治冲突放大新兴技术风险，数字安全治理紧迫性更加突出。在网络安全方面，欧盟2022 年网络安全威胁全景报告显示，今年以来，地缘政治对网络行动的影响持续加剧，黑客活动显著增加，出现网络攻击者与军事行动相配合的情况。在虚假信息方面，欧盟 2022年网络安全威胁全景报告虚假信息成为重要工具，经常被用作战前的准备活动。在线跟踪问题的组织 NewsGuard 9 月发布的报告认为，部分数字平台上重大时事的相关视频中，有近 20%的视频包含虚假或误导性信息。在关键数字基础设施和数据安全方面，今年已出现多起卫星网络被迫下线、针对政府部门的“数据擦除”等重大网络安全事 6Jia,K.,&Chen,S.(2022,September 8).Global Digital Governance:Paradigm Shift and an analytical framework-global public policy and governance.SpringerLink.Retrieved November 6,2022,from https:/ 全球数字治理白皮书（2022 年）14 件，增加了各国对数字基础设施安全保障的担忧。根据 IBM 2022 年数据泄露成本报告 统计，2022 年数据泄露的全球平均成本达 435 万美元，比 2021 年增长 12.7%，是 IBM 报告历史上记录的最高水平。其中受数据泄露成本影响最大的三大行业分别是医疗保健、金融和制药，均涉及关键基础设施部门。广泛存在的数字安全挑战，带动全球现有治理议程中安全议题的比重显著增加。七国集团（G7）4 月、6 月两次领导人峰会强调了以网络防御、基础设施网络弹性维护、网络攻击溯源为重点，以北约网络安全集体防御机制为依托建立“多方利益相关者危机应对网络”。联合国信息安全开放式工作组（OEWG）4 月、7 月两次召开实质性会议，各成员围绕网络安全不同解决方案的分歧和争论更趋激烈。美欧贸易与技术委员会（TTC）在技术出口管制上加大合作，并计划建立危机情况下的“可信信息合作框架”，提升重大关键场景下防范和解决信息操纵、信息干涉与平台责任的能力。联合国安理会反恐怖主义委员会特别会议 11 月发布德里宣言，敦促成员国打击以无人机、社交媒体为主要载体的数字恐怖主义行径。各方将数字治理上升到关系国家安全的战略高度，不同模式间竞争性更加凸显。美国在 2022 年 10 月发布的国家安全战略中，明确了新兴技术发展与数字治理秩序契合美式价值观对维护美国国家利益的重要性。4 月已成立了隶属国务院的网络空间与数字政策局，专职负责推进相关事项。欧盟 2022 年 7 月发布第二个数字外交结论文件，提出以欧盟为主体的数字外交总体推进方案，继续将欧盟价值全球数字治理白皮书（2022 年）15 观在数字领域的全球实现作为整体政策目标，强调欧盟内部数字治理模式和欧盟企业要树立“全球示范性”，同时以是否契合欧盟价值观作为开展国家间数字合作前提，计划增加“全球门户”海外数字援建计划的投资。我国于今年陆续发布中方关于网络主权的立场携手构建网络空间命运共同体白皮书、中国关于加强人工智能伦理治理的立场文件 等重要文件，以促进安全与发展、维护“网络主权”、共建网络空间人类命运共同体为核心的数字治理中国方案日益清晰。印度今年以来参与国际多边治理机制更加积极，逐步形成了以数字能力公共产品供给、供应链保障和反对数字恐怖主义为特色的基本主张。未来一段时间内，不同数字大国治理模式间的竞争将更加激烈。三、重点数字议题规则持续酝酿 全球数字治理涉及内容广泛，子议题繁多。根据 2022 年国际社会讨论热点，从全球数字治理四个层次中，重点选取信息网络层的网络连通、网络安全；数据要素层的跨境数据流动；数字平台层的信息内容治理；技术应用层的人工智能治理五个子议题方向，论述最新发展态势。（一）网络连通内涵日益丰富拓展（一）网络连通内涵日益丰富拓展 网络连通持续深入推进。一是各方积极倡议扩大对尚未连通地区的网络连接投入。当前仍然离线的人群所处地区更为偏远、连接难度更大、成本更高，数字基础设施的铺设、应用和推广需要更大投入。为应对这一挑战，各方强调通过充分调动多边发展银行、社会资本等力量，加大对尚未连接地区网络连接设施建设投入。ITU2024-2027全球数字治理白皮书（2022 年）16 战略规划将推进普遍互联互通列为总体目标；新开发银行、丝路基金为金砖国家、一带一路沿线国家数字基础设施建设项目提供投资支持。积极探索前沿信息基础设施。ITU 与沙特共同举办“从天空连接世界”论坛，将空天网络视为连接全球 27 亿尚未连接人口的关键，并将在 2023 年无线电通信大会为发展卫星互联网提供技术标准、监管框架和频谱资源等方面支持。我国企业在加入 ITU 连通伙伴关系时提出为偏远地区连接提供 AirPON 等创新解决方案。二是推动高质量基础设施投资。各方普遍认同建设高质量基础设施的重要性，需将环境、社会、治理等多个维度纳入考虑。我国明确将建设“高速泛在、集成互联、智能绿色、安全可靠”的新型数字基础设施，在开展数字丝路网络基础设施建设时，要求各方遵循债务可持续、绿色发展等原则和标准建设高质量项目7；美欧倡导的全球基础设施和投资伙伴关系、全球门户战略纳入多项工程、环境、社会、治理和劳工标准。网络连通向“有意义的连通”8延伸。传统意义上，网络连通主要指基础设施硬件的建设。近年来，各方日益强调硬件连通无法真正实现数字时代的“联网”目标，需要将可负担资费和设备、数字技能和素养培育、本地化的应用和服务乃至安全的使用环境等多个方面的内容纳入连通性内涵，才能实现有意义的连接，系统性地解决数字鸿沟问题。构建数字生态系统成为重要方向。ITU 在连通伙伴关系中将数字创新与创业、应用与服务、数字经济视为构建数字生态系统的关键 7“一带一路”在一些专业领域已经形成了初步的机制、指南、标准和合作平台，例如“一带一路”融资指导原则和“一带一路”债务可持续性分析框架；完善了相关领域的政策和标准体系，“一带一路”绿色投资原则以及“一带一路”绿色发展国际联盟为推动绿色发展提供支撑。8 Press release.ITU.(n.d.).Retrieved November 6,2022,from https:/www.itu.int/en/mediacentre/Pages/PR-2022-09-16-Internet-surge-slows.aspx 全球数字治理白皮书（2022 年）17 支柱，推动发展中国家数字化转型。联合国开发计划署 2022-2025 年数字发展战略提出帮助建立“数字赋能人类和地球发展”的世界这一长期愿景，通过全社会参与方式建立“基于包容性、可持续性、责任和权利发展繁荣”的数字生态系统。中国强调数字丝路建设应同步推动标准规则制度“软联通”，结合各国实际国情和未来需要，制定有利于发展中国家遵循和落实的规则标准，目前，各方围绕政策协调、规划对接、经验分享、信息互通等合作已取得丰硕成果9。美国国际开发署在数字战略中将数字社会、权利和治理，数字基础设施与采用，数字经济视为数字生态系统三大支柱，几乎囊括与数字发展相关所有内容。构建数字生态系统正在成为实现有意义连接的重要方式。（二）跨境数据流动讨论务实推进（二）跨境数据流动讨论务实推进 多边机制推动“可信数据自由流动”讨论。OECD、G20 和 G7 是当前推动“可信数据自由流动”的主要平台。2022 年，G20 数字经济轨道将“可信数据自由流动和跨境数据流动”列为三大核心议题之一，主席国印尼提出“公正、透明、合法”三大原则。会议邀请多利益攸关方围绕“可信”的关键特征与含义、数据监管透明度、市场包容性、公平分配数据流动收益等问题展开讨论。OECD 先后发布 绘制数据传输监管方法的共性回顾现有数字治理方法等报告，对跨境数据流动已有工具和机制进行梳理、分类和评估，为政策和监管国际协调与合作提供支持。G7 强调数据自由流动与民主价值观之间的关系,在“G7 数字贸易原则”和可信数据自由流动路线图基础上，制 9 高质量共建“一带一路”，构建互联互通伙伴关系 报告，“一带一路”国际合作高峰论坛咨询委员会。全球数字治理白皮书（2022 年）18 定可信数据自由流动行动计划，要求强化数据监管政策的证据基础，设立圆桌会议促进监管合作，共同探索国际数据空间，加强在WTO 等国际场合下的立场协调。表 3 国际组织推动可信数据自由流动讨论进展 时间 主要成果 进展 2019 G20 大阪数字经济宣言 首提“可信数据自由流动”概念，启动大阪轨道。2020 G20 利雅得领导人宣言“认识到基于信任的数据自由流动和跨境数据流动的重要性。”2021 G20 罗马领导人宣言“继续促进共同理解，努力确定现有监管方法和工具之间的共同点、互补性和趋同因素，使数据能够在信任的情况下流动，以促进未来的互操作性。”G7可信数据自由流动合作路线图 提出七国集团应在数据本地化、监管合作、政府获取私营部门所持个人信息、知识共享四大交叉领域联合行动。UNCTAD数据跨境流动和发展：数据为谁而流动 研究跨境数据流动的影响，建议扩大国际政策辩论，建立多边共识。OECD绘制数据传输监管方法的共性 对互操作性问题进行深入研究，促进跨境数据流动国际对话与合作。2022 G20 数字经济工作组会议 将跨境数据流动列为核心议题之一，讨论可信数据自由流动原则。G7促进可信数据自由流动行动计划 推进各方在监管合作、数据本地化、政府获取私营部门持有个人数据、国际数据空间知识共享方面的合作落地。G7 数据保护和隐私权机构圆桌会议 讨论可信数据自由流动监管和技术问题，将圆桌会议升级为常设小组。OECD 发布数据本地化措评估数据流动潜在利益、风险以及相关全球数字治理白皮书（2022 年）19 施初步图景等报告 政策的挑战与解决方案。OECD关于政府访问私营部门持有个人数据的宣言 38 个 OECD 国家和地区签订，提出规范出于国家安全和执法原因访问企业个人数据时遵循的七项原则。来源：中国信息通信研究院 互操作性成为未来主要合作方向。目前，各国数据保护和隐私监管框架存在较大差异，各类跨境数据流动机制复杂多元。为增进各方信任、更好促进数据自由流动、充分释放数据潜能，各类多边机制寻求建立协调、可互操作性的跨境数据流动框架。一是通过贸易和数字经济协定促进国内监管框架兼容。DEPA、CPTPP 等贸易和数字经济协定要求缔约国实施国内个人信息保护立法，DEPA鼓励企业设立“数据保护信任标志”促进兼容和互操作性；2022 年，英国和新加坡签订数字经济协定，承诺将通过双边安排或更广泛的国际框架等机制促进数据监管政策兼容。二是促进国际机制间互操作性。DEPA 缔约国智利、新加坡、新西兰同为 CPTPP 成员，在跨境数据流动相关条款上保持高度一致；而 DEPA 原则也通过缔约国参与的经贸协定得到扩散和深化，如英国-新加坡数字经济协定对数字身份互认框架等方面的安排延续了 DEPA 对互操作性的要求。三是现有国际数据跨境流动机制持续扩围。2022 年 4 月，APEC 宣布成立全球跨境隐私规则论坛，将 APEC 隐私认证体系向全球国家和地区推广，8 月澳大利亚宣布加入。2021 年 12 月，欧盟将韩国纳入 GDPR 充分性认定范围。四是标准合同条款对接。G20 数字经济工作组会议上，各方认为标准合同兼容是促进跨境数据流动管理规则协调的重要方向，东盟对与其他模式全球数字治理白皮书（2022 年）20 下合同条款互操作性合作持积极态度。五是共同采用国际标准。ISO等国际标准化组织积极制定数据、协议、技术等标准，提升可互操作性；G20加强跨境支付合作路线图确定促进跨境数据交换和信息标准为下一阶段工作重点；以 DEPA 为代表的数字经贸协定推动缔约方采用国际标准促进协调。六是推进共同技术解决方案。联合国与多国统计局、私营部门和专家合作启动隐私实验室，探索以隐私增强技术实现安全的国际数据共享；欧盟推广数据空间方案实现数据流动。数据本地化趋势加强，数据安全成为共同关切。OECD 报告显示，2021 年底，已有 39 个国家出台 92 项措施，明确要求数据本地化存储或处理10。数据本地化规则日趋复杂、严格，大致可分为两类：一是以明确立法要求数据本地存储，如 2022 年 10 月，越南要求科技公司将用户数据本地存储并交由当地实体的法令生效，进一步细化其网络安全法数据本地化的要求。二是以隐性管理措施形成事实上的数据本地化，以隐性措施限制跨境数据流动，如欧盟 Schrems II 裁决被认为进一步推动 GDPR 向事实上的数据本地化框架发展11，美国以出口管制、外资审查、受控非密清单等形式严格限制部分数据出境。2022 年 6 月，Tik Tok 宣布已将美国用户数据信息完全迁移至位于美国的甲骨文云服务器，以“消除对美国用户数据安全的任何怀疑”。数字贸易协定推动数据保护和数据流动平衡。CPTPP、DEPA、RCEP等贸易协定在规定禁止将数据本地化作为业务开展条件的同时，也为 10https:/www.oecd-ilibrary.org/trade/a-preliminary-mapping-of-data-localisation-measures_c5ca3fed-en 11How schrems II has accelerated Europes slide toward a de facto data localization regime.ITIF.(n.d.).Retrieved November 3,2022,from https:/itif.org/publications/2021/07/08/how-schrems-ii-has-accelerated-europes-slide-toward-de-facto-data/全球数字治理白皮书（2022 年）21 缔约国设定了不同程度的例外条款，如 2022 年生效的 RCEP 为缔约方设置实现“合法的公共政策目标”和“保护基本安全利益”的例外条款。发达国家推动多边机制评估本地化政策影响。OECD 发布数据本地化措施初步图景报告，强调需要加强对数据本地化经济社会影响的实证分析以帮助推进贸易协定和 WTO电子商务联合声明倡议的讨论；G7 要求评估数据本地化对企业特别是中小企业的影响，积极寻求替代政策。美欧主导“政府获取私营部门所持个人数据”议题。推动原则制定，为实现政府“可信访问”，G7 承诺支持 OECD 数字经济政策委员会（CDEP）启动原则起草小组。2022 年 12 月，CDEP 部长级会议上，38 个 OECD 成员签署该领域首份政府间协议关于政府访问私营部门所持个人数据的宣言。针对执法数据跨境调取，美国加快执法领域数据调取协调，2022 年 10 月，美英数据访问协议正式生效，美澳云法案协议也将于年底生效。此外，美国也正积极与加拿大、欧盟围绕相关问题展开谈判。针对情报获取问题，2022 年 10 月，美国总统拜登签署行政命令加强美国信号情报活动保障措施，要求对情报活动实施严格分层监督，并建立两级独