灾害应急体系建设研究.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,前言,一、国外灾害应急体系建设的做法和经验,二、我国灾害应急体系建设分析,三、我国灾害应急体系建设的环境分析,四、指导思想、基本思路和战略目标,五、我国灾害应急体系建设的战略重点,六、我国灾害应急体系建设的重大工程专项,前,言,应急机制的建设和完善是各国政府不容回避的一项重大任务，是保障公共安全不可或缺的软件条件。,本讲的核心内容可归纳为,“,转变框架体系，发展三个重点，落实十一个重大专项,”,。,（一）完善各级法律法规,美国、日本、俄罗斯等建立了比较系统、完整的法规制度，英国、法国、德国以及印度也从法规方面体现了对应急管理的重视。,1.,重视紧急状态立法,美国先后制定了多项应对自然灾害和紧急事件的法律法规。每一次灾害后，美国都要对相关法规进行修订，使之逐步完善。,1976,年美国国会通过的,国家紧急状态法,，是影响最大的应对突发公共事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。,俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础制定了,100,余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。其应对紧急状态的法律有,俄罗斯联邦紧急状态法,、,俄罗斯联邦战时状态法,俄罗斯联邦反恐怖活动法,。紧急状态法启动以后即成为,“,小宪法,”,。,2.,完善各类规章制度,美国,2000,年,10,月修订的,联邦灾难救济和突发事件救助法,中规定了自然灾害发生时联邦政府提供的基本生活用品保障范围。日本应对大规模自然灾害的法律多且细。英国政府于,2008,年年初公布了反恐法案，旨在应对由暴力极端主义分子对英国造成的不断变化的恐怖威胁。,在日本，由各地方、各省厅、各单位危机管理机构编制的,“,危机管理手册,”,，涵盖各种危机事态的应对措施，包括事先预防、应急反应、事后恢复等内容，是日本危机管理机制中的重要一环。,（二）理顺管理体制机制,灾害应急是一个涉及政治、军事、经济文化和科学技术等很多因素的系统工程。面对突发灾害，如何控制、解决，要作出快速反应，采取得当措施。世界各国的应急管理体制，各有特点。,1.,明确统一协调指挥,根据美国国会,1976,年通过的,国家紧急状态法,，总统有权宣布全国进入紧急状态。日本建立了由内阁总理大臣,(,首相,),担任会长的安全保障会议、中央防灾会议委员会。在俄罗斯，应对突发性公共事件的最高法律,俄罗斯联邦紧急状态法,、,俄罗斯联邦战时状态法,等均由总统签发。,2.,理顺各级管理机制,美国由专设机构处理、应对危机事件，包括管理、研究、监测、执行等工作。美国联邦应急事务管理局,FEMA,，既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时又是一个突发公共事件应急管理决策协调机构。,在俄罗斯，防灾救灾工作主要由紧急事务部负责，而反恐主要由联邦安全局负责。紧急事务部的主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和消除灾害措施、对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。俄联邦安全局由反间谍局、反恐怖局、经济安全局等部门组成。,日本建立了三个层次的危机管理体制，包括以内阁官危机管理体制为代表的国家级危机管理体制、都道府县级危机管理体制和中央机关掌管的各专业领域的危机管理体制。,英国在出现重大危机或事故时，须启动中央政府的危机处理机制，即内阁应急决策小组（,COBR,），准确、及时地协调政府各相关部门并做出高效决策。,澳大利亚的紧急事务管理体系是以州为主体，分为三个层次，即联邦政府、州和地方政府。,加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇,(,社区,),三级，实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇,(,社区,),两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情而定。,韩国设立中央、市道、郡和基层四级由政府行政首长为首的灾害对策本部，以总理为首的中央民防委员会领导全国的防灾工作，下设专门的防灾机构，组织协调全国防灾减灾工作。,（三）强化软件硬件支撑,强大和完善的软硬件支撑是各国应急体系建设的重要基础。以美国、日本等国为代表的发达国家在实践中建立和发展了比较完善的灾害应急软硬件支撑体系。这些国家的实践说明，一个完善的应急体系必须有强大、有力和完善的软硬件支撑，包括科学技术、应急意识普及和各种储备。,高新科技的开发和应用是有效应对各种自然灾害和反恐的利器，如信息网络成为监测、管理、掌控和处置各种危机不可或缺的工具。同时，加大资金、人员和设备投入是美国等发达国家应急体系建设的主要硬件支撑。,此外，通过提高管理人员素质可以提高应急体系的正常运作和高效率，建立各种应急储备和有国家参与的保险体系从而为危机事件的处理和灾后重建提供保障，这些可谓软件措施。软硬措施相互交织为发达国家构筑出了灾害应急体系的坚实平台。,（四）保护关键基础设施,当今世界，自然灾害和恐怖事件频频发生，对国家重大关键基础设施构成严重威胁。对此，发达国家从中央政府到地方政府制定了系统、严密的基础设施保护战略、规划和措施。,日本注重加强工程防灾技术法规和标准建设，并加强检查监督。在美国，建筑工程施工图审查是强制性的，也是领取施工许可证的条件之一。所有新建、改建和扩建工程、拆除工程和维护工程,(,包括家庭装饰,),的施工图件，业主必须报审，经审查符合规范后才能领取施工许可证进入施工阶段。,二、我国灾害应急体系建设分析,（一）,“,一案三制,”,的国家灾害应急构架基本建立,党的十六大以来，我国的应急机制建设取得重大进展。应急管理从零星到系统、从部门到整体、从被动到主动，上升到国家整体战略的高度，纳入到和谐社会建设的总体布局中。我国应急体系的核心是,“,一案三制,”,建设。,“,一案,”,指国家突发公共事件应急预案体系；,“,三制,”,指应急管理的体制、机制和法制建设。,1.,应急预案基本完善,我国应急预案体系主要有六个部分：,一是总体应急预案，即国家突发公共事件总体应急预案，是国务院应对突发事件的综合性预案；,二是专项应急预案，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等四类事件，包括防汛抗旱、电网大面积停电、突发公共卫生事件、处置大规模恐怖袭击事件等,25,个应急预案；,三是部门应急预案，目前国务院各个部门制订的预案已经增加到,82,个；,四是地方应急预案，主要指省、地、县级政府制订的应急预案；,五是企事业单位应急预案，目前所有中央企业都编制了应急预案；,六是重大活动应急预案，指举办大型会议、展览和文化体育等重大活动时，主办单位制订的应急预案。,互联网上能够查到的我国各类预案多达,130,万份，基本涵盖了我国社会经济生活的各个方面。,2.,法律法规体系初步建立,我国已经制定涉及灾害应急的法律,35,件、行政法规,37,件、部门规章,55,件，有关文件,111,件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，灾害应急预案体系初步建立。,（,1,）突发事件应对法,中华人民共和国突发事件应对法,由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于,2007,年,8,月,30,日通过，,2007,年,11,月,1,日起施行，这是根据宪法制定的第一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。,（,2,）自然灾害类法律法规,我国应对自然灾害的法律法规有：水法、防洪法、防汛条例、水库大坝安全管理条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法；气象法、中华人民共和国抗旱条例、防沙治沙法、人工影响天气管理条例；军队参加抢险救灾条例；防震减灾法、破坏性地震应急条例；森林法、森林防火条例、森林病虫害防治条例、森林法实施条例；自然保护区条例、草原防火条例；国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见；住房和城乡建设部令第,1,号，,市政公用设施抗灾设防管理规定,；地质灾害防治条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、事故灾难类法律法规等。,（,3,）公共卫生事件类法律法规,我国应对公共卫生事件的法律法规有：突发公共卫生事件应急条例；食品卫生法、食品安全法、国务院办公厅关于认真贯彻实施食品安全法的通知；传染病防治法、传染病防治法实施办法、重大动物疫情应急条例、动物防疫法；国境卫生检疫法、进出境动植物检疫法、植物检疫条例、国境卫生检疫法实施细则等。,（,4,）社会安全事件类法律法规,我国应对社会安全事件的法律法规有：国家安全法、戒严法、人民警察法、集会游行示威法、监狱法；民族区域自治法、行政区域边界争议处理条例；信访条例、企业劳动争议处理条例、殡葬管理条例、营业性演出管理条例；中国人民银行法等。,3.,组织机构较为完善,2002,年，国务院正式批准建立（民政部）国家减灾中心；,2005,年初，国务院批准将中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，同时赋予其承担减灾和全国抗灾救灾综合协调的职能，国家的灾害应急救助协调机制得到加强。,“,十五,”,期间，国家建立了,10,个中央级救灾物资储备仓库。,31,个省（区、市和新疆生产建设兵团）建立了省级救灾物资储备库，,251,个地市建立了地级储备库（占地市的,75,3,），,1079,个县建立了县级储备库（占县市的,37,7,）。全国救灾物资储备网络初步形成。,领导机构：,国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作。必要时，派出国务院工作组指导有关工作。,办事机构：,国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。,工作机构：,国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。,地方机构：,地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。,专家组：,国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。,（二）地方,“,一网六库,”,成为亮点,广东等省、自治区、市成立应急委员会及其应急管理办公室，在国家,“,一案三制,”,灾害应急体系的基础上，建设了非常具有特色的,“,一网六库,”,灾害应急管理办法。形成了以应急工作联络网为核心，以应急预案库、法规库、救援队伍库、典型案例库、救援物资库等为资源储备的应急执行方案。,1.,灾害应急工作联络网为核心,灾害应急工作联络网涵盖应急委员会及其应急管理办公室、减灾委员会及减灾中心、防汛抗旱指挥部及其办公室、气象局、安全生产委员会及其办公室、防震抗震救灾工作领导小组及其办公室、民用核设施核事故预防和应急管理委员会及其办公室、粮食应急指挥部及其办公室和维稳办等。,2.,各类灾害应急库成为资源保障,灾害应急预案库：存储总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案等；,灾害应急法规库：存储国家灾害应急有关法律法规、省和市有关法规、规章等；,灾害应急救援队伍库：存储消防等综合灾害应急救援队伍和防汛、抗震、矿山救护等专业救灾队伍；,灾害应急管理专家库：存储各领域专家信息，协助专家组为应急管理工作出谋献策，提供决策建议、咨询指导和技术支持；,灾害应急典型案例库：存储灾害应急典型案例，以备借鉴；,救援物资库：存储各类应急救援物资等。,（三）我国灾害应急体系建设存在的问题,灾害应急体系建设存在的主要问题是应急体制不到位、灾害预警系统有时失位、应急物资储备不足、应急装备缺乏、应急生产能力不足、应急协调机制欠缺；灾害应急基础研究差，地理信息系统建设滞后，应急能力未建立在科学基础之上，一线指挥员缺乏应急知识和减灾常识。,1.,灾害应急意识薄弱，临灾自救能力较差,2.,缺乏综合灾害应急机构，对灾害应急准备不足,3.,灾害应急法律体系不衔接，应急动员效率达不到要求,4.,灾害应急预案结合实际差，可操作性不强,5.,灾害应急信息机制不健全，应急指挥系统没有建立,6.,灾害应急队伍不专业，现场抢救效率较低,7.,灾害应急资源保障不足，应急需求不能及时满足,8.,灾害应急科技支撑不足，应急效果受到严重影响,9.,灾害风险综合评估不够，工程责任档案没有建立,10.,巨灾保险没有建立，灾害应急经费不足,三、我国灾害应急体系建设的环境分析,我国正处在很好的发展阶段，科学发展观、构建和谐社会理念的落实，社会主义新农村建设工程的开展等，都提供了扎实的理论基础和宝贵的发展机遇。经过,30,年改革开放，社会经济实力显著提高，在组织、管理、人才队伍等方面有足够的保障。科学技术飞速发展以及国内外历史经验，为灾害应急提供了重要的支撑。社会稳定、政通人和，全国人民的大力支持和积极参与是保障灾害应急工作科学、有序开展的最根本力量源泉。,（一）各类灾害风险加剧,近年来，全球气候变暖与自然灾害风险加剧的关系已成为国际社会关注和研究的重点领域全球气候变暖对我国灾害风险分布和发生规律的影响将是全方位、多层次的：强台风将更加活跃，暴雨洪涝灾害增多，发生流域性大洪水的可能性加大；局部强降雨引发的山洪、滑坡和泥石流等地质灾害将会增多；出现极端低温、特大雪灾的可能性加大；降雨季节性分配将更不均衡，持续性干旱程度加重、高温热浪和重大旱灾的可能性加大；森林草原火灾发生几率增加；北方地区沙漠化趋势可能加剧；农林病虫害危害范围可能扩大；风暴潮、赤潮等海洋灾害发生可能性加大。,（二）全球减灾战略调整关口前移,2005,年起，联合国减灾战略作出重大调整：从减轻灾害损失调整为,“,减轻灾害风险,”,；从单纯减灾调整为把,“,减灾与可持续发展相结合,”,这一战略调整实际上强化了灾害的风险管理，将减轻灾害风险纳入到政府的各项规划中。之前，主要以灾害,“,响应,”,和,“,灾后,”,重建为主，经过这次调整，,“,灾前,”,得到加强和重视，可以总结为,“,预防为主，关口前移,”,。,（三）科技进步对灾害应急支撑日趋明显,重大自然灾害的监测、预警和应急处置技术对应急管理极其关键。完善应急反应处置、应急队伍装备，发挥科技在重大自然灾害防灾减灾中的重要支撑、引领作用，实现预防和减轻自然灾害损失的目标，具有重要现实意义。建设具有,“,预测、预防、预警、应急处置,”,四位一体的防灾减灾技术保障体系，显著提高处置突发灾害的能力刻不容缓。,（四）总体动员能力强大成为我国灾害应急的强大支柱,四川汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，我们组织开展了我国历史上救援速度最快、动员范围最广、投入力量最大的抗震救灾斗争，最大限度地挽救了受灾群众生命，最大限度地减低了灾害造成的损失。,（五）网络安全成为灾害应急新领域,金融、商贸、交通、通信、军事,随着计算机网络逐渐渗入人类社会的各个领域，越来越多的机构不得不重新布局以与技术的发展保持一致，国家的整个民用和军用基础设施都越来越依赖于网络，网络也因此成为一国赖以正常运转的,“,神经系统,”,。一旦遭遇攻击，事关国计民生的许多重要系统都将陷入瘫痪的状态，国家安全也岌岌可危,近年来，系统漏洞、网络病毒、垃圾邮件、黑客攻击频频发生；网络色情、淫秽、暴力等有害信息普遍存在；信息系统瘫痪时有发生；由经济利益驱动的网络犯罪在全球日渐猖獗；恐怖组织、极端势力和邪教组织利用互联网渗透和扩张；个人信息及国家敏感信息泄露事件频发。请看，,2008,年全球互联网上,94%,的恶意代码都与网络犯罪有关，在各类恶意软件中，窃取网上交易等金融机构及个人银行帐号信息的木马程序占到,64%,。在中国，据,CNCERT/CC,统计，,2008,年网页被篡改的数量比,2007,年增加了,3,倍，垃圾邮件事件增加了,3.2,倍，据反病毒厂商调查，仅,2009,年前,9,个月内，我国就已经有超过,3.7万台计算机感染过网银木马。,四、指导思想、基本思路和战略目标,（一）指导思想与原则,1.,指导思想,以邓小平理论和,“,三个代表,”,重要思想为指导，以贯彻落实科学发展观为统领，以保障公共安全、全民身体健康和生命财产安全为根本目标，以建立和完善应急法制体系为基础，以体制和机制建设为保障，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，坚持政府主导、社会参与、以人为本、预防预警为主、科学应对，进一步加强应急科技支撑体系、灾害救援体系、灾害标准规范等方面的建设，全面加强灾害应急管理工作，最大限度地避免或减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护社会稳定，为国民经济和社会发展、和谐社会构建作出更大贡献2.,基本原则,政府引导，社会参与。,加快我国应急体制改革和机制创新步伐，充分发挥政府在规划、人才、物质和资金等方面的引导作用，同时积极调动、鼓励企业、专业救援组织机构、公众等社会力量广泛参与，注重在市场经济下配置资源，继续完善政府引导、社会参与、市场化运作的灾害应急长效机制。,统筹规划，分步实施。,坚持服务我国公共安全和广大人民生命财产安全大局，统筹我国灾害应急体系建设的目标和任务，统筹政府和社会资源，避免盲目建设、重复建设和资源浪费。制定年度计划，分阶段、有步骤推进实施各项规划任务。,需求主导，实用高效。,贴近我国灾害应急建设的现实需求，坚持全面推进和急用先行相结合，选准灾害应急管理工作切入点，突出应用，务求实效；立足经济实用和资源共享，积极推进灾害应急预报预警体系建设和全国性灾害应急信息指挥平台建设等，提高我国灾害应急体系的效益和效率。,以人为本，普遍受益。,坚持把维护人民生命、财产安全作为灾害应急体系建设的出发点和落脚点，把广大群众普遍受益、长期受益作为灾害应急体系建设的根本宗旨；把预警科学、信息通畅、灾害救助有力等作为灾害应急体系建设的基本要求，不断提高我国灾害应急预警、救援的能力和水平，最大限度减少自然灾害、社会灾害的损失，维护广大人民最根本利益。,（二）基本思路,坚持灾害预警和灾害救援并重，在强化应急救援体系建设的同时，加大灾害应急预警平台研发、队伍培养、制度建设体制改革等方面的工作力度，注重完善我国灾害应急法律体系，强化管理体制和运行机制创新，深化国家灾害应急支撑体系建设，逐渐形成比较完善的,“,一法两制三支撑,”,的我国灾害应急体系，提高我国灾害应急预测、救援和灾后重建等能力和水平。,“,一法两制三支撑,”,的体系框架，即一套灾害应急法律体系，灾害应急的管理体制和运行机制，灾害应急人才、资源和科技三支撑体系。,在一套灾害应急法律体系的建设和完善方面，重点是对宪法进行适时调整，增加公共应急法制有关内容，明确其在我国宪政体制和,“,依法治国,”,基本方略中的应有地位，以及将紧急状态的确认、宣布、期限、解除等重大环节确立为宪法规范；强化重要领域单行法的立法，如,灾害救助法,、,灾害补偿法,等完善应急法制体系，为灾害应急管理处置工作提供法律依据和保证。,在灾害应急管理体制和运行机制的创新方面，重点是建立健全国家、省、市、县四级综合减灾协调机制，逐步形成,“,政府领导、部际联动、上下互动、社会参与,”,的灾害应急管理体制；进一步加强应急监测预警机制、信息沟通机制、分级负责与响应机制、应急资源配置与征用机制、灾害补偿机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等。通过体制和机制创新，逐步构建适合我国国情的灾害应急管理体制和机制，为灾害应急处置工作的顺利开展提供制度保障。,在三支撑体系的构建方面，重点是加强包括提高灾害应急管理工作人员的素质、建立国家专业灾害应急抢险救援队伍、建立灾害应急专家队伍等为主要内容的国家灾害应急人才支撑体系建设；加快推进以救援物资储备体系、深化紧急运输保障能力建设为主要内容的国家灾害应急资源支撑体系建设，确保我国灾害应急管理工作的效率和效益；深化国家灾害应急科技支撑体系建设，具体内容有重视和加强灾害应急管理基础科学研究、加强灾害预警体系建设、加强通信保障能力建设、完善灾害应急标准化体系和强化应急教育训练基地建设。,（三）战略目标,通过分析我国灾害应急体系建设发展现状，结合我国经济社会发展情况，借鉴国际灾害应急体系建设的经验，我们在法律法规、体制机制、科技支撑等灾害应急体系建设等方面提出我国灾害应急体系建设发展的,“,十二五,”,目标和,2020,年远景目标。,1.,“,十二五,”,发展目标,“,十二五,”,末，我国灾害应急体系建成比较完善的灾害应急的法律体系，建立比较完善的分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成比较健全的统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急运行机制；灾害应急支撑体系建设取得显著进展，基本满足灾害应急处置科技、人才、物资、资金等方面的需要，灾害应急处置能力大幅提升，公民减灾意识和技能显著增强，人员伤亡和自然灾害造成的直接经济损失明显减少。具体目标如下：,1,、灾害应急法制建设方面，将公共应急法制有关内容纳入我国宪政体制；,紧急状态法,、,灾害救助法,、,灾害补偿法等法律通过人大立法程序，并颁布实施。我国灾害应急法制体系得到进一步完善。,2.,灾害应急管理体制和运行机制方面，形成一个比较健全的国家、省、市、县四级协调互动的协调机制，形成,“,政府领导、部际联动、上下互动、社会参与,”,的灾害应急管理体制。,3.,灾害应急支撑体系建设方面，显著提高灾害应急管理工作人员素质，建立一支比较健全的国家专业灾害应急抢险救援队伍和灾害应急专家队伍；以救援物资储备体系、紧急运输保障能力为主要内容的国家灾害应急资源支撑体系得到显著完善；灾害应急管理基础科学研究、灾害预警体系建设、通信保障能力建设、灾害应急标准化体系完善、应急教育训练基地建设等方面得到显著进展。,2.2020,年远景目标,到,2020,年，我国灾害应急体系形成健全的灾害应急法律体系，形成非常完善的上下互动、横向协调、运转高效的应急管理体制及应急运行机制；灾害应急支撑体系建设得到完善，能够满足灾害应急处置方方面面的需求，实现灾害管理工作的前置，预警预报工作效果显著，最大限度降低灾害损失。,五、我国灾害应急体系建设的战略重点,借鉴国际经验，结合我国国情，提出我国灾害应急体系，,“,一法两制三支撑,”,的体系框架，即（一套灾害应急法律体系，灾害应急的管理体制和运行机制，灾害应急人才、资源和科技三支撑体系）。,“,一法两制三支撑,”,是一个结构与功能高度整合的系统，既包括灾害应急法律基础体系、管理体制和运行机制，也包含监测预警和应急预警系统、信息与指挥系统、应急队伍、紧急运输保障能力、恢复重建能力、培训与演练体系、标准规范等多个方面。,（一）加快完善灾害应急法制体系,应急法制体系是指在应急法制领域中存在着不同的等级层次，每一层次的法律制度是具有结构性、动态性和整体性的系统。在该体系中，多个法律制度及其相应的法律规范的优化搭配和组合，才能在应急实践中发挥积极的调整作用。,虽然我国灾害应急法律建设取得了较大进展，但与经济社会快速发展的客观要求相比，我国灾害应急法律建设还存在不小差距：一是宪法在应急法制体系中的根本法功能尚未完全体现。如宪法中对有关紧急权的规定，尤其是公民对突发公共事件的知情权的规定尚不明晰，致使公民的知情权在不少突发事件中被剥夺，这既不利于以人为本的执政理念的实现，也不利于依法治国基本方略的落实。二是应急基本法律层次尚显单薄。为解决突发事件应对中的突出问题，急需化解应急实践与应急基本法空缺之间的矛盾。,我们要认真调查研究，总结经验，要健全具有中国特色的灾害应急法制体系，一方面应将公共应急法制纳入宪法的调整范围，明确其在我国宪政体制和,“,依法治国,”,基本方略中的应有地位。要更明确地规定,“,紧急状态制度,”,，制定,紧急状态法,，将紧急状态的确认、宣布、期限、解除等重大环节确立为宪法规范。另一方面要强化重要领域单行法的立法，逐步完善应急法制体系。为健全灾害性突发事件应急法体系，应根据需要出台一些新的灾害防治法，如,台风防治法,、,沙尘暴防治法,等；为加强综合减灾和灾难救助，应出台,灾害救助法,、,灾害补偿法,等，要进一步修改完善有关灾害应急的单行法律、行政法规。,（,二）加强国家灾害应急管理体制和运行机制建设,1.,加强灾害应急工作的管理体制建设,灾害应急工作的管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。灾害应急工作的管理体制建设重点要解决三个问题：一是要明确指挥关系，建立一个规格高、有权威的应急指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各应急管理机构之间的横向关系；二是要明确管理职能，科学设定一整套应急管理响应的程序，形成运转高效、反应迅速、规范有序的突发公共事件行动功能体系。三是要明确管理责任，按照权责对等原则，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府应急管理的统一责任。,目前，我国灾害应急工作的管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则，已初步形成了以中央政府坚强领导、有关部门和地方各级政府各负其责、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构，县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共事件应急指挥机构；根据实际需要，设立了相关突发公共事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共事件应对工作；建立了志愿者制度，有序组织各类社会组织和人民群众参与到应急管理中去。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门,“,一揽子授权,”,。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍，又有高校和科研单位的专家。,应进一步加强我国灾害应急工作的管理体制建设，成立国家应急管理委员会，国家应急管理委员会由党、政、军主要负责人组成，统一领导全国应急管理；组建部级应急管理委员会办公室，作为应急管理委员会的常设办事机构和实施,中华人民共和国突发事件应对法,的执法主体。建立健全国家、省、市、县四级综合减灾协调机制，形成,“,政府领导、部际联动、上下互动、社会参与,”,的灾害应急管理体制。认真落实责任制，各地区、各部门各司其职、各负其责，分解目标、明确任务、细化责任，建立减灾工作绩效评估制度、责任追究制度，确保行政领导责任制落到实处。要加强应急工作的协调联动，建立国家应急管理委员会与成员单位、地方政府及相关部门和单位的协调机制，建立健全动员社会力量参与灾害应急制度。,2.,加强灾害应急运行机制建设,灾害应急运行机制是行政管理组织体系在遇到灾害事件后有效运转的机理性制度。灾害应急运行机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系，建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的灾害应急运行机制，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。,针对我国灾害应急运行机制建设面临的问题和我国客观需要，我们应加强各地、各有关单位以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享，进一步加强应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、灾害补偿机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方式参与、支持应急管理工作的机制。探索建立对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人给予适当补助或政策支持等机制，尽快消除突发公共事件带来的各种影响，确保社会稳定。,（三）完善国家灾害应急支撑体系,1.,健全国家灾害应急人才支撑体系,全面提高灾害应急管理工作人员的素质。做实各级灾害应急指挥中心，配备必要的专职工作人员。加强灾害应急管理队伍建设，提高其应对灾害的能力。采取各种办法，对应急管理工作人员进行基本技能和专业技能的教育培训，并使之制度化。创造有利于吸引人才、留住人才的良好环境，通过培训、交流、考察、锻炼等各种方式，努力造就一支高素质的应急管理工作队伍。,建立国家专业灾害应急抢险救援队伍。按照,“,一队多用、一专多能、军民结合、平震结合、多灾种结合救援,”,的思路，建议把公安消防队伍建设成为各级人民政府综合性专业化应急救援队伍；充分发挥医疗卫生、矿山救护、交通救援、防核辐射等专业技术队伍的作用；充分利用人民防空等应急资源。要深入调查、全面掌握各类救援专业队伍的主管单位、分布情况、队伍规模等，逐一建档，适时组织综合培训和演练，确保,“,召之即来，来之能战，战之能胜,”,。,建立灾害应急专家队伍。建立一支由民政、卫生、水利、气象、地震、国土资源等各方面专家组成的国家灾害应急专家队伍，为我国灾害应急提供评估及灾害管理等方面的意见、建议和咨询，提高我国灾害应急工作水平和处置能力。,提高社会公众维护公共安全意识和灾害应急处置能力。要加强灾害应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和灾害应急处置能力。深入宣传各类灾害应急预案及相关法律法规，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广灾害应急识别系统。,2.,健全国家灾害应急资源支撑体系,加强救援物资储备体系建设。首先明确应急物资管理的行政主体，建立跨部门、跨地区、跨行业的应急物资保障综合协调机制，建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度，形成自然灾害救助应急物资储备保障体系。在重大自然灾害多发地区增设若干应急物资保障基地，整合自然灾害救助物资储备信息资源，调整储备品种，充实储备数量。改造扩建国家救灾物资储备库；灾害多发地的省、市、县建立健全救灾物资储备库、点。建立物资储备信息管理系统，实现物资储备、运输、调剂的科学化、规范化。建立救灾物资生产厂家名录，必要时签订救灾物资紧急购销协议。,深化应急运输保障能力建设。建立健全应急运输保障协调机制，建立应急救援物资和队伍的紧急快速运输通道，补充完善重要公路交通枢纽的工程抢修装备，提高清障及交通线路修复能力,充分利用公路、铁路、民航、驻军、民间已有的运输能力，形成联合运输网络系统。,加强灾后恢复重建能力建设。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施的原则，以政府投资为主，积极调动社会力量的积极性，形成全方位、多层次的灾后恢复重建投入机制。健全社会捐助和对口支持等社会动员机制，动员全社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。设立基本生活保障和心理救助服务站点，为灾民提供切实的人文关怀，稳定灾民情绪。要及时组织恢复受影响地区正常的生产、生活和社会秩序。,建立应急事件应对基金、专业巨灾保险基金和再保险制度。除严格按照预算确保当年应急处置经费在各级财政预算中足额列支外，应设立政府突发事件应对基金，实行逐年滚动发展，以提高各级政府应急经费保障能力，以及突发事件发生后对于应急过程中政府预算外费用和社会各方公共支出成本的财政补偿能力。同时，逐步建立针对重大自然灾害的专业巨灾保险基金。由所有保险公司共同参与，分摊巨灾赔款。,3.,健全国家灾害应急科技支撑体系,加强灾害应急管理基础科学研究体系建设。设立灾害应急管理基础科学研究专项基金，建立相应的组织协调机构，完善和组建相关科研机构、科技产业机构，依靠各种科研力量，组织、支持各方面专家在应急相关领域开展基础性和应用性研究。通过政府科技计划、基金等，对应急管理基础理论和关键技术的研究开发给予支持，推动科技成果转化，加力争实现灾害应急成套核心技术与重大装备的突破，形成配套的国家灾害应急技术研究、开发、生产体系。加强国际间的合作与交流，借鉴先进经验和模式，积极跟踪国际应急科技发展动态，将国际上先进经验和理念与我国灾害应急管理基础科学研究相结合，提高我国灾害应急管理基础科学研究能力和水平。,加强灾害预警体系建设，以科技手段提高我国应急预测能力和水平。自然灾害、社会灾害等是人类社会面临的共同挑战，灾害预警体系建设是有效降低灾害损失的关键环节，世界各国都将加强灾害预警体系研究和应用作为重要的战略。应加强对自然灾害孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理的研究，为科学预测和预防自然灾害提供理论依据。在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等监测站网的基础上，增加监测密度，提升监测水平，实现灾害立体监测、实时监测，逐步完善灾害预警体系。要加快遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术的应用以及防灾减灾高技术成果转化和综合集成，建立国家综合减灾和风险管理信息共享平台，完善国家和地方灾情监测、预警体系。,应用科技手段提高灾害应急工作水平。加强自然灾害救助装备、设备和科学技术的研究与应用，提高减灾救灾工作的科技含量。加快科技开发，不断提高监测、预警和预防、应急处置等技术装备的科技水平。组织相关人员的技术培训，有效掌握各种现代化指挥设备、通信工具和处置设备的使用，不断增强相关人员的科技意识和科技素质。积极鼓励和支持企业研究、开发应急领域的新产品、新工艺和新技术，大力开发公共安全技术和产品。对公共安全、应急处置重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。,加强通信保障能力建设。建立应急通信协调机制和制度，充分利用现有通信网络资源，构建各级应急管理机构指挥调度通信网络，以专业应急通信为主、公用应急通信为支撑，形成快速搭建现场应急通信平台的能力。加大硬件和软件投入，扩大覆盖范围，形成覆盖到乡镇并实现与公安、气象、水利、农业等有关部门信息共享的灾情信息网络，提高灾情信息管理水平，满足灾害应急工作的需要。在各地、各有关部门现有专业信息与指挥系统基础上，加快建设国家、省、市三级政府灾害应急综合信息和指挥平台，实现应急信息资源整合与共享、健全信息综合研判、指挥调度、辅助决策和总结评估等功能，形成完整、统一、高效的应急管理信息与指挥协调体系。,抓好灾害评估和统计分析工作，提升灾害信息资源开发、利用和共享水平。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各地、各有关单位在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。加强灾害应急领域信息资源开发利用工作，逐步完善灾害数据收集。,完善灾害应急标准化体系。对可能发生和可以预警的突发公共事件要进行预警，规范预警标识，制定相应的发布标准，同时明确规定相关主管领导、主责单位、协作单位应履行的职责。根据各地灾害应急指挥的不同特点，出台国家灾害应急平台建设分类指导标准，包括技术标准和管理标准。加强技术标准建设，实现应用层标准的统一，保障各部门之间通信网络和数据传输网络的互联互通和信息共享加强信息安全标准建设，完善信息安全等级保护有关技术要求和标准。制定信息资源开发利用标准体系，出台应急体系信息资源目录体系与交换体系技术标准，支撑市、区县两级应急指挥平台的建设，制定应急基础数据库、应急共享数据库及应急专业数据库建设技术标准，推进相关数据库建设。,强化网络安全意识。互联互通的通信网络已经把各国紧密地联系在一起，使各国的信息安全彼此关联甚至紧密依存。任何一个国家，都难以独善其身、免受信息安全威胁。因此，要树立和强化共同安全意识，这是保障各国信息安全的重要基础。尤其是当恐怖主义和极端势力成为新的安全威胁时，强化共同安全意识则更有现实意义。构建和谐网络空间。我们要严格遵循,联合国宪章