多维邻近性视角下机关事务工作区域一体化建设路径.pdf

领导科学2023 6领导智库区域一体化既是新时代着力落实新发展理念、推动机关事务高质量发展的重大举措，也是提升政府运行保障水平和机关事务管理效能的客观需要。机关事务工作“十四五”规划 指出，机关事务工作要坚持系统性观念，加强系统建设，注重上下联动、区域联合，充分调动各级机关事务管理部门积极性，推进不同层级、不同区域协同发展。2022年1月召开的全国机关事务工作会议也明确提出，要建立健全协同协作、沟通交流等工作机制，加强以资产管理为基础的集中统一管理，深入推进标准化、信息化融合发展。这标志着区域一体化正式作为新时代机关事务建设目标，成为机关事务发展的重要方向。从目前地方机关事务工作实际来看，尽管区域机关事务合作已经初步展开，但区域间和区域内事务不平衡的问题依旧存在，很多合作仅停留在以地理空间为主的表面合作，协同深度有限，因此，如何以地理空间为基础，拓展区域内的多维联系，将区域合作深化为高质量的机关事务工作一体化，是新时代机关事务工作亟须解决的重大议题。一、机关事务工作区域一体化：从地理空间到多维联系机关事务工作区域一体化的核心是地理位置邻近的地区跨越行政区划边界，通过区域内政策、资源等联合联动，推动机关事务合作逐渐向更广范围和更深层次发展，进而加强区域内机关事务的有机联系。这不仅是对职能权限的延伸探索，也是对固有思维的全新突破。（一）机关事务工作区域一体化的内涵区域一体化的本质是各个地区不断打破行政边界，通过促进分工合作的制度安排及其地域功能的合理配置，获取额外的规模集聚、范围经济，降低资源流动和交易成本，促使区域内各地区整体效益罗亮谭覃李孝瑶多维邻近性视角下机关事务工作区域一体化建设路径【摘要】区域一体化是新时代机关事务工作的发展趋势与重要方向。目前，长三角、川渝、京津冀等区域已进行一体化建设的初步探索并取得较好成效，但在实践中依旧存在结构性和功能性障碍。基于多维邻近性理论视角，增进地理、制度、认知、关系和技术等邻近性可有效促进新时代机关事务工作区域合作和一体化建设。具体来说，推进机关事务工作区域一体化的路径为：推动“资源互通”以增进区域内地理邻近性，推进“政策互同”以增进区域内制度邻近性，实施“标准互认”以增进区域内认知邻近性，加强“思想互动”以增进区域内关系邻近性，借助“平台互联”以增进区域内技术邻近性。只有不断增进区域机关事务的多维联系，才能加快区域一体化进程，推动新时代机关事务工作高质量发展。【关 键 词】机关事务；区域一体化；多维邻近性；协同发展【作者简介】罗亮（1984），男，南昌大学廉政研究中心副教授，南昌大学公共管理学系副主任，江西省应急管理研究中心特聘研究员、政治学博士，研究方向为当代中国政府与政治；谭覃（2000），男，南昌大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向为机关事务管理；李孝瑶（1998），女，南昌大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向为社会保险。【基金项目】国家社会科学基金青年项目“总体国家安全观视域下的网络空间主权及其治理机制研究”（项目编号：19CZZ018）；南昌大学中国乡村振兴研究院招标项目“基于整体性治理的乡村治理体系与政策创新研究”（项目编号：XCZX003）【中图分类号】C936；D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）06-0130-05130领导科学2023 6最大化的一种状态和过程。1党的十八大以来，我国机关事务工作坚持“一体两翼”的发展战略，以推进集中统一管理为方向，以标准化、信息化为支撑，已初步形成以公务用车管理、办公用房管理、后勤物业管理为主导的集中统一管理框架，这为机关事务工作的区域一体化营造了一个有利的环境。2在此基础上，新时代机关事务工作区域一体化的目标为：在现有基础上继续破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，通过全面推动区域环境下各级机关事务部门的互通互联，统筹配置区域内相关资源，实现以社会化服务为主要内容的服务一体化，推动区域内机关整体服务高效率和高质量发展。在具体建设过程中，区域内各机关事务部门可以通过经验交流、标准统一、部门协作、成本控制等方式，构建区域协作机制，打造一体化数字服务平台，聚焦区域内公务用车、办公用房、后勤物业、公共机构节能等方面的重点业务，实现跨部门、跨区域的资源和数据共享，从而达到机关事务工作区域一体化的目标。（二）机关事务工作区域一体化的多维邻近性多维邻近性理论最先由法国邻近动力学派提出并进行初步阐释。该理论认为，主体之间的相似性程度是他们能够进行深度互动与交流的重要条件。所谓邻近性，就是临近性或接近性，展示了不同主体之间具备某些共性“类”或“群”的特征。3早期的研究更多关注地理邻近性，认为地理空间邻近地区的生产要素自由流动和合理配置能够带来经济聚集效应和互补效应。随着研究的不断深化，人们发现地理邻近性并不必然带来协同效应，制度、认知、关系和技术等领域的功能互通共享更有利于协同质量的提升，所以，为了更有效地推进协同发展和一体化建设，不能再局限于地理邻近性的概念，其内涵必须拓展，其联系必须更加多元。推进新时代机关事务工作区域一体化，多维邻近性理论是非常恰当的分析视角（见图1）。邻近性是一个多维度的复杂概念，国内外现有的研究也从许多角度对其进行过细致的划分。本文在综合现有多维邻近性相关概念与研究的基础上，根据机关事务工作的内容和实践特征，提出推进机关事务工作区域一体化应重点关注的五个维度：地理邻近性：建立在地理空间基础之上，显示了城市间的地理距离。通常来说，协作组织之间的距离越远，协作的难度越大。4制度邻近性：指协作组织各自所在区域宏观制度层面的邻近或相似程度，包括法律法规等正式制度以及文化习俗、价值观念等非正式制度。5认知邻近性：指认知主体觉察、说明、理解和评估世界方式的相似性。也就是说，为了能够交流、理解和处理新的信息和知识，异地组织需要具有大体相似的认知基础。6关系邻近性：指个体间具备一定程度的社会关系，这些社会关系有利于交流活动的开展，影响区域各成员的交流合作。7技术邻近性：这一维度反映了不同区域之间技术发展水平的相似性，体现了主体之间相互汲取知识和技术的能力。8当前，地理空间仍是新时代区域内机关事务合作开展的重要基础，但是单纯从地理空间出发去推进机关事务工作区域一体化是远远不够的，借助于其他更高的维度空间分析当前区域合作措施中所蕴含的邻近性逻辑，我们可以找出影响区域合作的现实障碍，并通过构建多维空间的框架，系统制定增进区域合作的多维邻近性措施，进而助推新时代机关事务工作区域一体化的高质量发展。二、多维邻近视角下机关事务工作区域一体化建设现状（一）机关事务工作区域一体化的实践探索结合多维邻近性理论的五个维度，长三角、川渝和京津冀等区域关于机关事务工作区域一体化的探索总体来说是比较成功的，较好地增进了区域内地理邻近性，但在多维邻近性方面，不同区域的发展各有特点。首先，在增进制度邻近性和认知邻近性方面，长三角、川渝地区进行了先行探索。长三角地区在公共机构节能管理领域展开区域合作，通过举办区域公共机构节能管理创新与发展论坛，就推进长三角在公共机构节能区域合作、管理对策研究、服务技术交流机制研究和服务市场化模式应用机制研究等事项达成了合作。川渝地区重视在标准化建设方面的合作，希望以标准互认的方式开展区域内机关事务工作的全方位合作。川渝地区在2021年召开的机关事务标准化协同联动工作推进会上强调，要积极搭建川渝两地机关事务部门标准化建设信息互通、资地理邻近技术邻近关系邻近认知邻近制度邻近多维邻近性要素一体化程度深化浅层合作合作加深深层次合作全方位合作经济一体化一体化拓展一体化加速一体化成型图1邻近性对区域一体化进程的影响逻辑131领导科学2023 6源共享、合作共研平台，要以协同联动的方式推动实现标准一体化。同时，上述区域都重视建立协作交流机制、搭建合作平台、完善区域相关法规条例、推进标准化建设等，以此着力增进区域内制度邻近性和认知邻近性。其次，在增进关系邻近性方面，京津冀、长三角地区已取得了初步成果。2017年，在天津召开的京津冀沪渝机关事务工作座谈会发布了 京津冀沪渝机关事务工作倡议，倡议要求加强人才队伍、信息互通等方面的交流协作，建立机关事务工作信息交流机制，形成互通情况、通力合作的工作格局。我国区域机关事务的交流互动尤以长三角地区为多，该地区不仅召开了区域机关事务工作一体化高质量协同发展座谈会，在总体上进行谋划布局，而且在具体事项交流中，机关事务“绿叶工匠”培育工程推介会、长三角机关餐饮展示交流、长三角机关美食节等活动也相继举办。多层次、多方面活动的相继举办，促进了地区机关事务管理部门之间的交流，也为相互之间的合作提供了渠道，极大地推动了区域合作的进程。再次，在增进技术邻近性方面，长三角的探索较为成功。长三角各级机关事务部门逐步开发公务用车管理平台、办公用房管理平台、公共机构节能管理平台以及“数正云”平台等信息化系统，为机关事务工作带来了全新变化，推动机关事务工作逐步走向高效、规范。比如，由江苏无锡率先试点的国家机关事务管理局“数正云”平台，提升了市区内互联互通、数据共享共用、业务通办的能力，对推动长三角地区机关事务工作数字化一体建设起到了示范作用。（二）新时代机关事务工作区域一体化的现实障碍长三角、川渝和京津冀等区域已在机关事务工作区域一体化的探索中取得了一定的成果。然而，这些区域合作的重点主要集中于增进区域制度邻近性和认知邻近性方面，在实践过程中也还存在许多尚未解决的难题。1.结构性障碍：体制机制与政策体系整合深度不足。结构性因素主要是指与政府运行保障相关的制度、体制、机制、政策，它建立在当地生产力发展水平的基础上，反映该区域的价值判断和价值取向。区域内不同组织间的机关事务工作的现实需求存在差异性，目标定位也各有侧重，其对机关事务工作区域一体化的影响更为复杂：一方面，行业法治化和标准化建设欠缺，限制着内部合作的规范性和有效性。截至目前，我国还未制定系统的法律来指导机关事务工作，行业标准化建设也表现出碎片化、零散化、随机化的特征，存在着地区和部门的标准规范不协调、同一事项的标准在不同地区和部门不一致的现象。9机关事务工作作为一项高复合性与高系统性兼具的工作，对相关法规和行业标准也有着异于其他行业的高标准化要求，完备的法律法规是形成机关事务工作区域一体化的重要条件之一。区域内部缺乏统一的标准和规范的流程，往往会产生多头管理的现象，也会导致公务用车、办公用房、回收性物资等资源难以有效整合，造成资源的严重浪费，限制机关事务工作区域一体化的进一步发展。另一方面，机关事务工作区域内协作机制不健全，限制着区域内各级、各地机关事务管理部门的联合联动。在相关的区域一体化探索中，尚未建立起由谁发起、与谁联动、如何一体、保障什么等关键问题的协作机制，并且现有的协作机制还存在着制度性交易成本过高的问题，从而降低了机关事务管理部门参与协作的意愿，影响着区域内机关事务工作的同频共振、同向发力。2.功能性障碍：理念陈旧与技术发展的不平衡。在功能性障碍方面，工作理念、技术因素、基础设施等方面的差别也深刻影响着机关事务工作区域一体化进程。一方面，机关事务工作理念陈旧，限制着区域内各地、各级机关事务部门之间的合作。陈旧的工作理念与机关事务工作的历史延续性有关。一般来说，各级机关事务部门由各级政府管辖，由于各级党政机关办公区管理严格、组织结构固定、工作的过程和内容不向社会公开，存在着无法跨单位实施的职能、财务限制，因此形成了一个较为封闭的机关事务服务体系。封闭管理机关事务的工作理念往往会导致机关事务合作无法进行，机关事务工作一体化的各项行动也不被理解和接受。另一方面，信息化建设遭遇瓶颈，限制着区域内机关事务工作的高效开展。当前，我国信息化建设呈现出碎片化、零散化、低程度共享的特征，虽然云计算、大数据、物联网等技术已在我国大部分领域得到应用，但如何充分运用信息技术改造传统机关事务管理模式，大力推进“互联网+机关事务”，建设一体化数字服务平台，仍然是个难点。比如，如何将各地、各级机关事务部门不尽相同的职责和服务内容纳入同一平台管理，且不会因为一体化服务平台上的“一地一窗”界面展示而导致界面显示障碍，使其能够在移动终端上流畅运行，还有待在技术层面攻坚克难。132领导科学2023 6三、推进新时代机关事务工作区域一体化建设的多维路径从机关事务工作区域一体化建设实践来看，增进制度邻近性和认知邻近性是当前机关事务区域合作的主要措施，其产生的社会效益也较为明显。构建多维空间框架（见图2），在增进区域地理邻近性的基础上，建立制度、认知、关系和技术等网络，增进区域内主体间的多维邻近性联系，进而拉近区域内机关事务工作的多维空间距离，可以更有效地推动区域机关事务工作高质量一体化发展。（一）推动“资源互通”以增进区域内地理邻近性机关事务工作区域一体化要求区域内各地、各级政府加强交通基础设施建设，推动区域内部交通基础设施互联互通。机关事务工作“十四五”规划提出，要推进资产共享共用，加大统一调配力度，推广公物仓试点经验，探索建立资产调剂平台，发挥资产使用效益。这就要求区域内机关事务部门之间的合作做到让资产有效地流转起来，推动区域内资产共享共用，充分发挥资产使用效益，降低因地理距离而产生的资产流转成本，着力推动节约型机关建设。在区域合作中，组织间良好合作关系的建立有赖于高效顺畅的资源交流，而地理空间直接影响了资源流动的时间、交通费用等显性成本。3 资源一体化的实现可以促进资产的有效流转，还可以为车辆出行调度、餐饮原材料采购，或者是日常性的生活服务等提供区域内部合作的可能性和便利性，而且作为基础支撑，其也为区域内增进其他维度的邻近性提供了可能。（二）推进“政策互同”以增进区域内制度邻近性法律规范、协同机制等正式制度层面的相似性可以降低区域内部的交流成本和交易成本，可以确保知识、信息在跨地区间传递的便利性。推进“政策互同”，可为机关事务工作区域一体化建设营造良好的制度环境。首先，加强和完善区域机关事务合作规划和标准化建设。在国家层面上，适时出台区域机关事务合作的指导性法规、规划和意见书，对区域合作统一规划、统一管理、统一政策等，确保合作的各个环节做到有章可循。在地方层面上，各地方政府结合当地的实际情况，在国家指导下进行区域性的特色机关事务制度建设，出台相关法律规范的区域版、特色版和创新版，包含办公用房、公务用车、政府采购和在职（离职）生活保障等方方面面的业务。其次，创新和优化区域机关事务协作机制。一方面，区域内部机关事务部门需要更加重视构建有效的横向与纵向沟通、指导与联系机制，建立日常例会沟通、联席会议等长期性机制；另一方面，区域内机关事务部门要在成本思维和绩效理念的指导下，开展内部行政资源的确权行动，逐级整合内部资源数据，坚持需求导向，使资源在不同地区与部门之间顺畅流转，并以此促进相互之间的业务协作。（三）实施“标准互认”以增进区域内认知邻近性共同的认知基础可以有效促进知识的流动和转移，降低区域内部的交流成本，进而开启相互合作过程。这就要求推动“标准互认”以增进区域内机关事务的认知邻近性。首先，要以协同联动的方式构建区域机关事务标准化体系。在标准化体系建设过程中，可创立区域内部标准化工作联席会议或领导小组，用协同联动的方式创建机关事务标准化共商和共研平台，推进区域内标准信息共享，逐步形成完整严密的标准体系。其次，要建立和完善标准实施评价和评估机制，规范机关事务工作流程并监督其运行，发现有不符合地区实际情况的，要及时改进和修订完善，用标准引领区域内部机关事务工作高质量发展。再次，要大力宣传普及标准知识，凝聚区域内机关事务从业者的标准共识。可以通过视频、图片、表格等可视化的形式对相关标准知识进行宣传普及，传播标准化理念；也可以利用世界标准日、标准化宣传服务周等主题活动，成立标准化服务队，增强从业者的标准化意识，培养他们的标准化行动自觉，以此凝聚从业者的标准共识，机关事务工作区域一体化“标准互认”：构建区域层面的标准体系建立区域标准实施反馈与评估机制强化凝聚区域内标准共识“思想互动”：机关事务行业文化培育先进经验做法分享活动干部共训和联合培养“平台互联”：一体化数字服务平台区域机关事务数据中心“资源互通”：交通基础设施建设推广公物仓建立资产调剂平台“政策互同”：法律法规完善协作机制优化制度邻近性关系邻近性认知邻近性技术邻近性基础支撑：地理邻近性图2机关事务工作区域一体化的多维空间框架133领导科学2023 6避免区域机关事务合作中出现因标准认知差异而无法合作的现象。（四）加强“思想互动”以增进区域内关系邻近性思想是行动的先导和动力。加强区域内机关事务主体的“思想互动”，可以培育相近的机关事务管理理念和目标，增进区域内关系邻近性，进而减少合作障碍，加快区域机关事务工作一体化进程。第一，加强区域机关事务理论合作。针对区域内机关事务一体化发展面临的体制、机制、技术等共同问题，需要加强区域科研合作，广泛开展相关理论研究，共商区域机关事务发展方向，并着力培育有区域特点的先进机关事务文化，充分发挥文化的凝聚力，以增强区域内各地、各级机关事务管理部门的凝聚力。第二，推广先进经验。各地、各级机关事务部门要重视机关事务工作的信息交流，通过建立信息交流机制，定期召开座谈交流会，举办相关创新与发展论坛、区域机关事务青年论坛等活动，就机关事务工作先进经验进行区域内部分享，并将先进做法加以推广。第三，推进区域干部共训和联合培养。通过开展区域干部联合培训、互派挂职干部、加强区域机关事务发展政策和问题的理论研究等措施，强化机关事务工作人员对机关事务区域一体化发展的认同和支持，从而促进机关事务工作的高质量发展。（五）借助“平台互联”以增进区域内技术邻近性平台治理是新时代机关事务的发展趋势和普遍共识。随着机关事务信息化建设和数字机关事务的发展，平台已成为新时代机关事务治理的基础设施。因此，借助“平台互联”以增进区域内技术邻近性，成为机关事务工作区域一体化建设的技术基础。首先，依托“数正云”平台，建设区域内机关事务数据中心，推动办公用房、公务用车、公共机构节能等重点业务数据纵向直报、横向打通，实现数据共享，加强业务数据分析应用，提高科学决策水平。其次，借助一体化服务平台，构建多主体联合保障模式。具体来说，机关事务管理部门负责监督服务运行，政府部门负责评价服务内容和质量，服务企业做好基础类服务工作，电商运营企业负责引入高质量服务和商户，社会实体商业提供各类商业服务，金融机构负责资金监管和清算清分。通过分工合作和联合保障，高质量的政府运行保障服务得以跨区域实施，机关事务工作区域一体化建设也得以有效实现。四、结语区域一体化既是新时代机关事务发展的重要方向，也是提升机关事务工作能力的重要基础。从理论上看，从系统增进区域内部机关事务工作的多维度邻近性入手，拉近各主体之间在多维空间上的距离，能有效提升区域成员之间的合作能力和合作效率，但在实践中，还需要找准合适的支点。结合当前机关事务发展趋势，机关事务工作应以数字技术为主要驱动力，依托5G、大数据、区块链等信息化技术，大力发展“互联网机关事务”，最大限度地拉近地区成员之间的距离，这才是推进机关事务工作区域一体化进程的重要着力点。参考文献：1 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