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新型城镇化背景下的地方政府融资压力分析及应对措施
研究发展部 王蓬
【摘 要】:本文首先分析出新型城镇化将是下一轮经济增长的新引擎，随后结合当前宏观经济形势分析了新型城镇化下地方政府的融资压力，最后针对地方政府及投融资平台如何构建多渠道、多层次、多元化的融资体系提出了建议。
【关键词】新型城镇化、融资压力
一、下一轮经济增长新引擎将是新型城镇化
众所周知，拉动经济增长的三驾马车是内需、外贸与投资，在世界经济不景气的情况下，政府要确保7.5%的经济增速，扩内需成为重要选择，而扩大内需的最大潜力在新型城镇化。截止2012年底，目前我国的城镇化率为52.57%，与发达国家通常城镇化率达到80%的水平相比，我国城镇化水平依然滞后，未来还有20%—30%的提升空间，预计2亿到3亿人口还要涌入城市。城镇化率的不断提高将带来巨大内需，按照惯例，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加5.9个百分点，“十二五”期间因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右。

数据来源：国家统计局
此外，中央经济工作会议将新型城镇化放在了相当重要的位置，列为2014年经济工作的六大主要任务之一。会议结束后，各地纷纷出台相关政策规划，以求为新型城镇化破题。未来的新型城镇化建设必将伴随大量固定资产投资，并相应产生诸多相关需求。按照现有城镇化速度，年均20万亿元以上的投资规模将会维持20年左右。可想而知，如此长时期大规模的投资需求，必将成为下一轮经济持续稳定增长的新引擎。
二、新型城镇化巨额资金缺口待填
《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活。新型城镇化以提高生活质量、缩小本地人口和外来人口收入差距为目的，必然要求加大政府对基础设施的投资，是“烧钱”的城镇化。新型城镇化将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出将超过30万亿元。在城镇化过程中，无论是农民工市民化成本还是基础设施建设，都需要巨量资金投入，而与此相对的，却是地方政府财政收入减少、银行借贷困难以及债务到期的几重难关。随着经济增速的下滑，今后财政支出的增速将远大于财政收入的增速，这一缺口将需要规模越来越大的举债来填补，因此，下一轮“城镇化”必将进一步增加政府负债。
今后新型城镇化推进的力度，不仅要看地方政府的融资能力，也将更多地取决于各个地方政府的债务管理能力。从历年的政府融资情况来看，从下图可以看出，除2009年国家经济刺激计划带来的贷款猛增之外，人民币贷款呈现稳步递增趋势，此外，在直接融资方式中，企业债券融资情况可见一斑，其融资额也呈现持续上涨趋势，仅2012年地方融资平台发债规模就超过6000亿元，较去年多出1000多亿，这表明政府债务水平仍在快速上升。不管未来中国经济增长模式如何转型，越来越依赖负债来获得增长似乎已成定局。

人民币贷款与企业债融资趋势图
数据来源：国家统计局
三、新型城镇化建设融资要打“组合拳”
新型城镇化建设既涉及基础设施建设，也涉及民生改善，两者对资金的需要都很大，在有限的公共财政资源条件下，满足多方面的支出需求，考验着地方政府的智慧和能力。但目前，我国很多地方政府并没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制，融资方式仍以银行贷款为主，不仅难以满足巨大的资金需求，而且最终还款来源还是土地收入。因此，地方政府未来的融资体系是决定建设成败的必要条件。
1、市政债是符合新型城镇化建设的有效融资方式
今年7月4日，财政部公布了《2013年地方政府自行发债试点办法》，将自行发债试点省市从原有的上海、浙江、广东、深圳扩大到6个，新增了江苏、山东两省。新增试点的发债办法与此前基本类似，且6个试点省市均位于经济较发达地区，财政实力较强，政府债券的信用级别较高。
笔者认为，地方政府自行发债是拓宽融资渠道的一种路径，因其期限适中、利率较低，且支持领域多为基础设施建设等，未来试点范围将继续扩大，是解决城镇化资金不足的重要方式。此外，我国目前对地方政府的债务采取“总量控制、统一还本”的代理发行或少数地方自行发行债券的方式举债，有效抑制了地方政府债务管理的失控局面，将地方政府债务显性化，降低了政府融资成本，明确将债券资金纳入预算管理，最大限度地发挥了债券资金的使用效益。但由于目前地方自行发债的额度有限，一般在百亿元左右的规模，所以地方政府仍需寻求其他的融资渠道。
2、继续发挥城投债的支撑作用
城投债是我国特有的一种融资手段，是地方政府投融资平台及地方政府出资设立的国有企业发行城建类债券的统称，主要是用于城市基础设施建设等。
“城投债券虽然有风险，但总体上风险是可控的”，这一点在全国的审计中已得出了结论。前几年，随着中央治理地方债工作的推进，平台贷款“降旧控新”，城投债发行井喷。对于一些条件容许的地方政府来说，城投债仍将成为保障新型城镇化的重要融资渠道。从未来政策走向来看，允许有还贷能力的县发行城投债，进一步放宽新增贷款的投向范围，逐步允许有条件的平台贷款实行延期偿付或展期，使融资政策环境更趋宽松，并考虑适时推出基础设施建设项目的私募债，将成为趋势。同时，对清理后退出平台管理的地方政府出资国有企业，在符合条件的情况下可以继续鼓励其发行城投债，支持未来的城镇化建设的资金需求，鼓励其运用BT模式进行资金运作，参与城镇化建设。
此外，值得注意的是监管层对城投债政策的一些调整：一、为应对企业债井喷所带来的风险，国家发改委发布《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》，从资产负债率、担保、评级、募集资金用途、资产注入等8个方面对企业债的发行进行了明确的规定，这种划线可以为地方政府发行城投债提供参考，标准既定，也为地方政府腾挪城投平台资产指明了方向；二、放开非百强县发债。发改委今后可能以百强县末位县财政数据制定一个标准，如果发行人所在的县级财政状况超过这一基准，将受理其发债申请。这一机制将为非百强县发债创造条件，后者正是新型城镇化的重点区域。
笔者认为，未来应针对发行城投债的个体设立专门的偿债均摊机制，将债券还本的压力在债券存续期内进行合理分摊，避免在最后一年累积过大的还本压力和风险。
3、充分利用开发性金融工具，及中央财政的支持
为了加大融资力度，地方政府应充分利用地方投融资平台这一企业载体，以政府信用和开发性银行信用为基础构筑企业信用，以企业信用改善为条件，引导其他商业银行和企业建立信用管理，帮助企业吸引债券、股票等其他商业资本进入，服务于新型城镇化建设。另外，在地方财政相对紧张的条件下，应申请中央财政多承担一些责任，尤其是针对公益性项目，尽量减少需求地方配套财政支出的要求，如对贫困落后地区和对重要安排的城镇化建设项目，取消县级及以下资金配套要求，申请提高中央的补助额度等。
4、吸引民间资本和外资，形成多元投资主体
2012年三季度，在“稳增长”的政策基调下，广东、重庆、长沙等地方政府相继推出各自投资计划，均强调民间投资在“稳增长”中的重要性。同样，可将新型城镇化的机会向民营企业开放。比如说，新型城镇化讲究农村转移人口市民化，牵扯到如何创造合适的工作机会，在这方面，民间投资可以大有作为。
中央和地方两级政府应该尽快在公共服务等领域明确建设标准、降低准入门槛，让更多民资和外资进入，形成多元投资主体。吸引民间资本需要地方政府给予明确的制度与收益预期。在新型城镇化里，地方政府需要约束自己的行为，创造良好的市场环境，避免“玻璃门”、“弹簧门”的存在，只有这样才能使得民间投资成为新型城镇化的有效支撑。
5、大力发展产业化基金
在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。另外，可发展多层次资本市场，提高股权性资本的比重，利用好FDI，聚合包括PE、VC等在内的各种性质投资，鼓励转债务为股权的金融创新，切实缓解新型城镇化的资金压力。
总之，新型城镇化建设的资金供给需要政府公共财政增加支持，需要以财政资金撬动银行机构、中央配套等资金进入，也更需要广大民间社会资本共同参与，形成综合力量，打“组合拳”。只要能够有充分的法律授权、健全的债券市场、规范的管理制度和丰富的管理经验，进一步提高资金来源的社会化程度，城镇化建设融资就会走出一条宽阔的道路。