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国土规划面临的问题和自然资源保护
摘要：本文从我国资源环境的现状、面临的问题，资源环境的可持续发展以及资源环境的保护与合理利用等方面, 阐述了国土规划中资源环境保护的重要性。并对国土规划中如何加强资源环境保护问题进行探讨，希望能带来一点启示。
关键词：自然资源；国土规划；可持续利用
一、引言
社会经济的迅速发展和强大技术手段的运用正在剧烈地改变自然结构和社会经济结构，人类在短短几十年里创造出的财富，超过了以往一切时代的总和。然而在经济增长的同时也付出了巨大的代价，资源环境和生态状况恶化日趋严重，“三废”污染、臭氧层破坏、温室效应、酸雨、森林破坏与水土流失、资源耗竭、沙漠化、海洋污染等愈来愈严重，资源环境危机正威胁着人类的生存和发展。
国土规划与资源环境保护之间存在着密切的联系，国土规划是因地制宜实施资源环境保护的重要措施，是国土资源合理开发利用与保护的有效途径；而资源环境保护是国土规划的重要指导思想，是国土规划追求的重要目标。因此，在国土规划中关注资源环境因素，是为了有效解决资源环境问题对发展的影响，实现更好更快地发展。资源环境承载力和生态安全是国土规划的重要依据，是经济发展重要要素之一。土地可持续利用是经济社会可持续发展的核心，土地不仅是任何物质生产不可替代的生产资料，也是人类生存和必需的物质条件。实现土地资源的可持续利用必然会对可持续发展战略的全面实施奠定坚实的基础。
二、我国环境资源现状
我国是资源总量大国，但却是人均资源小国，资源分布不平衡，资源之间不匹配，资源分布与生产力布局不协调。人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱，是中国的基本国情。人口持续增长，耕地不断减少，供水能力紧张，能源紧缺愈加深重，矿产资源不足，后备资源基础薄弱，资源总需求迅速扩大，各类资源供应长期紧缺，是我国人口与资源、经济增长与资源供给矛盾的基本格局，资源短缺将长期成为遏制我国经济发展的瓶颈。
目前，对人类生存和国家发展意义重大的资源，如耕地及草场、淡水、能源等，在我国2800 多个县市区中，低于联合国粮农组织所规定的人均0.8 亩耕地警戒线的有666 个。同时，我国能源资源结构有致命的弱点，煤占一次能源总消耗的70%左右，高效优质能源（石油、天然气等）资源少，我国目前单位GDP的能源消耗为世界平均水平的2.6 倍。据预测，45 种主要矿产（含能源矿产）中，国内现有探明储量能满足今后十年需求的可能只有一半，特别是像石油、天然气、铜、金、富铁矿等大宗矿产资源严重不足，届时我国许多大油气田和大型矿山会因资源耗竭而将关闭。这不仅将极大地制约我国经济的持续快速发展和影响国家的安全，而且还会带来严重的社会就业等问题。我国是一个水资源严重短缺的国家。淡水资源总量为28000 亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2300 立方米 仅为世界平均水平的1／4、美国的1／5，在世界上名列121 位，是全球13 个人均水资源最贫乏的国家之一。全国水土流失面积每年新增1万平方公里，全国荒漠化土地面积每年以2 万平方公里的速度增加。环境恶化日趋严重。城市化和工业化速度的不断增长导致了污水和废气排放量的持续上升。水体、大气、土壤和生态环境严重污染，生物多样性、水源涵养能力及生态系统服务功能的持续下降给人民身心健康、国家环境安全和经济的持续发展造成了严重的威胁。【1】
三、国土规划中存在的问题
1.土地利用不合理，土地资源浪费严重
由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理,造成了土地严重浪费。随着经济社会的快速发展, 城市化进程不断加快,土地供求呈现日趋紧张的态势。据测算, 城市用地的外延扩张导致平均每年占用的耕地约占城市用地增加部分的58%, 然而城市内部大量土地并未得到充分利用, 集约化程度很低。全国城市的建筑容积率平均不到0.3, 城市闲置土地占5%，40%的城市土地处于低效利用状态。同时, 我国城市中工业、居住、商业、道路等类型用地比例失调, 工业用地比重过高, 大多在30%左右。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200万公顷, 已复垦的不到2%。从耕地利用状况看, 中低产田占了2/3, 产量较高地区也还有相当的增产潜力。不少地方农作物布局不合理, 没有实行区域化种植,生产潜力没有充分发挥出来；林地利用率也低, 单位面积蓄积量和生产量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中, 优质草地仅占27%, 单位面积蓄产品量只及美国的1/3；建设用地的利用率也不充分，村庄建设由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。【2】
2.重利用，轻保护，土地资源环境恶化
由于我国土地资源的短缺, 人们不惜破坏环境滥开发耕地, 掠夺式、粗放式的利用耕地资源, 重用轻养, 忽视土地保护, 造成土地负荷过重, 地力衰退,土地质量不断降低, 土地生态环境也遭到严重破坏。我国有的耕地受“ 三废” 和农药污染, 工业废渣和垃圾的堆放占用了大量土地。干旱、半干旱地区的耕地严重退化。全国耕地中有国耕地中有59%缺磷, 23缺钾, 14%磷、钾都缺,中低产田占耕地总量的70%。我国已经退化的草地占干旱、半干旱和亚湿润干半干旱和亚湿润干旱区的草地总面积的57%, 森林的乱砍滥伐造成严重的水土流失。我国每年沃土流失多100亿吨, 耕地水土流失面积已达40万平方公里, 占全国水土流失面积的27%。据国土资源部发布信息, 长江每天人为造成的水土流失面积就有500个足球场大。由于生态环境的恶化, 土地资源表现出严重的荒漠化、次生盐渍
化。我国实际荒漠化面积已占国土面积的27.3%, 相当于个14广东省, 盐渍土地有9.913万公顷, 潜在盐渍化土壤1.733万公顷。【3】
3.国土规划调控手段的缺乏
国土规划调控手段的缺乏影响了资源环境保护有人把国土规划比喻为“上管天，下管地，中间管空气”。由于国土规划包含的内容太广，随着市场在资源配置中的作用越来越来大，不确定因素越来越多，致使有些方面可操作性差，难以直接实施。到目前为止，我国的国土规划还缺乏与有关政策的配套协调，有关的
法规也不健全，管理机构还不完善，有的政府部门对规划的重要性和严肃性缺乏认识。从而使国土规划往往不能得以有效的实施未能在实践中充分发挥其指导作用。
4.侧重经济效益，忽略环境保护
由于经济增长在短期内即可实现，且对人民群众物质生活质量的提高发挥着巨大的作用，而生态社会效益具有潜在性和滞后性，人民群众也只有在满足了自身的物质需求时才会进一步需要精神上的享受。
因此，某些现行的国土规划常常将显而易见的经济效益作为主导目标，无视资源环境对经济的制约和促进作用。
5.规划的刚性影响了资源环境保护
现行的国土规划还主要停留在对规划结果的描述上，缺乏对规划实施过程的调控和反馈。而资源环境是处在动态发展过程中的，两者之间的矛盾使得规划很难随着资源环境的变化不断地调整和修改，规划也就难以真正的协调人口、资源、环境、经济与社会的关系，造成资源破坏，从而不利于资源环境的保护。
6.规划时间上的有限性影响了资源环境保护
国土规划是一项时间跨度很长的规划，其期限一般都在20 年以上，有的可以展望到30年甚至更长时间。由于规划期限长，必然要求规划方案有明显的超前性，规划指标具有较大的弹性，又要有近期建设重点项目布局规划。但在实际实施过程中由于近期目标更为明确具体，所以更为侧重于近期的资源开发、生产力布局而对中长期计划缺乏必要的宏观调控，无法坚持贯彻下去并实现预期目标，往往在规划实施过程中对规划方案做出较大幅度的改动甚至偏离原来的方向。
7.规划的地域性限制了资源环境保护
目前我国的国土规划大多按行政区进行，强调区内资源的优化组合和合理配置。地域之间的自然、经济、社会联系不会因为行政区界而中断，特别是随着市场经济的发展，地域之间的经济联系在不断发生变化。而行政区的界限却要求有一定的稳定性，如果用行政区的框框去束缚某些跨行政区的合理联系，那么规划本身的科学性就值得怀疑，用其指导社会经济的发展不仅不能起到优化资源配置的作用，而且会严重破坏区域内的生态平衡，导致环境恶化。【4】
四 国土规划中加强环境保护的措施
1.建立土地资源开发利用预警系统, 控制土地资源浪费
土地资源的不断开发利用使土地资源的存量持续下降, 建立土地资源预警
系统, 对存量土地进行动态监测, 土地存量临界警戒可以反映出土地资源保障济社会持续发展的能力和状况, 同时对地价和土地利用类型的转变过程进行有效的控制, 实现政府对土地的强制性干预和管理。只有政府的管制加上足够高的需求, 从而控制对土地资源的浪费。通过预警系统正确评价土地资源生态系统
的运行状态, 准确预报、预测土地资源环境可能发生变化的趋势, 有效地减少
灾害损失, 保证土地的质量。
2.重视国土规划的公众参与性
近年来, 随着我国居民生活水平的提高, 人们越来越重视生活的环境和质
量, 而国土规划的目标就是要不断提高人民群众的生活质量和环境承载力。因
此,公众参与已成为普遍关注的问题。让公众参与规划, 一方面有利于规划的广
泛接受和实施。因为公众对于自己生活区域的自然社会与经济状况有着更深刻的理解, 他们对自己生活的环境所存在的问题, 所拥有的优势有着更深的体会,公众参与有助于解决实际问题,保护生态环境,提高环境质量;另一方面公众参与还可以集思广益。
3．注重国土规划中的生态效益
随着人民生活水平的不断提高,人们对资源环境保护的意识也大大加强,国家有关部门也在生态环境治理保护方面做了许多工作, 尤其近几年更是投入大量人力、物力、财力,取得了丰硕的成果。但由于种种原因,资源环境恶化的
趋势并未得到完全遏制, 环境问题仍是我们不得不面对的现实问题。国土规划的最终目标是促进人类社会的持续健康发展。针对不断恶化的资源环境, 国土规划在重视经济效益的同时必须重视资源环境的保护和建设, 提高环境质量,维持资源平衡。将社会经济发展控制在环境承载力的范围之内, 不能以破坏资源环境可持续发展为代价。国土规划的目标体系必须由追求经济增长的单一目标模式转向追求人口、资源、环境与经济社会协调发展的多目标模式,实现生态环境的良性循环,构建一个人与自然共存的和谐社会。
4. 加强国土规划中的资源环境保护规划
国土规划是一项综合性很强的工作,其主要任务是协调好生态、经济、社
会三者的关系,是指导生态环境保护规划的主要依据。因此,资源环境保护规划
必须服从国土规划,从区域社会、经济、资源环境各方面进行综合研究, 不得与
国土规划的意图相悖。目前我国的资源环境保护规划只在一些特殊地区, 而资源环境是普遍联系的,不同地区的环境也在相互影响、相互制约。因此,在以后的工作中有必要在较大范围内普遍开展资源环境保护规划工作,完善立法与实施管理体系,提高其法律地位和可操作性。
5.加强土地整理和复垦工作，补充耕地后备资源
通过开发宜农荒地和沿海滩涂资源, 可以补充一部分耕地, 但数量有限,以此来弥补耕地减少的数量是远远不够的。要达到耕地占补平衡, 最具潜力的应该是通过土地整理, 这是增加耕地, 补充建设用地, 保持耕地总量动态平衡, 建立耕地资源安全体系, 实现土地资源可持续发展的主要途径。土地整理是通过对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系的重新规划和调整,可有效地消除土地利用的制约因素, 增加可利用土地面积, 提高耕地质量, 改善农田生产环境, 提高土地利用率和产出率, 使得土地利用的经济效益、社会效益及环境效益达到统一, 以实现土地资源的可持续利用。土地整理类型分为农田整理、村庄土地整理、工矿废弃地及灾毁地复垦整理、城镇土地整理和小流域综合整治。对城市土地的整理, 主要是改造旧城区、改造和增加基础设施、增加城市绿化面积、建设生态公园等, 充分合理利用城市的每一寸土地,应从盘活城市存量土地、利用闲置土地着手, 提高城市土地利用率和集约度,减少城市发展占用耕地。
6.加强国土规划的实施性
再科学的规划, 只有付诸实施才具有实际意义。以往的国土规划在计划经
济体制下,主要是一种政府行为,靠政府的行政命令强制执行。如今,在市场经济
体制下,不确定因素增多,必须综合运用以下各种手段保证规划的实施:将国土规划纳入政府的议事日程,明确各部门的责任,确保规划目标与任务的实现;加强国土规划立法，使国土规划编制与实施管理得到法律上的保障;运用价格、税收、财政、金融等手段,充分发挥市场配置资源的作用,合理开发利用与保护国土资源, 实现社会经济的持续健康发展;加强科学研究,推广先进实用的高新技术;加强国土规划与生态环境的宣传教育, 鼓励公众参与国土规划的编制与实施。【5】

参考文献：
[1]李加林.国土规划与可持续发展[J].宁波大学学报(理工版),1999,12(3):69.
[2]吴次芳,潘文灿.国土规划的理论与方法[M].北京:科学出版社,2003.
[3]李新玉,等.新时期国土规划的重要性及其特点[J].地理与地理信息学,2003,19(2):47.
[4]师武军,郝寿义.面向可持续发展的国土规划[J].北京规划建设,2005,(5),36-39
[5]曹清华,杜海娥.我国国土规划的回顾与前瞻[J].国土资源,2005,(11),20-21