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国外高速铁路建设与运营组织模式
作者：郭大为 转贴自：郭大为 点击数：278
目前，国外已建成并投入运营或正在建设高速铁路的国家有法国、德国、意大利、日本、韩国、印度等。由于高速铁路建设与运营在资金运用、技术管理、调度指挥等方面与普通铁路不同，而且由于各国铁路的体制存在差异，所以在建设与运营管理上也不尽相同。按照建设与运营组织模式不同，可以划分为“建设与运营合一”(简称“建运合一”)和“建设与运营分离”(简称“建运分离”)两种模式。根据各国铁路建设、维护和产权经营组合形式的不同，在同一模式中也存在着一定程度的差异。 　　
1 “建运合一”模式 　　
“建运合一”模式的特点如下。 　　
(1)按照项目法人责任制组建项目法人。 　　
(2)项目法人既负责高速铁路的筹资、建设及高速列车的采购，又负责线路维护、运营和还贷。 　　
(3)对高速铁路的经营管理具有完整性。 　　
由项目法人负责高速铁路的建设和运营有以下优点。 　　
(1)能形成项目筹资、建设、运营、还贷等责任完整和科学的项目管理体制及机制，尤其是对建设成本产生预算硬约束。 　　
(2)有利于采用统一的生产技术标准与更新标准，有利于保证高速铁路运输组织、设备配置、车底周转运用、线路维护的完整性，以及线路维护技术标准的统一性，确保满足运营的技术需要，有利于运输效率的提高。 　　
“建运合—”模式存在以下缺点。 　　
(1)如果没有政府大比例投资的有力支持，高速铁路项目法人对于建设和运营的巨额资金筹集有较大的难度。 　　
(2)巨额的沉淀成本给法人带来巨大的财务压力和经营风险。 　　
韩国的高速铁路建设与运营采用的是“建运合一”模式。1992年，韩国建设公团开始了汉城—釜山的京釜高速铁路建设，高速铁路建设公团一直是以非BOT(Build—Operate-Transfer)形式负责高速铁路的筹资和建设，原计划也是由其自己负责运营。京釜高速铁路的基本路线是连接汉城和釜山，长度为412km，途经天安、大田、大邱、庆州。整个工程分两个阶段进行，第一阶段是在汉城-天安-大田-大邱间(281.6km)新建高速铁路专用线路，在大邱-釜山间对原有的京釜线铁路进行电气化改造，与高速铁路一并使用；第二阶段新建大邱-京州-釜山间的高速铁路专用路线，在2002年动工，计划到2010年完成整个工程。京釜高速铁路全程建设经费为18兆4358亿元(约合人民币1229亿元)，其中第一阶段的建设经费计划为12兆7377亿元(约合人民币849亿元)。所需经费由政府提供45%(补助35%，借贷10%)，其余55%由建设公团自筹(发行债券29%，海外贷款24%，民间资金2%)。 　　
2 “建运分离”模式 　　
“建运分离”模式是指由一个项目法人负责高速铁路的筹资和建设，项目建成后转让或租赁给高速铁路运营公司，由高速铁路运营公司负责运营或同时负责高速铁路的维护。
“建运分离”模式的特点如下： 　　
(1)高速铁路的建设与运营分属两个不同的法人。 　　
(2)建设法人与运营法人之间的关系是契约关系。 　　
“建运分离”模式有以下主要优点。 　　
(1)高速铁路的建设与运营分离，项目建设公司只负责建设资金的筹集，难度相对减小。 　　
(2)高速铁路项目建设公司同时是具有非盈利性质的公益法人，具有双重属性。作为法人具有对建设成本控制的内在激励动力，同时公司不以盈利为目标，有利于提高工程建设质量，公司的经营收入优先偿还建设贷款，若有富余可用于其他高速铁路建设，有利于铁路高速化建设规划和发展 　　
(3)铁路运营公司根据自身的经济情况和市场情况，可以在决定是否承担巨额高速线路沉淀成本上具有充分的主动权，从而可减少公司的财务压力和经营风险。 　　
“建运分离”模式的主要缺点如下。 　　
(1)需要专门的完善法规做保障。 　　
(2)由于建设和运营职能分属两个法人，而且他们之间不可避免地存在一定的矛盾，如果没有完善的协调机构和机制，可能会增加交易费用。 　　
“建运分离”模式按照高速铁路运营公司是否负责高速铁路的维护，进一步细分为两类，即模式一和模式二。 　　
2.1 “建运分离”模式一 　　
“建运分离”模式一是高速铁路的运营公司同时负责高速铁路的维护，日本和法国的高速铁路运营公司属于这一类型。 　　
(1)日本铁路。1959年开工，1964年投入商业运营的东海道(东京—新大阪)新干线全长515.4km，是世界上第一条时速超过200km的高速铁路。1970年5月日本《全国新干线铁路建设法》，制定了全国约5700km新干线的计划线路，并决定尽快建设2222km的线路。日本铁道建设公团是1964年2月通过《日本铁道建设公团法》规定的惟一能够从事高速铁路勘测、建设、出租或转让的特殊法人机构，是第三类铁路企业，只负责建设和产权经营，不负责具体的客货运输业务，只把建设完成的新干线租赁或转让给其他铁道企业，由其他铁道企业负责既有线和新干线的维护、管理和经营。确定租赁费、转让价格等有关事宜，需要征得运输大臣的批准。1987年日本铁路民营化后，日本政府确定了整备新干线的建设费用，按照公司、国家和地方共同分担的原则，日本政府投入比例为50%左右，根据新干线公益性强弱的不同，中央政府和地方政府按80%，20%或50%、50%的比例分担，不但增加了新干线建设的资本金比例，也为铁道建设公团的市场化运作打下了坚实的财务基础，促进了高速铁路建设，也带动了地方经济和国民经济的发展。 　　
(2)法国铁路。法国的路网公司(RFF)是具有工商性质的国家公共机构，法铁公司(RNCF)担任了运输经营者和基础设施管理者的双重角色。高速铁路的建设、产权经营由路网公司负责，维护、管理、经营由法铁公司负责。 　　
路网公司主要负责：①审核高速铁路项目的可行性，②筹集高速铁路建设资金，③对投资、预算、建设等方面进行决策，④监控工程质量、验收工程：⑤和各经济主体签订合同：⑥委托法铁公司经营管理，收取线路使用费。 　　
法铁公司主要负责：①进行高速铁路方案的调研、设计工作：②提供项目可行性报告：③拟定招投标书：④对建成的高速铁路进行维护、管理，收取维护管理费，③其他协助路网公司的工作。 　　
路网公司和法铁公司之间是一种企业法人之间的商业合同关系。路网公司向法铁公司支付线路维护经营费用，法铁公司向路网公司支付线路使用费用，其差额部分由法铁公司向路网公司结算。截至1997年底，法国已经开工建设了6条高速铁路，总长度为1686km。
2.2 “建运分离”模式二 　　
“建运分离”模式二是高速铁路的运营公司不负责高速铁路的维护，韩国、德国、意大利高速铁路的运营公司属于这一类型。 　　
(1)韩国铁路。随着韩国铁路整体改革的推进，铁路(包括高速铁路)的建设、维护转由具有非盈利公益法人性质的铁路设施公团来承担，客货运输由铁道经营会社来承担。韩国铁路改革方案的主要内容包括：①为了确保与公路等其他交通运输方式的竞争力，把铁路划分为非竞争性的基础设施部门和竞争性的客货运经营部门，②对于铁路建设部门，要与公路、港口、机场等设施一样成为政府可投资的社会间接资本，首先设立非盈利公益法人——铁道设施公团，并由该设施公团来执行铁路设施的建设及维护业务，包括高速铁路的建设和维护，③对客货运经营部门首先要设立政府独资的企业——铁道经营会社，将其从国家机关划分出来，中远期则以铁路经营者的独立经营为基础实现客货分离，向民间转移铁道经营会社的股权，并允许民营企业进入铁路经营。 　　
(2)德国铁路。20世纪90年代按照股份公司的组织模式创建了德国铁路股份公司(DBAG)，按照股份公司法准则进行商业活动。基础设施和货运、长途客运和地区客运分别由控股公司下属的两个独立股份公司负责。1991年建成并开通了慕尼黑—斯图加特、汉诺威—维尔茨堡高速铁路，且新建高速铁路是和既有铁路联网经营客货混运，高中速混跑。基础设施股份公司负责新线修建、线路扩建、更新改造、线路养护和运营管理，投资由政府负责给予财政支持。基础设施股份公司和长途客运股份公司、地区客运股份公司、货运股份公司之间是所谓的“财务分离”关系，独立运营、财务清算。 　　
(3)意大利铁路。铁路在1986年从运输部分立，成立了国营铁路公司，1992年12月改组为股份公司，下设3个业务部门：①路网部，负责线路的维修及列车的运行管理，②运输部，负责旅客和货物运输，包括干线旅客运输，通勤、通学区间旅客运输，货物运输，车辆维修，运转和车站管理等业务，③工程部，制定投资计划并实施。 　　
意大利为了建设高速铁路，1991年专门成立了TAV(Treno　Alta　Velcita)公司，负责意大利高速铁路的设计、建设和开发，建设时期延伸到2041年。TAV是高速铁路线的项目法人，负责计划、筹资和建设，以及线路的维护和管理，并向意大利铁路股份公司出租或转让高速铁路。 　　
国外高速铁路建设与运营的体制，一般都采用了法人制且大部分国家采用了建设与运营分离的模式。高速铁路采用“建运分离”模式的国家铁路体制基本上已经是或者将是“网运分离”体制。而高速铁路的维护业务是否由运营公司负责，主要视各国铁路体制的具体情况而定。