干部人事管理的重大变革.doc

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干部人事制度的重大变革
—关于《公务员法》的几个问题
政法教研部 赵金相 副教授
[教学目的和要求]：
《中华人民共和国公务员法》是我国建国以来，第一部关干部人事管理的综合性法律。我们学习这个专题，目的在于要求广大学员，正确理解《公务员法》的立法背景和重大意义；科学把握《公务员法》中国特色和制度亮点。并希望在各自的领导岗位上，在贯彻《公务员法》的过程中，认真分析和正确对待，其立法中的疏漏和不足之处，及时地提出修订要求和立法建议，以便使我国的《公务员法》更趋规范、完备、合理。
[导语]：
2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，已于2006年1月1日正式实施。公务员法是50多年来我国干部人事管理的第一部综合性的法律，它不仅把我国的公务员队伍的建设和管理纳入了法制轨道，而且，从内容上亮点迭出，新意扑面，是我国干部人事管理的总章程。它的制定和实施，将进一步推动和加快干部人事制度的全面改革，在我国干部人事工作历史上具有里程碑意义。因此，认真学习并深入贯彻公务员法，应当是当前和今后一个时期干部人事工作的重要任务。
[中心内容]
鉴于时间关系，我主要讲三个问题：
1、 公务员法的立法背景和重大意义
2、 公务员法的中国特色和重要突破
3、 公务员法的制度亮点和立法不足
[正文]
一、公务员法的立法背景和重大意义
（一） 公务员法的立法背景
建国50多年来，党和国家在干部人事管理方面，颁布过很多政策文件，但由于缺乏规范的法制化管理，难以适应社会的发展和客观情况的变化。特别是改革开放以后，随着经济体制改革和其他各项改革的展开，传统干部人事制度的弊端日益凸显出来。
讨论题1：你认为传统的干部管理体制有哪些弊端或不足之处？
主要表现在四个方面：
一是干部的概念过于笼统，缺乏科学分类。
党政机关、群众团体、企事业单位除工勤人员之外，都统称为干部。
二是管理权限过分集中，管人与管事脱节。
1984年以前实行的是“下管两级”的管理模式，中央管到地市级，单位中层以上干部都由上级管。
三是管理方式陈旧单一，阻碍人才成长。
我们的干部有多种类型，有专业干部，有行政干部，有领导干部，有一般干部，专业干部的专业也有不同，用管理党政干部的方式管理所有干部，没有与职业特点相适应的管理方式。
四是管理制度不健全，用人缺乏法治。
传统的干部管理方法，只体现领导意图，如何用人往往一把手说了算。由此造成优秀人才难以脱颖而出，用人很大程度上是论资排辈；不正之风难以避免。
为此，邓小平1980年提出：“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。根据邓小平的指示，中央提出并制定了干部队伍 “革命化、年轻化、知识化、专业化” 的方针。1982年前后，建立了干部离退休制度，废除了干部职务实际上存在的终身制。1984年，中央下放干部管理权限，实行“下管一级”的干部管理体制，并着手用制定法律法规，以法律手段管理干部及干部队伍。从这时算起，到《公务员法》出台，大体经过了3个大的阶段：
    公务员法的出台经历了3个阶段：
     第一阶段：1984年到1993年8月，为研究试点阶段。
为了对机关干部人事制度进行整体的配套改革，1984年，中央组织部会同当时的劳动人事部组织人员开始起草《国家工作人员法》，到1986年，中央书记处研究决定：《国家工作人员法》涉及面太广，不易搞，先就行政人员搞；先不搞法，搞暂行条例，并成立了干部人事制度改革专题组。专题组对几十个国家的干部人事制度（有的国家称文官制度）进行了比较研究，于1987年4月提出了实行“干部分类管理”和“建立国家公务员制度”的设想，并在党的十三大正式提出，“在我国建立和推行国家公务员制度”。1988年，公务员暂行条例交由新成立的人事部继续修改完善，并在两个副省级城市（哈尔滨市、深圳市）和六个国务院部门（审计署、海关、统计、环保、税务、建设局）进行试点。
1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》作为行政法规由国务院正式颁布，在各级国家机关实施。我国公务员制度自此建立。
 第二阶段：1994年底到1996年，为搁浅阶段。
《公务员暂行条例》颁布后，有关方面开始着手起草《公务员法》，完成后由于争议较大，1996年又被搁置下来，国务院未提交全国人大常委会审议。
     第三阶段：2000年至2005年4月，为完善出台阶段。
在党政机关建立推行公务员制度的同时，干部人事制度改革不断深化。这期间，一些重要文件相继出台，特别是中央批准并印发的《深化干部人事制度改革纲要》，明确提出要抓紧制定公务员法。
2000年8月，中组部和人事部，着手研究起草公务员法。经过4年多的努力，于2004年12月，由国务院向全国人大常委会提交了《公务员法草案》的议案，2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议二审通过了《公务员法》。
     公务员法的出台，历时20余年，前后修改20余稿，是我国立法史上起草时间最长的一部法律。
（二） 公务员法颁布实施的重大意义
公务员法的颁布实施，标志着我国干部人事管理步入法制化轨道，是规范公务员行为，提高公务员素质，推进依法行政的重大举措。其总体意义。
第一，填补了我国法律体系的一个空白。 治国先治吏”。 据全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞和人事部副部长、公务员法起草领导小组负责人侯建良介绍：全国有600多万公务员分别在不同的工作岗位上履行职责，这是一个非常庞大的干部群体，要让这个群体忠诚的、不折不扣的为了一个共同的目标去工作、去奋斗，仅仅靠朴素的感情和自身的觉悟是不行的，要靠完备的制度建设和法律规定，来调动他们的积极性，保证他们依法行使职权。否则，若缺乏人事管理法规，就难以实现人事管理的科学化、法制化，进而影响依法治国的进程。
第二，《公务员法》的颁布实施有助于完善我国的行政法制体系。行政是掌握一定权力的人管理国家和社会公众事务的活动。行政必须依照法定程序进行，要有法律依据，并且，对行政主体、政府的行为也要有法律界定。对此，我国已经相继颁布实施的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等行政法律，主要是从“事务”层面来界定和规范行政行为以及相应的权利。《公务员法》及其配套法规则是从“人员”层面来界定和规范行政行为。只有对“事务”和“人员”两个方面都具备法律界定，行政法制体系才是完整的，才谈得上真正的依法行政。
第三，制定《公务员法》，有利于促进各级干部队伍建设和各级政权建设，提高党的执政能力。邓小平同志说：中国的事情能不能办好，经济能不能快一点发展起来？国家能不能长治久安从某种意义来讲，关键在于人。这个关键在于人，需要各方面的人才，其中之一就是需要高素质的公务员队伍，公务员的素质和能力决定着党和国家的管理能力，决定着党的执政水平和国家的管理水平。
公务员法强调“坚持公开、平等、竞争、择优的原则”；坚持“任人唯贤、德才兼备”的原则；坚持“监督约束与激励保障并重”的原则；明确了“公务员的义务和权利”，对公务员的“录用、考核、任免、奖惩、培训”等作出详细规定，目的就是实现对公务员管理的法制化、科学化。进一步规范公务员的行为，保证广大公务员切实履行义务，正确行使权力，提高工作效能，提高党的执政能力和政府的行政能力。因此，在这个意义上，公务员法的颁布实施，又是我国进一步加快干部人事制度改革的重要措施。
二、公务员法的中国特色和重要突破
我们讲公务员的特点和突破，主要是指两个方面：一是与国外公务员法相比，我国公务员法有那些特点；二是新颁布的公务员法与原《国家公务员暂行条例》相比，有那些突破。
（一） 公务员法的四大特色
《公务员法》是我国建国50多年来，干部人事管理方面第一部总章程性质的法律。其指导思想，“是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党管干部原则，依据宪法，结合干部人事制度改革的实践，以法律的形式明确公务员管理的基本制度”。它与西方国家的公务员法相比，有以下4个重要特色：
特色之一：是坚持党管干部原则，及任人唯贤、德才兼备的干部标准；
党管干部原则，是我们党长期坚持的一项重要原则，是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障。在不同的历史时期，由于党所面临的环境与任务不同，这一原则所体现的内涵和实现方式也是不一样的。
在当前， 党管干部的主要内涵应当是：各级党委坚持贯彻执行党的干部路线、方针和政策，严格按照党的原则选拔任用干部，并对各级、各类干部进行有效管理和监督。具体包括以下内容：一是 党要加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策；二是 推荐和管理好重要干部；三是 指导干部人事制度的改革；四是 做好对干部人事工作的宏观管理和检查监督。党管干部原则的实质，就是要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。从而实现干部队伍的“四化方针”，保证“任人唯贤 ，德才兼备”的干部适用标准。
何谓德才兼备？
“德才兼备”是提拔、管理干部的两个标准，是新时期公务员应当具备的基本素质。“德”是干部的政治标准，包括政治理论和思想基础、政治立场和政治倾向、道德观念和思想品质、工作态度和工作作风、自律意识和纪律观念等。“才”是干部的能力水平，包括知识素养和业务水平、决策能力和组织协调能力、综合分析和解决实际问题的能力等。德才兼备就是既要有德又要有才，既要政治上靠得住、作风上过得硬，又要工作上有能力、有本事。
何谓任人唯贤？
任人唯贤就不是任人唯亲、搞小圈子。这是对党政机关和用人单位而讲的。任人唯贤是德才和工作实绩的统一，是政治素质、工作能力、工作效果、群众认可的统一。
公务员法将任人唯贤、德才兼备的要求体现为具体的制度性规定，是相当实际而科学的。例如：（1）在公务员的录用方面，采取公开考试，严格考察，择优录用的办法，考试主要是测试适应工作的能力，考察主要考察政治思想和道德品质；（2）在公务员的晋升方面，要求具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度等，晋升级别也要根据公务员的德才条件；（3）在考核方面，坚持对德、能、勤、绩廉全面考核。
特色之二：是强调公务员必须坚持党的领导，坚持社会主义方向；
     在公务员与政党的关系方面，中国和西方国家是不同的。
西方国家实行多党制，在两党和多党竞争中，按大选所获得的票数，来确定执政党，执政党是经常更换的。为了减少执政党的更迭造成的动荡，避免政府工作人员大换班，西方国家实行公务员“政治中立”制度。按照“政治中立”原则，要求业务类的公务员不得在政党中任职，不参加和支持党派活动，尤其不能参加竞选活动，公务员在各个政党中间不能有倾向性，应当保持中立的态度。这样，不管哪一个政党上台，公务员都能听命于执政党的指挥，可以说“政治中立”是西方公务员制度的一个主要特点。
我国实行中国共产党领导的多党合作制，中国共产党的执政地位，是长期的，稳定的，是受宪法承认和保护的，我国宪法规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，人民民主专政的社会主义国家，同时又规定，工人阶级的领导是通过自己的政党既中国共产党来实现的”。因此，中国的公务员队伍，不存在政治中立问题，应当以坚持党的领导为原则，并通过党的干部路线和组织路线，来体现党的领导，这是我国区别于西方国家公务员制度的重要特点。    
特色之三：中国公务员不分政务类和事务类，不实行“两官分途”。
西方国家公务员制度另一个特点是实行“两官分途”，“两官”即政务类公务员和业务类公务员，或称政务官和事务官
政务类的公务员由选举或政府任命产生，他们都是由政党直接或间接推选出来的，代表政党参与政府工作，对选民和政党负责，他们实行严格的任期，与政党共进退，政党下台，他们就退出政府官员队伍，因此，他们不以官员为终生职业，不适用公务员法。
业务类的公务员，通过竞争性考试进入公务员队伍，实行职务常任，非法定事由不被解职，对行政首长实行“政治”中立，不与政党共进退，一般以担任公务职务为终身职业，对他们按照公务员法进行管理。
政务类的公务员和业务类的公务员属于两种不同的身份，相互之间不能交替任职，因此叫做“两官分途”，这种制度安排是与西方的正当体制相适应的。
在我国，公务员不实行“两官分途“，但在管理方面有所区分，但与西方公务员制度是不一样的，其不同之处在于：
（1）以职务高低为标准，我国把党政干部分为党政领导干部和党政机关干部。 党政领导干部一般都由各级党委按干部的管理权限推荐提名，进行选任的（选举产生），如：中央和地方各级党委、纪委、人大、政府、政协、法院、检察院的领导成员等： 党政机关干部，是指上述机关中的工作人员或者这些机关内设机构的领导成员，全部实行委任制。
（2）在我国的政治理念中，无论是党政领导干部，还是党政机关干部，其工作性质是一致的，都是人民的公仆，都必须对人民负责，接受人民群众监督，努力为人民服务。
（3）在任用条件上，不管是党政领导干部，还是党政机关干部都必须坚持德才兼备，任人唯贤的标准和原则，既要把政治条件放在首位，又要具备一定的专业能力，机关干部要讲政治，领导干部也要懂业务，他们没有截然不同的标准。
（4）从管理的角度讲，管理方法，管理原则，管理制度，任用条件、奖惩办法都是相同的，不需要分别管理。
（5）特别重要的是，党政领导干部和党政机关干部它们之间的交换是经常的，党政领导干部主要来源于党政机关干部，领导干部任届期满，继续留在公务员队伍中终身任职。
因此，我国没有划分政务类公务员和业务类公务员，不实行“两官分途”，要统一对公务员进行管理，这也是我国公务员法区别于西方公务员法的重要特点之一。
特色之四：我国公务员不是独立的利益集团，都是人民的公仆，要全心全意为人民服务。
前段时间，认为公务员已经成了一个“独立的利益集团”的言论不少，也确实在着许多方面都具备“独立的利益集团”的条件和现象。
错误的观点和错误的理论
1、从形成条件而言，集中体现在一下3个方面：
第一、相对其他国家而言，西方政府是由不同党派轮流执政，又因为政府内阁的变换，同时对公务员对于有一定的影响，因此很难形成“独立的利益集团”而我国不然，共产党一党执政，公务员队伍的相对稳定，有可能形成独立的利益集团。
第二、西方社会相对民主，透明度较高，权力被制约度较高，不太可能形成“独立的利益集团”；而我国法制和民主都在初级阶段，透明度差，权力相对集中，有可能形成独立的利益集团。
第三、司法人员和公务员的产生方式不一样，“权力产生于谁，必将服务于谁”。我们的权力机构、行政机构大部分由地方各级党委决定的，因此比较容易形成“以各地方党委为核心的利益集团”。
2、从现实情况看，有些似是而非的模糊认识及其做法，似乎与“非独立的利益集团”的本质要求相背离。
第一、当前比较“热门”的“阶层论”。在不久前举办的一次地方“论坛”上，有专家指出，“当代中国已经形成了由十大阶层组成的社会阶层结构”。其中，首当其冲的一个“阶层”，就是“国家与社会管理者阶层：指在党政机关事业单位和社会团体中，行使行政职权的领导干部”。而排在最后的5个“阶层”，分别是“个体工商户阶层商业服务人员阶层”、“产业工人阶层”、“农业劳动者阶层”、“城乡无业、失业、半失业人员阶层”。且不说提出类似“阶层论”的依据和目的是什么、单说专门提出所谓的“国家与社会管理者阶层”并排列于“10大社会阶层结构”之首，就与公务员必须是“非独立的利益集团”的本质要求根本相悖。
第二、客观上存在的“差别论”。相当一段时间以来，出于不同心理，一些地方和一些部门打着“创新”的招牌，几乎全盘抛弃了干部队伍“没有等级之分、只有分工不同”的传统原则，根据“利益”体现的强弱（实质描述），公开在公务员中明确划分了“一线、二线（甚至三线）”，在相同职级的公务员中明确划分出“重要岗位”和“非重要岗位”——有的是明文规定，有的是约定俗成。此风一兴，逐步就开始出现一些官员绞尽脑汁、想方设法、甚至使用多种违法手段，拼命跻身“一线”或“重要岗位。显然，这种客观存在的“差别论”，是否与公务员法所倡导的“公务员是非独立的利益集团”相背离。
讨论题2：你认为我国公务员是否已成为“独立的利益集团”？根据是什么？
这个问题留给大家思考我这里仅仅作一下提示。
正确的观点和正确的理论
（1）由于公务员的本质要求是人民的公仆，必须全心全意为人民服务”，因此它不是、也绝不能成为“独立的利益集团”。所以公务员“不分政务类和事务类、无论职务高低，其工作性质是一致的，对党和国家负责与对人民群众负责的职能也是一致的。
（2）我们坚持“党管干部”和“党的领导”原则，公务员要体现党的意志，而党除了人民的意志以外，从来没有自己特殊的利益，因此，只要坚持并做到这两条原则，应该就不成什么问题了。
我们体会公务员这四大鲜明特色：
第一、二两条，是我国自建立公务员队伍以来长期都一直强调坚持的主要原则；
第三条重新强调了“没有等级之分、只有分工不同”的原则，无疑在现实中有着非常重要的实际针对性；
第四条明确提出“公务员不是独立的利益集团”，是我国公务员法四大鲜明特色的“点睛之笔”，与前3条原则前后照应、互为因果，可以这样讲：“非独立的利益集团”，是我国公务员法的四大鲜明特色的“精髓。
（二）公务员法的四大突破
中组部副部长、人事部部长张柏林在全国省部级领导干部公务员法专题研讨班上指出：现行公务员法与原《国家公务员暂行条例》相比，公务员法主要有四个方面的突破：调整了公务员的范围；确立了分类管理原则；改革完善了职务级别制度；对职位聘任制度作出了明确规定。
突破之一：调整了公务员的范围；
按照《国家公务员暂行条例》规定的公务员范围，是国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。其他党政机关参照试行公务员暂行条例执行。新颁布的《公务员法》第二条规定：“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。这意味着，公务员法依法调整并扩大了公务员的范围，公务员不再局限于政府机关工作人员，但是，必须必须同时具备3个条件才是公务员：
第一个条件，是必须是依法履行公职；
第二个条件，是使用行政编制；
第三个条件，是由国家财政负担工资福利。
按照这三个条件，本法所称公务员分七类：中国共产党机关、各级人大机关、行政机关、政协机关、法院、检察院机关、民主党派机关的工作人员。
为什么要扩大公务员的范围？
按照原《国家公务员暂行条例》之规定，“行政机关实行公务员制，其他机关参照执行”。但经过10多年的实践看，存在一些弊端。例如：就拿政党机关来说，我们党的机关的工作人员和西方国家不同，西方国家的政党工作人员只做党内事务，而我们不一样，党要总揽全局，协调八方。做的是和国家、百姓息息相关的事情，党管干部、党管人才、党管军队，不光做党内的事情，还做大量的管理国家、社会的事务。掌握的权利甚至比国家机关工作人员还大。如果党的机关工作人员不是公务员的话，有很多现实问题：只能花党费，而不能花财政的钱；党务工作只能业余时间做；党委书记必须兼行政职务，等等。扩大公务员范围，是按我国的实际情况(政治体制、历史文化传统、人事管理实际需要)确定的，有利于统一管理，有利于党政之间干部交流。
同时，公务员法还根据我国的实际情况继续保留了“参照管理”的形式，即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。这些参照管理的部门有：工青妇组织、对外友协、基金会、贸促会等群团组织，以及某些带有公益管理性质的事业单位。这些团体或事业单位都有一些特殊职能，起着桥梁和纽带作用，在国际事务中要以非官方姿态出现。列入公务员序列，不利于国家活动。法律上不纳入公务员序列，应参照 公务员法执行，身份、待遇和公务员一样，只是名义问题。
突破之二：确立了分类管理原则；
原《国家公务员暂行条例》没有对公务员进行分类管理的规定，只提供了领导职务和非领导职务两个系列，导致公务员的职业发展过于单一；基层公务员晋级空间很小，许多人退休前十多年都没有晋级机会。
新的《公务员法》第三章特别规定了公务员职位，按照它的性质把公务员队伍划分为行政执法类（指在行政机关中，直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。如公安、海关、商检、工商、税务等200万一线执法人员）、专业技术类（在机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供技术支持的职位如法医、翻译、质检等）综合管理类（除上述两类人员以外的履行综合管理职能的人员）等类别，并授权国务院可以根据本法，对于有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别（如法官、检察官等特殊职位）。
同时，公务员法还在现行级别基础上，增多了级别数量，扩充了级别功能，以从制度设计上建立多元化的公务员职务发展途径，冲破“官本位”意识的束缚。 从而最大限度地解决了“板凳越拉越长，却总有人坐不下”的问题，为我国国家政权系统吸引人才，留住人才，人尽其才，才尽其用提供了制度保障。
突破之三：改革完善了职务级别制度
公务员的职务蕴涵着一定的职权与职责；公务员的级别体现了公务员的职务、贡献、资历和能力，二者都是确定公务员报酬和待遇的依据。合理设置和确定公务员职务与级别，是公务员法的重要内容，也是对公务员进行科学管理的基础。 然而，我国目前公务员内部不分类别，职务晋升、工资标准等都是一个模式，这不利于调动公务员的积极性。其主要表现有二：
一是职务序列过于单一，不符合人才成长规律。主要是公务员内部没有按职位的性质和特点进行分类，公务员不管从事什么工作，都往领导岗位上挤，不利于各类专业人才的成长。例如：有些单位从专业人才为了满足自己的成就感、荣誉感，不惜放弃自己的专业，追求领导干部职务。据统计，全国每年有8万多科技精英走上领导岗位，结果并不适合自己，费力不讨好，形成了对人才的葬送和浪费。
二是晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展，物质待遇的改善，主要靠职务晋升，但机关中的高层领导职务是有限的，特别是基层单位的公务员，发展空间更是有限，难以调动广大公务员的积极性。据统计，截至2003年底，我国公务员总数为636.9万，其中，中国共产党机关72万人，人大机关12.5万人，行政机关499.6万人，政协机关6万人，审判和检察机关45.9万人，民主党派机关0.9万人。
这其中中央机关有４７.５万人（含住外工作人员），省级机关是5３.５万人，地市一级是１４４.６万人，县市级是２8５.２万人，乡一级是１０６.１万人。92%的职务层次在科级职务以下，县处级占5.5%，司局级占0.4%，县乡两级公务员占全国总数的58%,全国大部分公务员终生停留在科员和办事员这个平台上。 因此，公务员法在职位分类的基础上，改变单一化职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯；重新定位级别功能，在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋升的渠道，从而健全和强化激励机制。
    职务设置的主要内容
    根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类型。领导职务负有领导职责，而非领导职务不负有领导职责。
    公务员法规定了十个领导职务层次，即：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
    公务员法对综合管理类非领导职务序列的八个职务层次作了明确的规定，即：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。根据现行规定，巡视员以下、副主任科员以上六个综合管理类非领导职务层次，与厅局级正职以下、乡科级副职以上的六个领导职务层次是一一对应的。专业技术类、行政执法类等公务员职务序列其具体职务层次与职务名称，根据《公务员法》由国家另行规定。
    在职位分类的基础上，对公务员进行分级,这是我国公务员制度的一个特色。公务员既有职务，又有级别。公务员法对级别的内涵、职务与级别的对应关系、级别的功能、级别的确定与晋升的依据都作了原则性的规定。
在确定职务与级别的对应关系上，体现了三个方面的特点：一是合理增加级别数量；
二是一职数级，上下交叉；
三是向基层倾斜,以更好地贯彻按劳分配的原则
国家公务员职务与级别对应关系如下：
（一）国务院总理：一级；
（二）国务院副总理，国务委员：二至三级；
（三）部级正职，省级正职：三至四级；
（四）部级副职，省级副职四至五级；
（五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；
（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级；
（七）处级正职，县级正职，调研员：七至十级；
（八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；
（九）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级；
（十）科级副职，乡级副职，副主任科员；九至十三级；
（十一）科员：九至十四级；
（十二）办事员：十至十五级。
 突破之四：对职位聘任制度作出了明确规定。
国家公务员暂行条例也规定了部分职务实行聘任制，但十几年了一直没有推行。公务员法专门规定了一章，对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任，聘任就要签定合同，按照合同进行管理，这是过去暂行条例所没有的。
什么叫做聘任制？
――是指机关与公务员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利、义务的一种任职方式。
基本特点就是：合同管理；平等协商；任期明确（1－5年）；
作用和意义：
一是有利于健全用人机制，增强公务员的生机与活力。实行聘任制，有利于拓宽用人渠道，促进新陈代谢，使公务员能上能下，能进能出。
二是有利于满足机关人员需求。对一些特殊专业技术、特殊和资厉的人员，机关一时难以培养，可以通过聘任形势，满足机关对高层专业技术人员的要求。
三是对一些事务性的、辅助性工作，也可以通过聘用人员降低用人成本。因此，聘任制是一种灵活、便捷性的用人形式。
不实行聘任制的职位。
对涉及国家事务重大决策、国防建设、武装力量、外交和外事活动、科学技术、国家安全活动、追查形势犯罪活动中的秘密事项，不实行聘任制度。
聘任公务员的管理。
聘任公务员的管理依据，一是公务员法；二是聘任合同，
对公务员的任用条件、义务权利、考核内容、奖励办法、工作纪律、控告举报等事项，适用公务员法。
对聘任条件、考核结果、职务任免、工作待遇、初任培训、职务交流、任职期限等事项，适用聘任合同。
三、公务员法的制度亮点和立法建议
（一）公务员法从总体上完善了对公务员的管理机制
第一、 制度亮点
从总体上看，公务员法共18章，107条，明确了公务员管理的指导思想、基本原则、基本制度和基本方法，。其内容涵盖了公务员管理的各个环节，起码体现了以下四种管理机制：
新陈代谢机制。公务员队伍能进能出，才能保持活力。公务员法设置了考试录用、公开选拔、调任等制度，注意吸引优秀人才进入公务员队伍；建立健全公务员退休、辞去公职和辞退等制度；在公务员队伍内部建立交流制度。总的要求是，严格“入口”，畅通“出口”，保持公务员队伍的活力。
　　竞争择优机制。公务员法明确规定公开、平等、竞争、择优是公务员管理的基本原则之一，并在公务员管理的各个环节都注意贯彻这一原则。公务员录用采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，机关内设机构领导职务可以实行竞争上岗，一部分岗位可以面向社会公开选拔。另外，对工作表现突出、有显著成绩和贡献的个人与集体实行奖励，考核不称职的要降职，违纪的给予惩戒等，体现了优胜劣汰、优升劣降的精神，有利于优秀人才脱颖而出，从而保持公务员队伍的生机，从整体上提高公务员的素质。
　　 权益保障机制。公务员法明确规定了公务员的八项权利，并专章规定了公务员的申诉控告制度和聘任制公务员的人事争议仲裁制度，以维护公务员的合法权益。改革完善了职务级别制度，扩大级别的功能，使级别成为除职务晋升之外公务员职业发展的重要阶梯，拓宽了公务员特别是基层公务员的职业发展空间。同时，还规定了公务员工资福利保险制度。
监督约束机制。公务员法规定了公务员的九项义务和不得违反的十六项纪律，健全了考核制度、惩戒制度、辞退制度、领导成员的引咎辞职和责令辞职制度等，形成了对公务员严格监督的制度保障；设立了专门防范为政不廉的回避制度，对领导职务和一些工作性质特殊的非领导职务实行有计划的定期转任制度，以及公务员辞职或退休后一定时间内的从业限制制度等。
第二、立法不足
上述四个机制，是有若干法律制度构成的，主要包括录用与考核制度、职务的升降与任免制度、奖励与惩罚、培训与交流、工资福利与保险、辞职与辞退、申诉与控告、退休安置制度和法律责任制度等多种法律规定，其内容是非常宽泛的，但是，这部法律与其他法律一样，原则性强，操作性差，如果没有与之配套的法规作补充，许多制度会流于形式，因此，国务院已经作出立法规划，准备在近期内出台24部法规，配合公务员法的实施，这虽然起到一定的弥补作用，但与世界公知公用的 “法定原则”是不相协调的。
（二）“凡进必考”的录用制度刹住了“进口”腐败风。
第一、制度亮点
1、什么叫公务员的录用制度？
公务员的录用制度，是指按照法定条件和程序，面向社会公开考试、严格考察的办法，选拔公务员的活动。主要内容包括录用原则、标准、资格条件、方法、程序和录用的组织权限等。
对政府官员的考试录用，并不是我国政府的发明和创造，早在我国的隋朝就创立了“科举制度”，一直沿用了上千年（1300多年），为巩固当时的封建政权发挥了重要的作用，曾经一度被人们形象的称之为“中国第五大发明”。西方国家的“文官考试制度”，虽然比我们晚一些，但其公务员制度的推行，无一不是以考试录用制度为标志的。
新中国成立以后，政府在干部录用工作中，曾经采用过公开招考的办法，但没有作为一项制度固定下来。在很长时间内，干部录用采用三种形式。即国家统一分配；通过组织调配；按计划从社会招收。
从长期的社会实践看，这种方法有其很大的弊端：一是缺乏竞争机制，不利于调动积极性；二是选才视野受局限，优秀人才难以脱颖而出；三是人任用人随意性大，缺乏客观标准，给用人方面的腐败现象留下了可乘之机。
十一届三中全会以后，随着干部制度改革，时代呼唤着新的录用制度产生，1988年全国举行大规模的招收干部考试，全国100万人报名参加，录取了8万人，在社会上引起了强烈反响，从而开创了干部录用工作的新局面，据统计，中央机关自1994年至2005年，先后组织了12次公务员考试，共录用人员2万余人。现在，全国31个省（区、市）均实行了招考制度，有效的防止了国家机关在进人问题上搞暗箱操作，这对传统的公务员“进口”方式是一次革命。
新的《公务员法》对干部录用工作，进行了科学总结，设专章对“凡进必考”的干部录用制度作出了详尽的规定（这一制度是整个公务员法内容最多的部分），这标着这我国的公务员考试录用工作，在法制轨道上进入了一个全新的阶段，其进步意义是很大的。
讨论题3：“凡进必考”的录用方式有什么重大意义？
其重要意义集中体现在一下5个方面：
（1）有利于高素质公务员的队伍建设；
（2）有利于德才兼备原则的贯彻实施；
（3）有利于建立健全公平竞争和公开监督的用人机制；
（4）有利于促进社会主义民主法制建设；
（5）有利于促进市场经济体制下人事制度的变革。
总之，公务员法所确定的“凡进必考”制度，必然用“卷子”代替“条子”，用“公招”代替“内招”，用“考官”代替“跑官”有效的遏制选人用人上的腐败现象和不正之风。这应当是我国公务员法非常显现的亮点之一。
胡锦涛同志指出：“考录工作体现人事制度改革成果，弘扬人事工作正气。”
3、公务员考录工作流程图（见图）
第二、立法不足
从实际情况来看，贯彻凡进必考制度还存在3个方面的问题：
1、面试工作的程序性、客观性亟待加强。目前，有些地方，面试权完全由招录机关自己掌握，这样很容易使一些“关系户”，只要通过了“硬碰硬”的笔试，便可在面试过程中走走形式过关。因此，加强对面试工作的监督，完善面试程序制度设计，是当前完善凡进必考制度的关键。
2、进一步规范聘任制。《公务员法》规定，根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，有些公务员职位可实行聘任制。对此要尽早出台相关细则，防止在公务员“进口”关上，借聘任制之名行违法违纪之实。
3、将专业干部与“社会公考”并轨。社会上强烈呼吁，军队专业干部进入公务员队伍，也应当参加公开招考，经过科学严格的考试，这样才能体现法律的公正，防止发生走后门、托关系等不正之风。
（三）公务员对上级违法或错误的指令可以说“不”
第一、制度亮点
《公务员法》规定：服从和执行上级依法作出的决定和命令，是公务员的基本义务，并规定不得拒绝执行上级依法作出的决定或者命令，是公务员的纪律。
与此同时，公务员法还规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。这就是说，下级服从上级，全党服从中央，这是保证令行禁止、政令畅通和机关效能的要求。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。为了避免承担责任，法律支持下级对上级的错误指令说“不”，这应当是公务员法的独到之处，亮点之一。
第二、立法不足
对这一条有两种不同的观点：有的同志认为，把这一条用法条固定下来挺好，可以增强公务员的责任意识，也可以减少上级决策造成的不良影响。
也有不少同志产生疑惑，认为在目前制度下，对上级想说“不”子不容易。还是老黄历正确，“不管对错，听头儿的没错”。因为 ，该条规定的太笼统，如果没有相应的细则跟上，就缺乏可操作性。
1、“明显违法的决定或者