农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告ML.doc

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农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（四川部分）

国土资源部咨询研究中心〓土地咨询部

摘要：四川省是西部经济大省，成都平原是西部的粮仓，经济济发展和耕地保护的矛盾日趋严峻。调研组对四川的耕地保护相关问题进行了调研，在全面了解耕地保护工作的情况下，重点结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作，对四川省“拆院并院”工作加以总结。在此基础上分析问题，并提出了：农业结构调整中要注意保护耕地；调整生态退耕政策；土地开发整理项目的新增耕地可作为占补平衡的后备资源；明确土地整理重点，实现整理效益最大化；挂钩项目与土地整理项目应分别立项；挂钩周转指标市级有偿调剂使用等建议。
2006年5月14日-21日部咨询研究中心的土地咨询部四位同志赴四川省调研农用地用途管制——耕地保护相关情况。调研组在四川省国土资源厅、成都市国土资源局、郫县国土资源局、广安市国土资源局召开座谈会。地方同志汇报了当地耕地保护的相关情况及问题，并提出一些建议。现将调查情况有关农村土地整理和拆院并院的规划用途管制方面汇报如下。
一、四川省耕地保护总体情况
截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩（594.71万公顷），基本农田保护面积稳定在7722.45万亩（514.83万公顷），基本农田保护率达87%。四川省是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。在国土资源部给国务院上报的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）送审稿》中，安排四川省耕地保有量到2010年为585.68万公顷，到2020年为558.64万公顷，基本农田保护面积为513.73万公顷。四川省国土资源厅反映，基本同意，但压力太大。
（一）四川省国土资源系统认真学习国发〔2004〕28号文件、国发〔2006〕31号文件，深刻领会文件的精神实质。准确把握土地调控的目的和意义，充分认识加强土地调控对固定资产投资增长过快、促进经济平稳较快发展的重要作用，自觉把加强土地调控放到战略和全局的高度，把思想和行为自觉统一到中央部署上来。明确耕地保护责任制，完善耕地保护目标责任考核体系，将耕地保有量和基本农田面积纳入省政府对市（州）政府的综合目标管理。
（二）四川省政府加强基本农田示范区建设。2006年四川省完成以增加耕地数量、提高耕地质量、改善农民生产生活条件为主要目标的“金土地工程”项目114个，其中国家投资26个，省投资12个，市（县）投资76个；整理土地103.41万亩，新增耕地13.81万亩，建成高产稳产基本农田62万亩。通过“金土地工程”，三台县、岳池县、安岳县、隆昌县、通江县、郫县共6个县被国土资源部正式确定为国家基本农田保护示范区，并启动了示范区建设。
（三）四川省严格按国土资源部要求的土地年度计划管理与用地审批管理。2006年，四川省农用地转用计划9032.314公顷，其中占用耕地计划7000.319公顷，分别占国家下达计划的89.25%和97.73%。对符合国家产业政策、发展规划、市场准入标准的基础设施建设用地依法按政策予以保障，先后为向家坝水电站、康定机场、80万吨乙烯等项目依法提供用地服务，保证国家重点建设项目顺利开工建设。
（四）四川省耕地保护形势严峻，全省现有耕地594万公顷，按照2020年耕地保有量为558.64万公顷计算，每年只能减少2.53万公顷，而2001-2005年全省因各种原因共减少耕地48.72万公顷，平均每年减少9.74万公顷，就以补充耕地数量折抵后，其耕地还净减少43.84万公顷，平均每年净减少约8.7万公顷。全省可供开发为耕地的后备资源仅为5万公顷，充分说明四川省耕地后备资源严重不足，如何开源节流是今后四川省耕地保护工作面对的重要问题。
二、主要成果及经验
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作对耕地保护具有重要意义，是解决当前保护耕地、保障发展双重压力的一个重要途径。试点工作开展两年以来，大部分地区都能够充分运用这项新的政策，通过折旧建新和土地复垦，对建设不合理、宅基地占用过大等农村建设用地进行整治，一方面增加了耕地；另一方面改善了农村生活环境，提高农民生产、生活质量。以郫县唐元镇长林村的拆院并院工作为例，为我们提供了很好的经验。郫县地处成都市西部近郊，自然条件得天独厚，属都江堰自流灌溉之首，是首批国土资源部批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩，暨拆院并院试点县。郫县县委县政府按照社会主义新农村要求，严格按照国务院关于〔2004〕28号文及“国土资源部双挂钩试点工作的意见”等文件精神，坚持科学规划，节约集约利用土地的原则，将农村发展环境建设与农村建设用地综合整理以及城乡土地资源优化利用有机结合，努力构建工业反哺农业，城市支持农村，推进社会主义新农村建设的发展机制。唐元镇长林村拆院并院试点工作自2005年下半开始实施，探索出一条平原地区节约集约用地促进科学发展的模式，其主要对大家的启示如下。
1.基本情况
唐元镇长林村位于郫县唐元镇北面，全村幅员面积2294亩，辖8个社，39个农村院落，411户，共计1428人。其中农用地1706.88亩，建设用地546.07亩，未利用地41.49亩。长林村建设用地占全村总面积的24%，土地利用结构不合理，平均每人占地255平方米，大大超过国家用地标准，土地利用率低下，拆院并院潜力较大。
2.基本作法
（1）征求农户意见、尊重农户意愿
以拆院并院为核心的土地综合整理是一件为群众谋福利的大好事，将极大改善平原地区生产条件和群众生活水平，农村建设涉及到千家万户、群众是否接受，是否满意，是否主动参与是工作的关健和前提。坚持把农民自愿参与放在首位，充分尊重农民意见并积极引导作为工作原则。为此在长林村先后组织召开了村社干部群众动员会、党员大会和社员大会，发放群众意愿调查表，广泛收集群众意见，公示安居点位设计，公示拆旧补贴标准。对于同意拆院并院的逐户进行勘证调查，并签订拆旧建新补贴协议，通过把政策告诉群众，使其主动参与到拆院并院工作中来，广泛的宣传和耐心细致的工作，农户支持率达到98%。
（2）科学规划设计，节约集约用地
依据县镇村土地利用总体规划和挂钩专项规划，聘请专业设计单位在全村1∶500土地利用现状实测基础上作好全村道路、沟渠、安置点、村镇建设用地预留区等规划设计。
①对全村道路的规划设计。在农户集中居住后，将部分农村院落的废弃道路整理为耕地，并按生产半径重新规划道路。
②对全村沟渠的规划整理设计。土地整理后按宜水则水，宜旱则旱的原则，对全村农渠重新整理规划，全村规划整治沟渠21条。
③安居点位的规划设计。科学考虑农民继续耕作的工作半径，规划了三个安居点位。人均综合用地控制在70平方米以内，其中人均住宅含养殖等用地控制在35平方米以内，并根据不同的家庭结构合理布局、设计建房、合理规划教育、医疗、养殖等配套设施。努力提高农民集中居住后的生产、生活和居住质量。
④土地综合整理设计。对废弃的农村道路、院落、水工建筑、独立工矿开展土地整理综合设计，整理成小田或者旱地。
⑤按10%的规划标准合理规划预留用地为今后的建设发展预留空间。
3.结合经济状况，妥善解决农户建房问题
为保障农户利益考虑到农户拆房建房的实际困难，制定了《郫县拆院并院及地上附着物补贴标准》，按此标准平均每户在房屋拆建、地面附着物拆除等方面可直接补贴4.3万元，人均补贴1.24万元。按照规划点建设房屋造价485元/平方米计算，每户人均出资6000元左右便可建新屋。农户在拆旧建新过程中以每人每月90元标准发放过渡费的方式解决农户临时居住问题。
4.开展地籍调查，保障集体经济组织权益
为保障集体经济组织权益，理清权属关系，聘请专业测绘队伍，对长林村范围的土地利用现状进行了全面勘测，绘制1∶500标准分幅地形图，对集体土地所有权开展地籍调查。利用勘测成果绘制全村1∶2000土地利用现状图，建立了以社会为单位的土地统计部及土地统计台账，对整理新增加的耕地坚持集体土地所有权不变，由村里统一承包流转。安居点范围内的土地权属由安置农户所属社按每人70平方米与安居点所涉及的社进行调换。土地调整方案经全村2/3以上的村民代表同意。开展地籍更新调查，对变化后的土地利用现状在1∶10000土地利用现状图上做预变更。
5.完善配套措施，保障持续发展
（1）通过拆院并院土地综合整治后成片的耕地进行包装招商，引进农业产业龙头企业实现农业向规模经营集中，调整和优化农业产业结构，形成一村一品特色。引导和支持当地村民在产业化龙头企业就业，获得租金收入和务工收入。
（2）为壮大集体经济，提高农民集中居住后持续增收能力。按照人均5平方米左右的商铺和农贸市场面积规划建设，不分配到个人，由村集体统一安排分配，逐步壮大村集体经济能力。通过土地出租、铺面出租、就业务工三条腿走路，使长林村农民收入在短时期内有较大的增幅。
6.实施效果
目前3个农民新居点已完成，总建筑面积88521平方米，长林村427户已住进新区，区内道路、水、电、天然气、光纤、绿化、文化等基础设施已配套建成。各类道路8条，总长度4563米；完成斗渠整治1850米；低漕沟整治1539米，农毛渠整治8629米，新建人行便桥32处，设便民梯18处，新增耕地375亩，流转出土地751亩。项目区农村建设用地复耕375亩，具体安排是农民实际集中居住用地112.26亩，城镇建设建新使用263亩。
7.总结工作体会，进一步扩大试点范围
从四川省郫县唐元镇长林村的双挂钩暨拆院并院工作实践中体会到农村建设用地综合整治的重要意义。总结先进经验，充分发挥试点工作的优势，为今后的工作垫定坚实基础。
（1）转变思想观念。开展好拆院并院工作转变观念是基础。首先是政府要从原来的城市发展先于农村发展的思路转变到城市与农村共同协调发展上来，实现城乡和谐发展。其次是农户观念要从传统单一的农业生产转变到多元农村经济、多渠道增加农村收益来源上来，不断提高生存能力和自身发展能力。第三是政府和群众的用地意识都要从多占地和粗放用地的传统习惯转变到节约集约用地的模式上来。切实改善人地关系，只有观念转变了，工作进程才能顺畅，工作方面才有保障。
（2）充分尊重农民意愿。我们任何工作的出发点是维护农民利益，充分尊重农民意愿是做好拆院并院工作的关键所在。不搞行政命令、不搞强制，通过积极的政策引导使农户自愿参与到工作中来，建设新农村的热情大大加强。为工作的开展垫定坚实基础。
（3）领导重视，各部门通力配合是保障。在双挂钩试点工作中，坚持国土部门为主导，将相关部门的规划、城建、水利、交通、农业等相关部门纳入工作小组。各地方以双挂钩试点工作为契机，在政府领导关心下，各部门各司其职，分工协作，加强沟通，形成土地综合整理的合力，共同构建社会主义新农村。
二、主要的问题及原因分析
1.耕地资源减少加剧
①建设占用耕地量大。2001-2005建设占用导致减少耕地4.01万公顷，占总减少量的8.23%，平均每年减少8021公顷。5年间四川省通过土地开发整理补充耕地4.88万公顷，实现占补平衡有余。因此，建设用地占用耕地在认真贯彻土地管理法规和政策，严格控制用地规模和速度的前提下，结合土地开发整理补充占用耕地数量，基本可以实现耕地占补平衡。但是，如前述耕地后备资源匮乏，5万公顷全部开发，也仅能满足五年新增建设用地占补平衡之用，5年后怎么办，因此耕地占补平衡压力越来越大。
　　②因灾毁减少耕地多。2001-2005灾毁导致耕地减少7854公顷，占总减少量1.61%，平均每年减少1570公顷。通过复耕等措施，尽量将灾毁减少的土地数量降至最低。
　　③农业结构调整的压力。2001-2005因农业结构调整减少11.30万公顷，占总减少量23.21%，平均每年减少2.2万公顷。
　　④生态退耕加快。2001-2005年生态退耕导致耕地减少31.8万公顷，占总减少量的65.44%，平均每年减少6.37万公顷。生态退耕政策性强，用地数量大，成为四川省耕地减少的主要原因。
　　2. 从成都市土地整理和拆院并院工作运行情况看，土地整理新增耕地很难达到国家或省要求达到10%的立项标准，使农村土地整理受影响。
　　土地整理与拆院并院有密切联系，都是利用土地收益支持农村建设，统筹新农村发展的重要手段。但各自的侧重点不同，土地整理主要通过田、水、路、林、村综合整治，其省出资的整理项目新增耕地用于占补平衡，目的是为实现耕地总量动态平衡；而拆院并院主要是针对农村的建设用地进行整理，其减少的建设用地复垦为耕地主要作为挂钩周转指标使用，目的是实现建设用地总量不增加，布局更合理，利用更集约。与土地整理比较，拆院并院在整理力度和指标使用上更有优势，效益更加明显。其存在的主要问题是整理范围狭窄，土地整理是对田、水、路、林、村进行综合整治，而拆院并院仅限于建设用地整理。在一个项目中，由于扣除了“村”的整理部分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很难达到国家级或省级土地整理10%的立项标准。但是各地，尤其是传统居住习惯占用宅基地面积较大的地方，拆院并院工作更是势在必行，但由于10%的限制而无法立项，造成土地资源浪费。
　　三、我们的建议
　　1.农业结构调整是新农村建议、发展农村经济、解决农民富民增收的重要措施。国家耕地保护政策也应与之相衔接，并提供支持。在农业结构调整中，对耕作层未被破坏、可进行粮食生产的部分土地仍作为耕地，不应作为园地等处理，所占用的耕地作为减少耕地的数量。
　　2.调整生态退耕政策。国家应按照全国耕地保有量18亿亩的目标，把生态保护与耕地保护、粮食生产能力有机结构起来，统筹规划，合理确定全国生态退耕的数量和退耕速度。从数量上协调好耕地保护与生态退耕的关系，为地方耕地保护工作松绑。
　　3.各省耕地后备资源都很匮乏，建议是否可考虑国家投资的土地开发整理项目的新增耕地也可作为耕地后备资源为地方使用，作为占补平衡的后备资源。
　　4.明确土地整理重点，实现整理效益最大化。基于建设用地指标离实际需求有一定差距的事实，通过拆院并院，将农村减少的建设用地与城镇建设用增加相挂钩是必然选择。但农村建设用地不仅仅只是宅基地一项，应加上农村废弃工矿等建设用地，其整理潜力应该更大。
　　5.挂钩项目与土地整理项目应分别立项，因为挂钩周转指标与占补平衡指标互不重复。这两种指标来源不同，应用方同也不同。另外，对于土地整理项目新增耕地要求10%以上，作为省级以上土地整理项目立项。对于挂钩项目扣除建设用地整理后的其他土地整理新增耕地达不到10%的，作为市级或以下土地整理项目，挂钩周转指标归立项地方或转让使用，以便充分利用土地资源。
　　6.建议挂钩周转指标市级有偿调剂使用。截止出此稿为止，挂钩试点工作的挂钩周转指标使用问题国土资源部没有明文说明如何使用。我们建议挂钩周转指标在市一级统筹安排有偿调剂使用。
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课题组成员：潘文灿　彭德福　贾中骥　王鑫
　　执　笔　人：王鑫

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