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关于赴加拿大、美国考察社区建设情况的报告
来源： 基层政权和社区建设司  时间： 2007-10-11 17:34
根据民政部2007年出访计划，基层政权和社区建设司组团于7月22日至8月2日赴美国、加拿大进行了为期12天的考察。期间，我们先后考察了加拿大温哥华市、美国哥伦比亚CT县皇冠联合社区、温突尔市的社区，同加拿大联邦自由党温哥华东选区党支部主席李思远先生（华裔）、洛杉矶vemture（温突尔）市城市规划办公室主任Nelson Hernandez先生，华盛顿哥伦比亚社区委员会的成员进行了座谈。通过考察，对两国的社区建设情况有了深入的了解，增长了见识，开阔了眼界，受到了很大启发，现将考察情况报告如下：

　　一、 加拿大和美国的社区体制

　　加拿大是英联邦国家之一，政体属于君主立宪制。在行政体制上奉行议会负责制，议会政府包括联邦政府和地方政府。联邦政府包括总督、枢密院、总理和内阁。地方政府包括各省省长和省议会、市长和市议会。加拿大的社区组织体系是由政府各职能部门、政府资助的社区组织和民间团体举办的非营利机构所组成。加拿大的社区建设，经过几十年的发展，形成了政府组织、指导与监控，社区组织（社区委员会）和民间团体主办，企业在社区内通过市场机构提供优质服务，以满足不同人群特殊需求的社区发展运行机制和组织体系。三者之间互利互惠，相互补充，密切配合。社区委员会不接受政府的直接管理，有权决定为本社区居民提供服务的内容和方式，各自运作的自主性很强。

　　美国政府体系包括联邦政府、州政府和特区政府、地方政府。美国地方政府包括县政府、郡政府和实行自治的城市政府。县、郡政府下面的机构就是社区。无论美国联邦政府还是地方政府都没有权力直接干预社区事务，但这些部门能通过法律、法规、行政命令来规范社区内各利益团体、企业和个人的行为。此外，美国地方政府还必须为社区成员民主参与提供制度上的保障。但无论如何，社区不算美国地方政府的下属行政部门。

　　两国社区组织的构成及产生

    加拿大的社区管理组织是社区董事局，董事局由若干委员组成，委员由居住在本社区的居民选举产生，任期为一年，主要职责是代表居民管理协调社区事务、评估选择社区服务机构、参与评议政府工作、对城市发展规划提出建议等。政府主要负责宏观的规划、指导，并给予经费支持和协调服务，社区事务由社区自治组织自行决策、管理，并负责组织和实施。

　　美国社区里的事务通常由社区董事会（也可称“社区委员会”）来进行自治管理。担任社区董事会董事的人必须是本社区的居民或在本社区有特殊利益的人；他们可以在某方面有特长或是本社区有号召力的居民。社区董事会的委员由居住在本社区的18岁以上的居民选举产生，每届任期二年。社区董事会聘用社区主任，直接负责社区办公室的工作，下设若干工作委员会管理不同事务如华盛顿哥伦比亚市下设9个社区，市有一个社区委员会，委员由10人组成，其中1人由市里产生，其余9人由下设的九个社区委员会各推荐选举一名参加上一级委员会。9个社区都有一个社区委员会，每个社区有7个委员组成社区委员会，由主席、副主席、第一副主席、建设委员会主席（物业管理）等，委员都是从居民中选举产生，其担任的职务是在7个委员中选举确定，每届任期两年，都是兼职的，没有工资。凡是住在社区里的人都是会员。在加拿大和美国，社区工作主要是通过社区组织来联系并具体实施的。

　　二、 政府的公共服务与社区自治

　　在加拿大和美国，政府部门在社区的公共服务由政府自己去做。在我们考察的温哥华市，政府的公共管理和服务实行经理管理体制，议会负责决策，城市总裁组织专业部门和人员负责执行议会决议和日常管理服务工作。市长、市议会下设有城市经理办公室，办公室下有理事会、社区服务部、人力资源服务部、公司服务部、防火救援部、工程服务部、法律服务部、房屋中心等，市长聘用城市经理，城市经理具体负责各职能部门的管理。社区服务主要体现在政府的公共服务，政府延伸到社区的公共服务如：文化服务（图书馆）、治安服务（警察署）、休闲服务（社区服务中心）、环境服务（公园、绿化）等都依据城市规划和召开听征会征得社区居民意见后实施设立。政府在社区的公共服务主要通过项目申请制，依托相关的协会、非营利组织、服务组织等，通过政府购买服务来完成公共管理和服务的。如加拿大政府通过协会实行项目补贴管理，政府给了补贴的项目，需要向政府提交报告，会计师对大的项目每年做一个核实，政府拨款后不管具体项目如何动作，而是采取抽查项目和看项目报告来检查项目的落实完成情况。社区委员会是市政府下设立的服务居民的社区组织，起到社区组织者、媒介中间人、信息收集、协调服务等作用，社区主任就社区居民关心的问题与政府部门的官员、各职能部门和管理者、立法机构和政府取得联系，向他们提供信息取得帮助和支持。在温哥华市有23个社区，都设有社区中心，由温哥华政府拨款，部分自己筹款，每年经费近5千万。服务项目主要以文化教育和体育健身为主。居民每月支付很少的钱就可以获得消费卡，到社区中心学习和休闲娱乐。加拿大是一个高福利国家，从出生到死亡政府都管，全民免费医疗，医生由政府给钱，每月每个病人30元。私人医生有自己的医院，个人看病后到政府去领钱，他可以介绍相关的专科专家，全部免费，生孩子给20元钱，有钱无钱一律看待。大医院都是公立。在公立医院看病的人多，不管是大病、急病都要排队等。国家财政40%用于医疗，30%用于教育。

　　在美国县政府、市政府都设有社区服务部，职责是负责：为老人提供照料，组织小孩参加夏令营，与消防和警察合作搞好社区安全；管理公园等公共场所。联邦设有房屋部。全美有1500万公房，每年政府都做出2千万元的预算作为公房管理资金。这些公屋主要出租给低收入家庭的人，这些人到房屋部申请租房时，要所在地政府出据租房人收入情况及相关个人信息的证明，房屋部根据其收入状况租给其住房，收入相对多一些的就可租到130平方米的公屋，收入相对低些的，只能租到60平方米左右的住房。美国的哥伦比亚市，市政府的公共管理和服务工作由哥伦比亚联合会总裁负责，联合会大约由1300名专业人员组成，提供娱乐、社区设施、道路维护、环境美化、警察和消防队员救援、图书馆和公立中小学校等各种公共服务。Mutura（温突尔）市政府内设8个部门，有办公室、警察部、消防部、社区服务部、社区发展部、财政部、人力资源部、公共设施部、CEO等。市长是决策人，市长告诉该干什么，怎么干市长由居民选举产生，可连选连任。市政府可以就某项工作向社区董事会提供政策性指导与专业咨询，社区董事会没有义务被迫执行市政府的决策。在这种相对独立的管理制度下，美国的社区董事会可以看作是“一个以自治为基础的市民政治联合体”，其功能相当于一个存在的公共社会服务机构，它在市政府与社区居民两个角色之间起桥梁和纽带作用，鼓励两者互动、鼓励民众参与政治。

　　加拿大和美国各级政府与社区的关系是自上而下和自下而上结合的互动关系。社区实行自我管理，但不是各行其道。虽然社区董事会不向市政府直接负责，但社区的发展规划仍然是在市政府有关部门指导下完成。社区发展问题涉及居民利益最多的是社区发展规划、土地使用计划，它们从酝酿到最后拍板都要举行多次社区听证会，反复征求社区内企业、个人、社团的意见，才能做最后的决定。社区董事会的另一项重要工作就是监督和协助市政府向市民提供各项服务。社区内部的事务则由社区居民自我管理，上级政府是没有权力指手划脚的。政府服务由政府承担,委员会不负责任,委员会负责维权。

　　三、志愿服务与居民参与

　　在加拿大和美国热心公益、参与社区活动是一个人在社会中发挥和扩大影响、体现自身价值的重要途径。

　　在加拿大有很多的志愿团体，由民间发起。政府每年专门拨一部分款支持志愿团体开展工作，志愿团体也通过多种形式自筹一部分，每年大约有5000万元。如救世军，是专门帮穷人的，资金大部分是捐的。还有加拿大疾病中心，由民间发起，有65年的历史。自治会每年自筹款，帮助、教育人，有100年的历史，全世界有100多万委员，他们多半是商人。在加拿大自愿服务团体之所以流行，是因为政府的税收制度，加拿大是“万税”国家，每年个人都要依据所工作、居住的省对个人收入纳税的规定按一定的比例纳税，一般是年收入的16-23%不等，但如果你用自己所赚的钱捐赠慈善事业，就可从所交税款中扣除，比如：捐1000元给政府核准的慈善机构，这个机构出一个收条，年底就可从税中抵扣，这样既不影响自己的收入，又彰显了自己的善举。通常大一点的慈善机构是要登记的，每一年的收入情况要报告政府。美国和加拿大社区有很多志愿者的工作，如帮助老人、儿童的事情，由专门处理志愿者工作的办公室帮助安排。学校对学生有专门的要求，鼓励学生参加志愿者，如参加志愿者工作每学期登记10小时，就可以毕业等，大学学校对学生不仅考核学习还考核社会活动。法律上没有什么规定。社区参加志愿者的比例没有计算过。社区只要找人帮忙，从来就没有不够过。参加志愿者教育是一个因素，这里的人素质比较高，来这里居住事先签协议就了解在这里居住的条件。他们自愿地为社会、为他人服务，对于志愿者的情况有专门进行登记的部门，在加拿大和美国社区参与广泛，主要体现在社区参与的结构上。不仅参与人员中有老人、中青年，还有中小学生；不仅有社区内的非营利组织和志愿组织，而且还有驻区企业单位。

　　协会在社区中发挥了很大的作用。政府对协会主要是看你的报告，看你做什么。机构做什么是独立的。政府给了津贴的，政府要管，没给的政府不管。协会内部设有一些机构，聘用一些专家、雇员。协会有董事局，下设委员，有总裁、经理，有薪金的。政府拨款后不具体管如何运作，不是每个项目都看，抽查项目，看与报告是否相符。会计师对大的项目每年做一个核实。有一个部门专门负责义工工作。

　　两国的社区活动有不同的类型：有教会组织的慈善活动，有社区民间组织开展的文艺、体育、社会服务活动，走遍美国，任何有人群的地方，宗教机构和民间组织提供的社会服务随处可见。社会服务的受益者，除了弱势群体，还包括了整个社会。民众在接受社会服务的同时，也以各种方式回报社会。

　　在社区内，社区委员会每月开2次会，所有居民，只要愿意都可以参加，提出你关心和需要解决的问题，向市县反映的问题，有专职工作人员处理居民所有问题。在市长、区长和议员讨论决定社区重大事务的联席会议时，都是公共的，居民可以去旁听，而且可以发言。由于社区管理非常民主，座谈会厅里的居民旁听席上往往座无虚席，而且发言相当踊跃、诚恳。

　　两国强烈的社区参与意识，缘于四个方面的原因：（1）政府的大力提倡、鼓励。（2）社区居民争取和维护自身利益的重要途径。（3）新的经营理念所取得的成功。（4）教育是一个重要因素。

　　从社区经费筹集渠道来看，社区董事会的部分工作人员的工资和维持社区日常工作的开支是由市政府拨款的。由于市政府提供的社区经费与社区董事会的实际支出相差太远，因此社区发展需要的其他资金只能由社区董事会通过其他渠道，如通过向联邦政府、州政府、银行、私人团体、慈善基金会、非赢利组织等募集。

　　四、借鉴和启示

　　加拿大和美国的社区发展比较早且成熟，有经验，有教训，给我们以启示，值得我们很好的学习与借鉴。

　　（一）充分有效的发挥政府公共服务在社区服务中的作用。

　　在加拿大和美国，政府提供的公共服务有明确的事权划分，联邦政府、州政府和地方政府都按照各自职责开展工作，并通过直接或项目购买服务的方式去实施。在我国推进社区公共服务进社区是经济社会发展必然，是居民对公共服务需求的需要，为了满足这种必需，政府相关部门依托社区组织开展了社区教育、社区文化、社区治安、社区卫生、社区环境、社区科教、社区就业、社区救助等，这些既体现了政府公共服务作风的转变，又使老百姓处处享受到政府公共服务带来的便利和好处。但目前存在的问题是提供社区公共服务的主体各自为战，没有统一协调部门，至使一方面公共服务资源缺乏有效整合，不能发挥公共服务的最大效能；另一方面一些职能部门不是服务到社区而是把任务推给社区，在社区只是挂牌子、下任务、检查工作、考核社区，俨然是局外人。实际上职能部门应充分发挥职能作用，属于自身应完成的任务，不能硬性摊派给社区；应加大政府购买服务的力度，通过项目购买服务充分发挥民间社会组织的作用，使政府公共服务的投入真正惠及到百姓，产生实际效果。同时应将公共服务纳入各级政府评价体系，作为政府职能转变的主要指标；要改进绩效评估方法，不仅要注重上级政府对下级政府的绩效考评与问责，而且也要加强社会公众对各级政府服务成效的评估；要对各级政府的公共服务项目进行成本效益评估，投入多效益少的服务项目应及时调整。要逐步实现公共服务的均等化。

　　（二）要充分发动社区组织和社区居民广泛参与社区建设，发挥协会、民间组织、志愿者组织在社区建设中的作用。

　　美加两国的社区工作在形成和发展的初期，是自下而上的开展起来的，随着社区地位、作用的突出，社区建设成为两国政府有计划、有目标地引导社会发展的重要内容。政府通过法律、政策，采取宏观调控手段，指导和支持社会中介组织、聘用社区工作者、发动社区志愿者等方式组织、管理和推进社区发展，同时还有计划、有组织的发动居民参与的作用。从税收等政策、法律的制定，到学校教育、教会宣传等都积极鼓励社会组织和居民积极参与社区建设，使之变为自觉的行动。我国的社区建设是自上而下的开展推动起来的，在党和政府领导下，民政部门牵头、相关部门配合，依靠社区组织、利用社区资源、发动社会力量、组织社区居民解决社区自己的问题，促进社区政治、经济、文化、环境等健康有序的发展，不断提高社区居民的生活水平和生活质量。经过十多年社区建设的实践，社区居民的社区意识和参与意识不断提高，但总体是说，人们的社区意识和参与意识还不够强，还有待提高。一方面要加大宣传力度，大力提倡相互关爱的传统美德，提高“社区是我家，建设靠大家”的意识，把加入志愿者队伍成为志愿者作为自觉的行动；另一方面要建立相应的激励制度。对单位工作人员和学校学生规定每年要做义工多少小时，与升迁、奖励和升学挂沟。第三方面组织居民参与社区居民自治。通过居民参与社区选举、参加居民会议直接表达诉求，参与社区事务的决策和管理，监督政府和社区工作提高居民参与社区建设的积极性。

　　在市场经济条件下，社区非营利服务机构是社区建设的一支重要力量。在美国、加拿大的社区建设中，非政府组织是一支重要的社会力量，发挥了不可替代的作用。一是数量多。二是分布广。三是服务领域广泛。可以说，群众有需求，他们就有服务。两国在发挥协会组织、志愿者组织、民间组织在社区发展中的作用的经验，更进一步说明培育、引导和发挥协会、民间组织、志愿者组织在社区建设中的作用有利于社区建设的深入开展，有利于通过这些组织为社区居民提供各种专业的全方位的服务，有利于和谐社区建设，丰富社区居民的生活。

　　（三）应建立议行分设的社区运行机制，明确事权和责权。

　　美国和加拿大的社区发展和我国的社区建设有相同的地方也有不同的地方，相同的是都引入了社区的理念，强调以人为本、开展社区服务。不同的是，美国和加拿大的社区是完全的自治体，以社区自治管理为主，政府的宏观管理为辅，政府主要负责宏观的规划、指导，并给予经费支持和协调服务，社区事务由社区自治组织自行决策、管理，并负责组织实施。政府与社区担负不同的角色，社区的自治组织成员和聘用的工作人员责任分明。我国的社区是一个行政管理区域，按照法律规定，居民委员会是群众性的自治组织，但事实上基层政府对社区有许多指令性的任务，社区还不能做到议行分设，还不能够做到完全自治，社区自治组织与政府相互依存度较高，无法承担起社区居民自治组织者的责任，不能成为被社区居民认可的“自己的组织”。至使社区居民无法产生对社区的认同感和归属感。解决的办法就是转变观念，严格明确事权，由现在的政府的“腿”，变成真正意义上的社区居民的“头”；组织社区居民开展社区民主实践，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　（四）要加大对社区建设的投入力度，建立健全社区建设的长效投入机制。

　　美国、加拿大两国政府对社区发展的投入不仅大，且手续简便。从社区用房，到对社区服务的投入。据介绍，政府一年对社区服务的投入占60%，社区筹集30%，教堂10%。我国的社区建设相比较起步比较晚，多年来，政府加大了对社区建设的投入，从社区的基础设施建设、社区工作经费和居委会干部的工资补贴都逐年发生变化，但同经济社会的发展，同构建和谐社会和建设和谐社区的目标要求还有差距，远不能适应其需要。要适应社区建设发展的需要量，就要建立起以政府投入为主，社会各界捐助的多元化的社区建设的长效投资机制，拓宽社区建设资金渠道。政府对社区的经费投入采取项目管理，鼓励和吸引社会团体、单位、个人投资、捐助社区建设；同时社区可通过开展社区服务，实现以无偿、低偿、有偿相结合的自助服务。还要加强对社区建设资金的制度化监管，保证社区建设资金专款专用。

　　考察团成员：张永英  贾  虹  赵金元 
             　　　张素改  马五一  王衍臻                    
             　　　陈立雄  刘君堂  乔  虹                               
　　　　　　　　王春杰
　　执　笔　人：张永英