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法院上从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督

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从中外质询制度的比较研究看中国人大如何监督法院上
　　摘 要: 西方质询制度与中国的质询制度存在着很多不同, 最大的区别在于: 西方的立法机关只能质询政府, 中国法律规定人大不但能够质询政府, 也能够质询法院。然而这一规定与现行宪法排除了全国人大对最高人民法院质询的规定相违背。经过比较历次立法的变化规律能够发现, 产生这种矛盾的原因并不令人费解, 是由于立法机关违宪立法所致。对司法权的性质进行分析我们也发现, 法院与人大的关系相异于政府与人大的关系。因此, 必须解决这一理论难题和立法矛盾, 使人大和法院的监督关系形成良性机制。本文最后指出, 能够利用现有法律框架中关于询问制度的规定完善人大监督法院的制度。
　　一、 概述
　　(一)概念
　　质询(questions)是指”议会内阁制国家或人民代表大会制国家的代议机关或立法机关的成员(议员或人民代表就行政事务或其它问题向行政机关提出质疑, 要求行政机关有关负责人予以答复的制度。”质询(questions)制度起源于英国, 由请愿权发展而来, 是资本主义国家国会监督政府的一种辅助性权力。
　　经过考察质询制度在英国的起源和历史演进能够看出, 英国议会对政府的首例质询出现于1721年的贵族院, 1783年, 平民院议长柯恩瓦利斯首次裁决如下: ”任何一位议员能够认为她有权向一位大臣、 或一位任官职者提出问题;后者有权采取她认为合适的态度, 或答复, 或不答复。” 1869年, 平民院的工作通告首次开列一个新栏目为”Questions”, 即质询, 有学者将其视为质询制建立的时间。 议会质询权的行使随着时间的推演变得越来越重要。其原因在于: 以往议会监督政府的权力包括很多种, 如租税权、 立法权、 不信任投票权与弹劾权, 均为议会监督政府的重要权力。但在后来, 议会行使以上权力, 要么只具形式, 要么反被政府所约束, 甚至放弃不用。在历史上, 国家政策既由议会决定, 因此议会成为当时全国政治中心, 内阁仅为议会的执行机关, 仅执行其决议而已。但在后来, 议会所需讨论的法案有增无减, 且所讨论的往往含有大量专门知识或技术问题, 议员一方面对其根本缺乏了解, 另一方面议员发言表决又因政党纪律森严而须服从党纪。其次, ”福利国家”理念的兴起又导致行政权在社会生活的方方面面都得到广泛运用, 行政权急遽膨胀, 远非议会所能制约和控制。因此迫使议会在处理任何议案时不得不惟内阁马首是瞻, 导致内阁取代议会成为全国政治中心, 而议会反退而居于接受内阁领导地位。再次, 议会讨论的又大多是内阁所提的法案。议会虽能以不信任投票倒阁, 但内阁亦能下令解散议会以对抗加之弹劾权在英国, 又弃而不用。由于议会历史上所享有的权力已逐渐失去监督政府行政的功能, 议会惟有凭借行使质询权以监督政府施政。现在, 质询权已成为英国议会用以监督政府的一项最重要权力。
　　(二)作用
　　林纪东、 蒋劲松、 张友渔、 张镜影等学者将质询制度的作用归纳如下: 1.了解政府施政情况。议会对内阁的施政方针进行质询就有要求政府解释其疑问之义, 以便议会审议法案等。学者公认获取情况是质询的基本功能;2.监督并警示政府。质询尽管是一种消极监督的方式, 但能反映民众要求, 批评政府或指责其违法行为, 从而加强政府的警觉;3.测试大臣水平。其一, 质询能全面测试大臣对所领导的工作的熟悉状况。大臣当场如何回答能表明大臣对部里各项工作、 各个动态是否知道和知道多少。其二, 质询能最为真实地测试大臣本人的政治主张。因为设计巧妙的问题使大臣必须得即席答复, 无法照本宣科;4.为人民、 国会、 政府之间进行沟通提供制度平台。一方面议员经过行使质询权, 可知悉政府施政理由与目标所在, 由大众传播工具转达于人民。人民对于政府施政, 如有疑惑或批评, 也可由议员质询政府使之澄清或反省;5.充当政党斗争的手段。质询政治化能揭示政府和反对党之间在如何治理国家上重大的、 有时深刻的政治分歧, 从而表明政府工作失误的程度, 也能判明责任的归属;6.真正代表人民利益的政党也能够质询方式抨击时弊, 提高人民的觉悟;7.由正反意见的较量和比较能够深入研究重大问题的利弊。除了以上积极作用外, 还有一些消极作用: 如议员借质询攻击政府或其中个人以达到其私人要挟的目的;对无关紧要的事情也进行质询, 浪费时间, 使政府人员疲于应付;导致内阁更换频繁, 政局动荡, 最典型的例子就是法国第三、 第四共和国的政局不稳, 仅在 内就更换内阁达26次。
　　二、 各国质询制度与中国的比较
　　(一)西方国家的质询制度
　　质询制度既然以内阁总理或大臣为其对象, 西方国家的质询制度一般都规定于内阁制国家而非总统制国家。因为美国等总统制国家, 依照三权分立观点, 认为行政与立法机关, 各自独立行使其职权, 行政机关既不对立法机构负责, 国会议员对于总统及各部部长, 也就没有质询权。因此, 在实行议会内阁制的英国、 法国、 德国等国都明确规定了质询制度。而在实行总统制的美国, 国会议员尽管不能在国会中对于总统及各部部长行使质询权, 但在国会委员会审查法案时有权通知有关部长以证人之资格到会作证, 名为”作证”, 实为要求政府报告某项措施的理由, 答复议员询问。因此, 美国国会议员虽无行使质询权之名却有质询权之实。美国国会, 亦有质询制度, 不过不在国会大会中行使, 而在委员会中行使而已。[3]本文所讨论的其它国家的质询制度, 主要是指议会内阁制国家的质询制度而言的。
　　(二)中国的质询制度
　　《宪法》第73条规定, ”全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间, 全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间, 有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、 各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)第16条对宪法所规定的这一质询制度作了具体规定。
　　然而, 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第28条和第47条规定, 地方各级人大代表十人以上联名, 常委会组成人员五人(县级为三人)以上联名, 能够书面提出对本级人民政府和它所属的工作部门以及人民法院、 人民检察院的质询案。这说明现行立法对于最高人民法院和地方各级人民法院能否成为同级人大的质询对象的规定是不一致的。
　　(三)中外质询制度比较
　　中国与西方各国的质询制度在内容、 方式、 后果等方面均不同, 分述如下: 1.质询按照形式可分为口头质询和书面质询: 西方国家一般包括口头质询和书面质询。日本则规定, 议会如要提质询, 必须把质询要点写成书面材料。中国法律规定, 人大代表和人大常委会组成人员提出质询案都仅能以书面方式提出;2.质询按照后果分为普通质询和正式质询: 普通质询指质询者与被质询者的口头或书面回答不构成国会辩论问题。正式质询是议员对于内阁的重要政策或措施的质询, 由于关系重要, 常成为国会辩论的问题, 且常提出对内阁的不信任案而更换内阁。英国以普通质询为原则, 欧洲大陆各国常见正式质询, 这一正式质询制是导致欧洲大陆各国时常更换内阁的原因之一。中国法律仅对质询制度作了原则性规定, 未明确其法律后果, 实质上是普通质询制;3.质询主体, 即有权
　　提出质询案的主体: 实行议会两院制的国家一般都允许两院均能对政府进行质询, 如法国、 阿根廷、 西班牙等国。英国, 则由平民院即下议院对内阁提出质询。关于议员人数一般都不进行限制。只有德国鉴于议会内党派林立的弊端对主体资格进行了限制性规定: 德国联邦议院工作条例规定的质询案有大质询案、 小质询案 口头质询案和紧急质询案。大质询案和小质询案都需由5%以上议员签名后书面提出。中国法律对不同级别的人大代表主体资格作了4种限制性规定, 即全国人大一个代表团或者三十名以上的代表, 全国人大常委会组成人员十人以上, 地方人大代表十人以上, 地方人大常委会组成人员五人以上(县级为三人)能够书面提出质询案。即使有这一限制, 仍有学者主张要修改人数下限以对质询案的主体进行更高的限制;4.议员提出质询案是否须经议长准许: 一般国家都规定在质询案提出后须经议会或议长同意后方能提交受质询对象, 如日本、 英国。中国法律规定, 人大代表一旦提出质询案, 只能由人大主席团或常委会委员长会议(主任会议)决定口头答复或书面答复, 不得拒绝(详见本部分第1节”口头质询与书面质询”。);5.内容。各国一般规定了被质询者对于保密事项能够拒绝回答。英国还规定, 对保密事项、 或对历届政府因为国家政策而拒绝答复的问题或对因答复而会造成过量开支的问题为大臣能够拒绝回答的问题。中国无此规定;6. 议员在质询中的发问方式。英国议员质询内阁的问题包括原问和补问。事前书面提交的问题只是原问, 待大臣答复原问后, 提原问的议员可紧接着提出补充问题即补问, 补问则不提前通知被质询大臣。补问才是议员们真正关心的问题, 而原问纯粹是钓饵。中国法律规定, 受质询机关口头答复的, 提质询案的代表团团长或者提质询案的代表能够列席会议, 发表意见;7.不被答复的后果: 在英国, 开会日内大臣来不及口头答复的, 口头质询问题转为书面质询, 由大臣进行书面答复。中国法律对此没有作任何规定。英国平民院对含糊其词地答复问题的大臣现今仍未规定反击办法。但大臣平日冷落议员们的口头质询即最易招致议员们反感。一有适当时机, 议员们对这样的大臣就会揪住不放, 迫其辞职以示惩罚。中国法律规定, 提出质询案的代表半数以上对答复不满意的, 能够要求受质询
　　机关再作答复。
　　三、 最大的不同在于能否对法院进行质询
　　质询制度从英国发起直至现今已在很多国家确立并发挥着很大的作用, 但这些国家无一例外地都只规定了议会(国会)的质询对象只是政府, 即只能针对政府进行质询而不能质询法院。中国《地方组织法》第28条和第47条规定的质询制度却规定, 地方人大不但能够质询政府, 还能够质询法院。把作为司法机关的法院纳入质询对象能够说是中国与其它各国在质询制度上的最大区别。
　　对于质询对象是否应当包括法院, 学者有不同意见。李晓斌认为, 《地方组织法》”增加对法院的质询权有违宪之嫌”, ”不可能为宪法所接受, 或者说宪法原意排斥这一内容”。[4]童之伟认为, 根据宪法第二条的精神和宪法第三条确定的原则, 各级人大及其常委会有权监督同级所有其它国家机关, 而质询是监督的一种形式。宪法第73条只将国务院及其工作机构作为全国人大及其常委会组成人员的质询对象, 使质询权行使主体和质询对象特定化, 这就从逻辑上直接将”两高”等其它中央国家机关都排除在质询对象的范围之外了。但她认为, 不能以欧美式法治套路下处理代议机关与司法机关关系的做法为参照点来看待和处理人大制度下人大与司法机关的关系。她最后指出, 《地方组织法》如此规定是对《宪法》的一种发展和进步, 应当以适当的方式变更《宪法》第73条, 使宪法不但能够容纳现行法律规定的质询权主体和质询对象, 还为质询对象的进一步扩大留下必要的余地。[5]那么, 中国法律到底是如何规定质询制度的呢?笔者经过对历次立法进行比较后将回应这一争论。
　　四、 对中国历次立法规定的评述
　　(一)关于质询的不同规定
　　1.历次《宪法》的不同表述
　　54年《宪法》第36条规定了质问制度, 75年《宪法》没有规定。78年《宪法》第二十八条规定, 全国人大代表有权向国务院、 最高人民法院、 最高人民检察院和国务院各部委提出质询。第三十六条赋予地方各级人大代表对同级国家机关相同的质询权。82年《宪法》第七十三条规定, 全国人大代表在全国人大开会期间, 全国人大常委会组成人员在常委会开会期间, 有权依法提出对国务院或者国务院各部委的质询案。
　　2. 历次《全国人大组织法》的不同表述
　　54年《全国人大组织法》第34条规定了符合54年《宪法》的质问制度。82年《全国人大组织法》第十六条规定, 在全国人大会议期间, 一个代表团或者三十名以上的代表能够书面提出对国务院和国务院各部、 各委员会的质询案。
　　3.历次《地方组织法》的不同表述
　　79年《地方组织法》第18条规定, 地方各级人大举行会议时, 代表有权向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、 人民检察院提出质询。82年《地方组织法》第十八条规定, 地方各级人大举行会议时, 代表有权向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、 人民检察院提出质询。86年《地方组织法》第23条规定, 地方各级人大举行会议时, 代表十人以上联名能够书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、 人民检察院的质询案。95年《地方组织法》第28条照搬了86年《地方组织法》第23条的规定, 不过增加了一些质询程序的规定。
　　4. 《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)第42条规定, 全国人大会议期间, 一个代表团或者三十名以上的代表联名, 能够书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(以下简称《全国人大常委会议事规则》)第25条规定, 在常委会会议期间, 常委会组成人员十人以上联名, 能够书面提出对国务院及国务院各部委和最高人民法院、 最高人民检察院的质询案。
　　5.结论
　　笔者赞同童之伟认为的82年《宪法》从逻辑结构上排除了法院作为质询对象的可能性这一观点。《全国人大组织法》的历次规定则都是严格遵循《宪法》的。79年《地方组织法》尽管规定了人大能够质询法院, 但符合78年《宪法》的规定。然而在82年《宪法》明确排除了人大对法院的质询之后所修订的82年《地方组织法》仍沿用79年的规定而没作相应的变动。这一条文被原封不动地搬了过来, 不但一个字没变, 且条文在该法中的序列号也没变, 仍为第18条。笔者猜测这是一种疏忽所至, 因为82年《地方组织法》同82年《宪法》都是由第五届全国人大第五次会议经过的, 可能存在时间上来不及修正这一因素。 86年和95年的两次修正则表明了全国人大常委会在修订时明显违反了《宪法》。因为82年《宪法》已经取消了人大对法院的质询制度, 而在《宪法》作了改变后, 法律没有作相应的改变, 这能够说是一种被动违宪, 也可叫做不作为违宪。因此, 现行《地方组织法》中有关人大能够质询法院的规定明显违宪;全国人大常设机关的议事规则也把最高人民法院也纳入质询对象, 不但违反了全国人大所经过的《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》, 更违反了《宪法》的规定。