电信网络诈骗案件中紧急止付的法律性质与程序优化.pdf

2023年第4期第33卷 总第166期2023 No.4Vol.33 Serial 166铁 道 警 察 学 院 学 报Journal of Railway Police College一、问题的提出伴随着数字化、网络化、智能化社会的发展，信息网络犯罪案件数量快速增长，尤以电信网络诈骗案件为盛。2016年，山东徐玉玉电信诈骗案引发强烈舆情，国家开始加大对电信网络诈骗犯罪的治理力度1。2022年，中国司法大数据研究院发布的 涉信息网络犯罪特点和趋势（2017.12021.12）司法大数据专题报告 显示，2017年至2021年，涉信息网络犯罪案件数量呈逐年上升趋势，其中诈骗罪案件量占比最高，为36.53%，2021年网络诈骗类案件量同比下降17.55%，是近5年来首次下降2。笔者在威科先行法律信息库以“电信网络”“诈骗罪”“刑事”为关键词进行检索后发现，2020年全国电信网络诈骗案件的数量达到了7758件，处于顶峰，此后逐年下降，2021年为3126件，2022年为392件。这一变化很大程度上得益于国家这几年“断卡”行动的开展，以及行动中针对电信网络诈骗所采用的措施，尤其是紧急止付这一关于财物处置的措施。2022年，该措施被写入 中华人民共和国反电信网络诈骗法（以下简称 反诈法）第二十条，标志着其已成为治理电信网络诈骗犯罪的重要方式。紧急止付是指在办理电信网络诈骗案件的过程中停止涉案账户的支付功能，使该账户处于一种“只进不出”的状态3。现有研究已取得部分成果，以2016年的 关于建立电信网络新型违法犯罪涉案账户紧急止付和快速冻结机制的通知（以下简称建立止冻机制的通知）为基点，既有宏观层面“权力体系”的考察，例如紧急止付制度中规范演进梳理、权限范围划定、功能定位阐释、公民权利保障等内容，也有微观层面“权力运行”的研究，例如对紧急止付制度进行流程上的再造、与冻结措施的外部衔接、与金融机构和第三方支付平台的协作等。虽然学界均认可紧急止付会限制公民财产权的观点，收稿日期：2023-06-19作者简介：吴俊杰（1998），男，华东政法大学诉讼法学硕士研究生，主要研究方向为刑事诉讼法。基金项目：华东政法大学2022年度苏惠渔刑法学研究基金项目“企业合规视阈下的审前涉案财物处置研究”（2111060870）。电信网络诈骗案件中紧急止付的法律性质与程序优化吴俊杰（华东政法大学 刑事法学院，上海 200042）摘要：紧急止付在电信网络诈骗犯罪治理中的有效性与对公民财产权的干预性之间存在着张力，亟须从法律权力理论与法律行为理论出发界定其法律性质、优化现有程序。紧急止付的公权力性质背后是权利和权力经历了让渡、博弈、商谈三阶段的互动，并作为侦查权延伸至初查阶段。紧急止付行为性质在理论上属于对物强制处分措施，在实践中具备财物先期处置的功能。针对权利与权力互动过程中边界不清和紧急止付缺乏必要的正当程序等运行困境，应从多视角出发对电信网络诈骗案件中的紧急止付程序进行优化，采取不同情形的层级控制，缩短现有流程和止付期限，保障第三方和被害人的权利。关键词：电信网络诈骗；紧急止付；程序优化；涉案财物处置中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-3192（2023）04-0044-07DOI：10.19536/ki.411439.2023.04.00844其属于公权力性质的冻结类财产处置措施，也承认紧急止付对电信网络诈骗犯罪治理的重要性，并从这两点出发开展了对紧急止付的规制，但对紧急止付法律性质的问题仍缺乏专门的、系统的纵深探讨，致使法律程序构建的理论支点阙如。究其根源，紧急止付在电信网络诈骗犯罪治理中的有效性与其对公民基本权利的干预性之间存在无法避免的紧张关系。然而，我国对审前阶段强制处分措施，尤其是涉及警察对于涉案财物的强制处分权力的理论不足，掣肘了紧急止付的研究。一些学者一方面将紧急止付归类为冻结措施，归入刑事诉讼法的范畴，一方面又因为其突破了公安机关立案前不能采取强制性侦查措施的诉讼法理，而不得不暂停深入分析4。可见，紧急止付存在规范层面的不兼容。另一些学者和实务人士则直接避开对其行为的定性，将其划出刑事诉讼法的框架，认为紧急止付只是一种预防性措施5，或者是银行金融机构所要承担的义务6。理论与实务就紧急止付法律性质的割裂认识，会影响紧急止付的功能运转和公民基本权利的保障，电信网络诈骗犯罪的治理成果亟须在理论上固本培元。据此，对于紧急止付，需从法律权力理论和法律行为理论出发界定其法律性质，通过检视实务中的问题，以指引程序的重构优化，更好地发挥紧急止付的程序功效，实现惩罚犯罪和保障人权的统一。二、紧急止付的法律性质分析（一）紧急止付的权力性质框定1.“权利-权力”的二元互动目前已有学者通过对法律规范的梳理从止付的原因出发探寻“止付”和“紧急止付”的法律性质。在 建立止冻机制的通知 出台前，止付被分为基于合同附随义务保护客户利益而止付和基于协助义务按照行政机关的要求止付两类；在 建立止冻机制的通知 出台后，紧急止付的行为原因是公权机关对涉案财产的控制意思，隐含着公安机关对涉案财产采取强制措施的决定7。这一梳理很好地阐明了紧急止付在电信网络诈骗犯罪治理的过程中，从银行私权利转变为警察公权力。然而，在法律规范层面得出紧急止付在电信网络诈骗犯罪治理中的公权属性只是一个停留在表象的结论，难以解释这种权力变化的深层原因。资金控制是电信网络诈骗犯罪治理的重要一环，银行和第三方支付平台在这方面具有极大的优势，可权力生态却表现为私权利主体逐步丧失权利，政府机关获得权力。这一吊诡的现象背后是权利与权力之间的二元互动。社会契约下的权利让渡理论是现代法治的基石。启蒙思想家认为，公民与国家之间存在着无形的契约，人们通过让渡自己的权利给社会共同体，集合成国家权力保护个人权利，以克服自然状态的无序，谋求舒适生活，安稳享受财产，防止外来侵犯8。这一理论在电信网络诈骗犯罪的治理过程中延伸出两个方面的思辨。一方面，公民将自己的部分权利让渡给政府，由公权力对违法犯罪行为进行打击，通过紧急止付手段保障公民的财产权不受他人的侵犯。为了保护被害公民的财产权和维护公共安全，人们就必须容忍政府适当地对部分私权利主体的财产权予以干预。另一方面，银行和第三方支付平台作为商业主体，自身也让渡了部分权利给国家，以维持金融环境的稳定并寻求商业运营发展的平稳。但同时，它们也要承担社会契约加诸自身的社会责任，即为了维护公共安全，银行和第三方支付平台在商业运营之余要积极配合公权力对电信网络诈骗犯罪进行打击。可是，权利让渡理论虽能解释公共权力合法性的来源，却忽视了权利让渡过程中的潜在问题。紧急止付背后的权利与权力互动还必须直面治理有效性和权力合法性之间的冲突，处理不当必然会损害紧急止付的功效。2.立案前阶段的侦查权延伸在中国，警察同时具有社会治安管理的行政权力和为定罪量刑服务的侦查权力。紧急止付的权力性质是判断其是否属于刑事诉讼法规制范畴的前提条件。有学者认为，可以借助公安的司法大数据，建立可疑资金拦截的紧急止付机制，将电信网络诈骗犯罪治理和大数据犯罪预警进行正向耦合，以实现犯罪智能预警9。然而，从实际的报道来看，紧急止付的使用大多发生在被害人已经接到诈骗电话的情况下10。对于被害人的准确定位，公安机关使用了大数据系统，但之后的紧急止付则是识别被害人后采用的手段，不能归为预警阶段的一部分，而是属于犯罪初查阶段。关于预警阶段和初查阶段的区分时点，根据2015年 关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见（以下简称 意见）的规定，初查的启动条件是“案件事实或吴俊杰：电信网络诈骗案件中紧急止付的法律性质与程序优化45吴俊杰：电信网络诈骗案件中紧急止付的法律性质与程序优化线索不明”以至无法判断是否达到犯罪追诉标准，据此初查的启动至少应当具备具体的、特定的犯罪事实或线索11。2022年在对 意见 修改时，对该表述没有进行大的变动，只是将“初查”改为“调查核实”，直观地表明了初查阶段的工作就是调查核实线索材料。根据 建立止冻机制的通知 的规定，公安机关在紧急止付时段内的工作就是和银行一起对被害人报案事项的真实性进行审查核实，以判断是否进行下一步的刑事侦查活动。关于初查阶段警察权力属于行政执法权还是侦查权，理论界对此各执己见。近年来，有学者从目前初查程序运行的情况出发，认为将初查定性为行政执法行为有利于化解公安机关以初查之名行侦查之实、初查阶段不适用强制措施但实践中却使用等问题12。这一观点在提倡积极刑法观的大背景下对遏制刑法的滥用具有积极的功效，但作者论证该观点的前提是以行政犯罪为主要犯罪类型，意在探讨行政违法和刑事犯罪之间的衔接。对于电信网络诈骗犯罪，考虑到其严重的社会危害性，实务层面一直保持着从严打击的面向，不能因为刑法的不当使用可能影响公民权利而将初查排除出刑事诉讼的范围。事实上，在刑事诉讼法学界，初查属于侦查程序的前伸是普遍观点。立案前的初查和立案后的侦查之间没有本质的区别，两者之间具有连续性，后者是前者的继续13。参考没有立案阶段的域外立法，其侦查的启动模式具有随机性，发现犯罪的苗头即刻进行侦查。这与电信网络诈骗犯罪的治理如出一辙，当公安机关利用大数据犯罪预警发现被害人后，要立刻通知被害人，采用紧急止付手段来保护被害人的财产，在最短时间内对案件线索进行核实，判断是否立案以进行下一步侦查工作。这一套流程的核心便是“效率”，即要求各阶段的无缝衔接。职是之故，在电信网络诈骗犯罪治理领域，紧急止付作为初查阶段的措施而被刑事诉讼法所规制具有理论和现实的充分依据。（二）紧急止付的行为性质厘清1.理论性质：刑事对物强制处分紧急止付作为初查阶段警察使用的可能影响公民财产权利的措施，受制于我国强制处分理论的不发达，而缺乏法学理论上的证成。我国 刑事诉讼法 中并没有“强制处分”一词，对于刑事诉讼中可能影响公民权利的行为，我国规定在“强制措施”章和“侦查”章中。强制处分是大陆法系刑事诉讼法学中的概念，指国家为保证刑事诉讼的顺利进行，而对受处分人施加的强制措施，按对象划分为对人强制处分和对物强制处分14。从概念上看，大陆法系的强制处分与我国的类似，但其实具有本质的区别。刑事诉讼法“强制措施”章中规定的强制措施，在内涵外延上是指对人的强制措施，是一种对嫌疑人、被告人人身自由加以限制或剥夺的强制性手段15；“侦查”章中的强制措施，更多体现出一种诉讼行为论，对于财物的强制处分就规定于此，被当作配合侦查行为开展的方式。但大陆法系强制处分理论对诉讼行为论持批判态度，基本权干预论为主流。立法安排显示我国实际上不存在对物强制处分理论，刑事诉讼法中的查封、扣押、冻结措施被认为是侦查机关的诉讼行为，仅仅用来服务于刑事诉讼的进行而忽视了公权力运行过程中对公民权利的干预。紧急止付作为冻结性质的对物强制处分，在目前电信网络诈骗犯罪的治理过程中，以冻结效率为出发点的程序设置，显然是将其作为诉讼行为的一部分进行使用，没有充分考虑到诉讼中其他主体的权利。2.实践性质：涉案财物先期处置我国刑事诉讼程序的传统一向是重人身、轻财产，注重对人和行为的法律定性和处罚，而忽略对涉案财物的法律定性16，从“强制措施”章不涉及财物的处置便可见一斑。学者在分析我国审前涉案财物处置程序时发现，以行政处置手段代替司法处置手段，会导致涉案财物在审判前被提前罚没，审判阶段虚置，不利于财产权的保护17。有些学者认为，为破除上述现象，程序的诉讼化可以实现财产权的有效保护，应构建一套刑事对物之诉程序，实现实质化审理18。涉案财物程序的诉讼化和独立化成了审前财物处置透明化、公开化的灵药。这一理念的出发点是摆脱侦查中心主义的桎梏，将涉案财物的处分权回归审判，可这一方式却无法解决涉案财物的毁损贬值问题。对此的解决办法便是实践中财物的先期处置。对涉案财物进行先行处置存在着合理的现实需求，在被害人众多、诉求巨大的案件中，先行处置涉案财物，可以将所获款项用以提前返还被害人19。根据 反诈法第二十条的规定，紧急止付属于电信网络诈骗涉案资金处置程序中的一步，最后一步是资金的返还，可见紧急止付措施作为对物强制处分，最终的目的还是要服务于被害人资金的提前返还，这属于财物46吴俊杰：电信网络诈骗案件中紧急止付的法律性质与程序优化的先期处置。在2022年修改的 意见 中，明确了公安机关要在侦查过程中查清涉案财产的权属情况，权属明确的及时返还，不明的由法院裁判按比例返还。这一规定既照顾了在电信网络诈骗案件中被害人的资金需要先行返还的现实需求，也很好地明确了法院才是涉案财物处置的最终权力机关，财物先期处置只是法院对涉案财物处置的例外情况。事实上，返还被害人，只是对刑事涉案财物案发前所有或持有状态的确认与恢复，属于物权权属纠纷，并不涉及刑事犯罪的财物归属，类似于民事诉讼中的财产保全20，可这并不代表作为对物强制处分的紧急止付就不用受到程序限制。三、紧急止付的运行困境检视（一）“权利-权力”运行边界不清在紧急止付运行过程中，公安权力与银行和第三方支付平台的权利之间的边界不清，影响了电信网络诈骗治理的有效性。笔者在与银行工作人员的交流中了解到，银行在发现疑似遭受电信网络诈骗的账户出现异动后，采取了紧急止付，但这些账户的主人，尤其是缺乏电信网络诈骗相应知识的老年人，会因为资金使用自由被限制而反复去银行闹事，银行工作人员在劝阻不成的情况下，只能打电话报警。这一现象不仅影响了银行的正常商业运转，也损害潜在商业利益。受害人即使事后发现被骗，也并不会感谢银行的紧急止付帮助自己挽损。银行在电信网络诈骗犯罪治理的过程中冲在了最前面，却得不到任何实质的回报，久而久之必然影响治理的有效性。在现有的 刑法 反诈法 等法律法规中，立法者通过要求第三方主体承担法律责任的方式推动电信网络诈骗犯罪的治理。作为网络服务提供者的第三方止付平台若不按照规定履行网络安全管理义务，将可能承担刑事责任。这种做法虽然能够谋求权力的合法性，但也带来了“权利-权力”互动过程中的边界不清，导致银行和第三方支付平台权利义务不平衡。银行和第三方支付平台在电信网络诈骗犯罪治理过程中的角色定位是复杂的，其不仅是权利义务主体，也是权力主体。它们作为政府的相对方是私权利主体，但其在资金控制方面的显著地位使其获得了权力，这一权力区别于政府的公共权力，属于社会权力的范畴。政府的公共权力与银行和第三方支付平台的社会权力之间存在张力，构成了公权力与私权利之外的又一矛盾。社会学对此现象有一经典的表述权力的定界与交换，并以此来解释这一抵牾。一方面，社会主体试图以竞争的方式界定自己相对于其他主体的生态位置，另一方面彼此又做着资源的互换21。在交换的过程中，义务的不平衡导致权力的分化。一方主体对另一方主体的单方面依赖，导致了支配地位的出现，破解之法之一便是反过来向提供利益者提供他所需要的服务22，以使权力获得重新整合。在电信网络诈骗犯罪治理过程中，政府与银行和第三方支付平台之间通过不断进行交换的博弈，维持着互相依赖的共生模式。银行和第三方支付平台通过交换自己控制资金的权力以获得关系的暂时均衡。实践中，银行和第三方支付平台在承担协助义务的同时，又要遭受因紧急止付而无法保障客户资金流动自由的非难。通过单方面加重第三方的义务，只会加剧权利义务的不平衡，打破脆弱的稳定，坠入零和博弈的陷阱。唯有商谈才能跨越权力合法性与治理有效性的鸿沟。警惕工具理性思维，注重主体间性，政府机关和商业主体在自由、平等、开放的交往行为中，增进理解和达成共识，而帮助双方沟通的桥梁便是程序性法律23。（二）紧急止付缺乏必要的正当程序对物强制处分的要义就是对可能干预公民基本权利的公权力行为进行必要的程序控制，但目前紧急止付缺乏相应的规定，这使其难以融入刑事诉讼之中。基本权利干预论下的对物强制处分，法律保留原则、司法令状原则和比例原则是其三大支柱 24，但就如今电信网络诈骗犯罪治理过程中的紧急止付而言，其并不受三个原则的约束。有学者认为，我国对个人储蓄存款的查询、冻结、划扣均为法律保留事项，主管部门文件规定由公安机关决定紧急止付及延伸止付的做法欠缺法律依据25，违反了法律保留原则。公安机关在使用紧急止付时，也不需要上级机关的批准和司法机关的同意，违反司法令状原则。紧急止付是临时性的冻结措施，建立止冻机制的通知 却规定一次可以最长止付48小时，以两次为限，也就是说最长可以冻结账户4天，此规定与紧急止付的效率性目的不相称，违反比例原则。可笔者认为，目前紧急止付刚被写入 反有组织犯罪法 和 反诈法，其与刑事诉讼法的关系尚处于讨论之中，不能因为与传统理论不相符合就对该措施的有效性进行抨击，应当修正传统理论以顺47应实际。为实现刑事正义和保障人权的双重目的，有学者采用了任意侦查和强制侦查二分的方法分类侦查中的强制处分。对于任意侦查标准的分析存在“有形力说”“同意说”和“重要权益说”。我国学者大多认为“重要权益说”既避免了“有形力说”忽视监听、跟踪、拍照等措施侵犯公民隐私权的疏漏，又可以反映出公民权利对于侦查措施的制约作用26。也有学者结合“同意说”和“重要权益说”认为，判断强制处分的基准应在于存在“非基于同意的权利制约”27。如果只采用“重要权益说”作为紧急止付的唯一理论依据，那么无论是被害人自己申请的紧急止付还是公安机关指令的紧急止付都因为可能干预公民财产权而被列入强制侦查，需要严格的程序规制，这一结论明显是不符合逻辑的。被害人申请的紧急止付本身就是权利主体暂时放弃自己的财产权以换取公权力对其的保护，严格的程序审查会拖慢紧急止付的进程，不仅实现不了权利保障还会给被害人造成更大的损失。因此，要设置并优化电信网络诈骗犯罪治理中的紧急止付程序，需要灵活认定其属于强制侦查还是任意侦查。四、紧急止付的法律程序优化（一）生态视角：紧急止付的权利保障电信网络诈骗案件数量的下降不仅表示治理的有效性，也预示着电信网络诈骗犯罪的治理要从过去效率优先转为权利保障。前文笔者已经分析了政府与银行和第三方支付平台之间的权力关系。作为社会权力的拥有者，银行和第三方支付平台在电信网络诈骗犯罪治理中的协助义务是其权力交换的必然结果。但作为私权主体，其贬损的私权利需要手段弥补以维持权力关系的平衡。银行作为国家的金融机构，其商业运转可以由国家予以支撑，第三方支付平台却是完全的商业主体，商业利益也是需要追求的。如今越来越多的地方政府尝试与第三方支付平台共同构建治理电信网络诈骗犯罪的协助机制，如果一味地将协助义务当作企业的合规义务进行对待，势必实质性地影响企业的经营。针对这一问题，可参考国外对网络服务提供者在侦查协助过程中的经济补偿制度，这或许是一条缓解权利与权力冲突的路径。同时，在电信网络诈骗犯罪治理时采取紧急止付的出发点虽然是帮助被害人挽损，但家长制的作风很可能得不到被害人的认可。上文列举的被害人因紧急支付来银行闹事的例子说明，我们在程序设置时应该给予权利人救济自身权利的法律途径。笔者认为，应该赋予被害人异议权。当被害人认为自己是被错误紧急止付时，可以打电话或到派出所提出异议，接待警员应当及时处理，告知止付原因并告诉被害人止付期限最长48小时，会尽快查实，如果是错误止付将及时解除，如果没有解除就说明已经立案转为冻结。被害人对此仍然有异议的，可以再向机关负责人申请复议。对于转为冻结的情形，被害人还可以申请检察机关介入审查。异议权的设置能给被害人一条主张自己权利的正确途径，一定程度上可以杜绝上述事件的发生，保护银行的权利。对于仍然在银行闹事的被害人，民警则应当引导其去派出所通过正规法律途径进行维权。（二）公平视角：紧急止付的层级控制紧急止付涉案财物先期处置的实践性质不代表学者对涉案财物诉讼化尝试的失败，司法权力的介入防止了审前阶段警察权力的独大，一方面明确了审前阶段属于刑事诉讼的一部分，另一方面在立法权之外通过司法权保障公民权利，推动了司法公平的实现。大陆法系在强制处分法律保留原则之外规定了司法令状原则就是一种侦查程序诉讼化而非行政化的表现。然而，这一原则在现实中却很难实施。正如学者所分析的，我国司法改革进程中的优势权力主体首先考虑的变革方案并非外部制约机制，而往往是“科层式”的内控机制28。这种权力运行逻辑值得反向推动理论的思考，从而寻求理论与实际的平衡。在笔者看来，强制处分中的三原则并非平行适用的关系，而是存在一定的梯度。法律保留原则蕴含着程序法定的现代法治意义，可法律的制定具有滞后性，电信网络诈骗犯罪作为网络时代的产物，原有的现实空间的强制处分措施已经无法适用于虚拟空间，理论界和实务界对新事物的探索都需要一定的过程，在共识达成后形成立法。仅依靠立法手段难以及时保护公民权利，于是司法令状原则在此背景下赋予司法机关对审前活动的审查以制约警察权力。国外的强制侦查需要司法令状就是以司法权来保障公民权利，我国的逮捕强制措施由检察机关批准也是类似的道理。可是，权利的保障和侦查的效率多是一种负相关，司法令状的申请涉及吴俊杰：电信网络诈骗案件中紧急止付的法律性质与程序优化48部门之间的流转和多方主体的涉入，一定程度上会影响破案速度。由此，对于紧急的情况，比例原则成为保护公民权利的最后一道屏障。通过将该原则内化进警察权，可判断手段和目的的适当性、必要性和相称性。紧急止付从字面意思就可以看出其效率优先的目的，但这不代表其只受比例原则的约束而不用受其他两个原则的规制。法律保留原则不代表强制处分必须规定在刑事诉讼法中，没规定的就不属于，这需要在宪法指导下运用解释论予以阐释。紧急止付所限制的财产权正是宪法中的基本权利，应当对其进行规制。在紧急止付已写入 反有组织犯罪法 和 反诈法 的今天，应在法律制定层面从基本权利干预理论出发，借鉴大陆法系做法，在刑事诉讼法中将查封、扣押、冻结这些对物强制措施与对人强制措施整合为“强制处分”章。在法律适用层面，对于紧急止付这一规定在特别法中的冻结措施，需要在宪法和刑事诉讼法等法律的指导下正确合理地使用。在具体适用的过程中，应区分紧急止付的不同类型以采用不同的程序来规制。对于被害人申请的紧急止付，因其已经过权利人的同意，性质上已转变为任意侦查，仅靠比例原则即可约束；对于公安指令但最后解除的紧急止付，除了遵循比例原则，还必须在解除后向权利人告知以获得同意；对于公安指令并最后转为冻结的紧急止付，代表其很大概率需要刑事追诉，应当在适用比例原则的同时，在县级以上公安机关负责人批准冻结时审核该紧急止付措施，若存在检察机关提前介入侦查的情形，检察机关需要对紧急止付过程进行审查（见表1）。紧急止付情形被害人申请公安指令后解除公安指令后冻结是否需同意默示同意事后同意无需同意侦查类型任意侦查强制侦查强制侦查适用原则比例原则比例原则比例原则、科层内控、司法审查表1紧急止付的具体适用情况（三）效率视角：紧急止付的程序简化紧急止付程序除了要注重公平外，其效率本位的属性也不能废弃。已有人发现，现有的 建立止冻机制的通知 中的规定并不能实现效率的最大化，需要对紧急止付的流程进行简化。以被害人申请紧急止付为例，无论是向银行报案还是向公安机关报案，被害人均需填写紧急止付申请表，详细说明资金汇出账户、汇出时间、汇出渠道、疑似诈骗电话或短信内容等信息，且承诺承担相关的法律责任并签名确认后才能推进止付流程，容易延误宝贵时间，导致止付失败29。为此，应对申请表进行简化，被害人仅需要填写身份信息和账户信息即可。止付事项在被害人向警察报案的过程中，实际上已经由接线人员予以记录，公安机关对是否构成电信网络诈骗犯罪已具有初步的怀疑，这足以判断是否可以紧急止付并展开初查。紧急止付适用的条件规定为“有客观依据的怀疑”，与紧急止付避免或挽回被害人可能的损失的目的相符合，在程序上“确认或取消怀疑”以作出立案与否的决定30。简化紧急止付的启动流程，既能实现被害人报案的“一站式”服务，又能倒逼公安机关快速反应，及时为被害人挽回损失。建立止冻机制的通知 中最长4天的止冻期限，并不能体现紧急止付措施的紧急性和暂时性特点，对权利人账户的过长时间控制有损比例原则。有学者认为，对于止付期限，规范层面尚未统一，反有组织犯罪法 仅规定“不得超过48小时”，未再允许重复止付，因此紧急止付的时间宜统一限定为48小时，办案机关如仍需继续查控，应及时立案并转为冻结措施 31。虽然在理论上初查可以被看作是侦查的前伸，但紧急止付作为暂时性冻结措施仍然应该快速转变为正式的冻结措施以防止对公民权利的过多限制。缩短止冻的时间也利于提高治理电信网络诈骗犯罪的效率。另外，笔者认为延期止付作为紧急止付的特殊情况应当废止。紧急止付本身已经因为其紧急性而成为冻结措施的例外，在例外中设置例外且该措施也没有被法律所吸收，延期止付的存在已违反程序法定原则。况且，紧急止付的目的就是在资金转出前挽回损失，资金被转出后应当立刻立案采取冻结措施，通过正式的刑事侦查来保护公民财产，实现刑事正义。参考文献：12017 年推动法治进程十大案件评选揭晓EB/OL.吴俊杰：电信网络诈骗案件中紧急止付的法律性质与程序优化49（2018-02-01）2023-06-12.https:/ 涉信息网络犯罪特点和趋势司法大数据专题报告 EB/OL.（2022-08-01）2023-06-12.https:/ 刘光林.非接触性诈骗受害人财产权保护的审视与重塑J.广州市公安管理干部学院学报，2021（4）：43-49.4 陈如超.电信网络诈骗涉案资金冻结及其处置 J.中国刑事法杂志，2023（2）：71-89.5 申蕾.电信网络诈骗案件证据困境与实务应对 J.政法学刊，2022（6）：23-29.6 王昌奎.银行应承担电信诈骗资金紧急止付告知义务 J.人民检察，2016（24）：63.7 初殿清.电信网络诈骗案件紧急止付的规范基础：兼论反电信网络诈骗法 第 20 条 J.法学家，2022（6）：112-126，194-195.8 洛克.政府论 M.杨思派，译.北京：九州出版社，2007：2.9 王俊，付琳.对公安大数据系统的电信网络诈骗犯罪智能预警研究 J.贵州警察学院学报，2023（1）：93-101.10 东兰警方紧急阻止冒充公检法电信网络诈骗及时止付35万元被骗款 J.中国防伪报道，2022（5）：86.11 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