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我国土地利用总体规划应借鉴美国城市精明增长的理念

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中国土地利用总体规划应借鉴美国城市精明增长的理念
10月11日　中国农业大学资源与环境学院　付海英, 朱德举, 石英, 刘瑞
一、 美国城市精明增长
( 一) 产生背景
近半个世纪以来, 城市向郊区蔓延已逐步成为美国城市主要发展模式。据统计, 1970-1990年二十年间, 全美最大的100个城市的城区面积增幅为69.6％, 而人口仅增加41.7％, 同期人均占用建设用地增速23.5％, 部分城市即使是人口呈负增长的情况下, 城区面积仍大幅度增加。据美国农业部估计1992-1997年5年间, 城市扩张侵占农地518.0万公顷, 其中耕地214.5万公顷, 照此速度发展到21 , 到时将严重威胁美国的粮食出口以及现有膳食结构的维持。同时城市蔓延还带来了系列生态环境问题和社会问题。
面对城市蔓延带来的上述问题, 社会各界开始反思: 在市场经济条件下, 政府应该采用怎样的行动及法规引导城市发展? 城市究竟该以怎样的方式、 在什么地方发展? 在这样的背景下, 美国规划协会( American planning association) 于1994年提出了城市精明增长计划( smart growth project) , 发动了新形势下的土地规划改革工作, 并于 出版了《精明增长的城市规划立法指南》; 1996年, 美国规划协会( APA) 、 环境保护局( EPA) 、 美国农田信托( AFT) 等32家组织联合建立了精明增长网站( Smart growth network) , 开始了精明增长活动的全面研究; 1997年, 马里兰州提出了以”城市精明增长区法案( Smart Growth Areas Act) ”等五项法案组成的精明增长创新活动, 旨在经过政府财政支出控制城市蔓延并促进中心城市的经济复兴。之后, 精明增长作为一种城市发展模式, 逐步在全国发展起来, 并得到公众的认可。
( 二) 精明增长的内涵和实现措施
作为应对城市蔓延的产物, 精明增长并没有确切的定义, 不同的组织对其有不同的理解。环境保护局认为精明增长是”一种服务于经济、 社区和环境的发展模式, 注重平衡发展和保护的关系”; 农田保护者认为精明增长是”经过对现有城镇的再开发保护城市边缘带的农田”; 国家县级政府协会( NACo) 认为精明增长是”一种服务于城市、 郊区和农村的增长方式, 在保护环境和提高居民的生活质量的前提下鼓励地方经济增长”。总的来说, 精明增长是一种在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张、 保护生态环境、 服务于经济发展、 促进城乡协调发展和人们生活质量提高的发展模式。
精明增长最直接的目标就是控制城市蔓延, 其具体目标包括四个方面: 一是保护农地; 二是保护环境, 包括自然生态环境和社会人文环境两个方面; 三是繁荣城市经济; 四是提高城乡居民生活质量。经过城市精明增长计划的实行, 促进社会可持续发展。
另外, 精明增长是在拓宽容纳社会经济发展用地需求的途径的基础上控制土地的粗放利用, 改变城市浪费资源的不可持续发展模式, 促进城市的健康发展。城市增长的”精明”主要体现于两个方面: 一是增长的效益, 有效的增长应该是服从市场经济规律、 自然生态条件以及人们生活习惯的增长, 城市的发展不但能繁荣经济, 还能保护环境和提高人们的生活质量; 二是容纳城市增长的途径, 按其优先考虑的顺序依次为: 现有城区的再利用—基础设施完善、 生态环境许可的区域内熟地开发—生态环境许可的其它区域内生地开发。经过土地开发的时空顺序控制, 将城市边缘带农田的发展压力转移到城市或基础设施完善的近城市区域。因此, 精明增长是一种高效、 集约、 紧凑的城市发展模式。
( 三) 精明增长的实现措施
实现城市精明增长有三条基本途径: 充分利用价格手段的引导作用; 发挥政府的财政税收政策的指向作用和综合利用土地利用法规的控制作用。精明增长的基本假设是经过科学的规划能够平衡资源保护与开发之间的关系, 而城市的一切发展均以土地为载体, 城市增长的”精明”最终落实在土地利用的精明上, 因此, 编制科学的土地利用规划是实现城市精明增长的关键。因此本文从规划的角度对实现精明增长措施所进行的探讨进行介绍。
1、 断面规划
面对传统的区划条例( zoning ordinances) 和细分规则 (subdivision regulations)导致的分散的土地利用格局, Andrés等人提出了断面规划法( Transect Planning) 。与传统的排她性分区不同, 断面规划是将规划区视为由农村向城镇逐步过渡的连续统一体, 并根据城镇化水平以及景观环境的变化将规划区域分为不同的生态带( ecozone) , 在不同的生态带内配置不同的土地利用结构, 最后在整个规划区内形成人与自然协调发展的用地格局。
断面规划的基本假设是每个生态带的主体景观环境都是人类长期活动适应自然条件的结果, 因而具有存在的科学性和发展的可持续性。其规划原则是不破坏主体景观的和谐度。因此编制规划的关键在于确定每个生态带的主体景观特征, 再利用土地利用的空间配置”校正”各个生态带内的异质景观－即改变农村和城市交错混杂的格局, 消除城市中的农村( 如在城市中心未开发的闲置空间等) 和农村中的城市( 如农村腹地的办公大楼等) 。断面规划实质是从景观生态的角度阻止城市对农村的肆虐侵占, 控制低密度的城市发展模式, 保护农地和生态用地。
2、 划定城市增长区
城市增长区是指总体规划中划定的容纳城市增长的区域, 由城市增长边界( 用于区域控制) 或城市服务边界( 用于单个行政区内的控制) 划定而成, 所有的增长都界定在界线以内; 界线之外只能用于发展农业、 林业和其它非城市用途。
城市增长区是一种控制建设用地总量的方法。在规划中, 根据规划期限内( 一般为20年) 预测的土地需求以及设定的最小土地利用强度确定建设用地需求总量, 并以现有的建设用地区为基础将需求量进行空间定位, 划定城市增长区, 并根据不同的情况以及市场监测信息对边界进行调整。有两种调整方式: 一种方式是只考虑时间驱动系统( Time-driven system) 的作用, 不论城市增长率的大小和边界内可供开发土地的多少, 城市边界都按规划中预先确定的时间间隔( 如俄勒冈州4-7年) 进行调整。另一种方式是只考虑事件驱动系统( Event-driven system) 的作用, 即不论时间间隔的长短, 当边界内可供开发土地总量达到规划中预先设定的阈值时, 都要调整边界。
3、 填充式开发和再开发
填充式开发和再开发是精明增长管理中倡导的提高土地利用强度的两项技术措施。
填充式开发是指对市区内公用设施配套齐全的空闲地的有效利用, 再开发是对现有土地利用结构的替代和再利用, 是对已利用土地的开发。其目的是改变城市蔓延造成的低密度用地格局、 复兴城镇经济, 因此不是见缝插针式的开发, 而是以合理的规划为先导; 开发出的土地不但能够用于建设用地, 也可用于绿地、 开敞空间等所有利于改进人们生活质量的用途。
4、 发展权转移
为促进中心城市的发展、 保护农地, 不少社区都采用了基于市场经济的发展权转移计划。地方政府在土地规划时划定限制开发区( sending area) 和鼓励开发区( receiving areas) , 发展权的转移在两区之间进行。一般情况下, 限制开发区划定在需要保护的农地或生态环境用地区, 位于该区的土地不能被开发, 只能将发展权转移出去; 而鼓励开发区划定在基础设施完善、 发展潜力大的中心城镇或城市近郊区域。开发商从限制开发区内的土地所有者手中购买发展权至鼓励开发区进行土地开发, 政府则加大对鼓励开发区的投资力度进行基础设施建设, 并允许适当加大区域的开发密度, 激励开发商在鼓励发展区进行开发。发展权转移计划在充分考虑土地所有者利益的前提下保护农地和其它自然资源, 在一定程度上削弱了市场力量对城市蔓延诱导作用。
二、 对中国土地利用总体规划的启示
( 一) 重视城市边缘带的土地利用总体规划
针对城市蔓延提出的精明增长, 不但仅关注城市本身的发展, 还关注城市边缘带及广大农村腹地。城市—城市边缘带—农村是一个不可分割的整体: 城市边缘带既是城市扩张用地的供给源, 也是农村发展用地的侵占者。因此, 城市边缘带的土地利用管理成为控制城市扩张的关键。当前, 中国城市边缘带城市规划和土地利用总体规划”两规”并存, 土地利用总体规划以实现耕地总量动态平衡为战略目标, 而城市规划则以保证规划期有足够的建设用地为目标, 规划目标的矛盾必然导致管理上的矛盾。因此, 在现有的规划体制下, 协调”两规”的目标, 编制耕地保护和城市发展兼顾的城市边缘带土地利用总体规划对促进城乡协调发展具有重要意义。
( 二) 强化规划的动态性和时序性
美国城市增长区的划定虽也有一定的规划期限, 但该期限不是固定的从具体某年到某年, 而是从调整边界年到后续的多少年构成固定长短的规划期限, 边界的调整按原规划的约定进行, 或者是在确定的时间间隔进行调整, 或者是达到某一人口规模或用地规模后进行调整。
当前中国土地利用总体规划是在严格的规划期限内, 确定每一块土地的用途, 土地利用只能严格按规划的预先设定进行, 属于静态性和刚性规划。而社会经济环境在不断的发生变化, 承载一切社会活动的土地的利用也必然发生变化, 规划的用地格局和客观需求相违背, 其结果就是违法用地和违规用地频繁发生。可见, 规划一成不变的贯彻到底是不现实的, 而应该规范规划调整的管理程序和技术要求, 设定规划调整的阈值( 如人口规模、 建设用地总量等) , 当阈值出现时就按设定的程序调整规划, 使规划具有随社会经济环境的变化而变化的动态性和规划期限顺序后延的时序性。
( 三) 规划中要注重集约用地和节约用地
精明增长在控制城市蔓延, 保护农地、 林地以及开敞空间的同时, 并不限制城市的发展, 而是经过增加现有建设用地的利用效率满足城市发展对建设用地的需求, 即在土地利用规划方案中同时存在限制发展的区域和容纳用地需求的区域。
土地利用总体规划的最终目的是优化土地利用结构, 即在保证土地利用效率最大化的约束下解决供需平衡, 因此在规划中应注重集约用地和节约用地, 实现各种用途的土地利用效益最大化。在中国城市发展过程中, 肯定需要适量的新增建设用地, 但不能以当前的经济利益为唯一导向, 哪里的土地开发成本低就占用哪里, 走外延扩张的城市发展之路, 而是应该综合考虑经济效益、 社会效益和生态环境效益, 集约高效利用现有的建设用地, 对现有的建设用地区, 在经济、 社会、 环境等多方面可行性研究的基础上, 确定最低和最高土地利用强度, 只有达到最低土地利用强度后, 才能供给新开发用地; 对拟供给的新开发用地, 确定其开发时限和基础设施条件开发标准, 防止随意的”摊大饼”和闲置土地。在发展的同时保护城镇外缘的农用地和生态用地, 实现城市与乡村、 社会与经济、 人与自然的协调发展。