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我国行政诉讼受案范围与管辖制度的完善

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中国行政诉讼受案范围与管辖制度的完善

一、 行政诉讼受案范围、 行政诉讼管辖制度的定义及两者的关系
行政诉讼受案范围, 也称法院的主管范围, 是指人民法院受理行政案件的范围, 即法律规定的、 法院受理审判一定范围内行政案件的权限。
行政诉讼管辖制度, 是关于人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工, 是法院之间审理与裁判权限的划分。
行政诉讼受案范围是解决人民法院与其它国家机关处理行政案件的权限划分问题, 解决的是外部分工问题; 而行政诉讼管辖则是划分人民法院系统内部各级人民法院之间和同级人民法院之间处理行政案件的权限划分问题, 解决的是内部分工问题。从一定意义上说, 受案范围从宏观上确定了整个人民法院审理行政案件的范围, 而管辖则是从微观上确定了单个人民法院审理行政案件的范围。
二、 中国行政诉讼受案范围的现状以及需要完善之处
( 一) 中国关于行政诉讼受案范围的规定
中国在制定现行行政诉讼法时出于多方面的考虑, 对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。行政诉讼法所规定的受案范围集中体现在三个条文中, 即第2条、 第11条和第12条。其中, 第2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限, 即”公民、 法人或者其它组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权向人民法院提起行政诉讼”; 第11条以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政行为, 同时又以概括的方式将”除前款规定外,人民法院受理法律、 法规规定能够提起诉讼的其它行政案件”作为补充; 第12条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。
从法律条文来看, 中国在行政诉讼受案范围的设定上采用概括与列举相结合的模式。从行政相对人能提起行政诉讼的对象来看, 局限于具体行政行为, 不能对抽象行政行为提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第11条第一款第八项的规定, 中国行政诉讼保护的权益范围一般包括相对人的人身权与财产权。
( 二) 需要完善之处
1. 仅限于侵犯人身权、 财产权的行政行为
虽然《行政诉讼法》第2条规定:”公民、 法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”, 可是,该条款出现在第一章总则而不是第二章受案范围章节中, 因此,司法实践中常以《行政诉讼法》第11条、 第12条作为受案范围唯一和全部的规定。行政诉讼法第11条列举了行政诉讼受案范围的具体类型,其中只有第1款第8项和第2款属于概括性条款, 第8项规定对其它侵犯其人身权、 财产权的行政行为能够提起行政诉讼。此项概括规定将行政诉讼受案范围限制在”人身权和财产权”的范围中,而对于侵犯其它政治权利、 社会权利的行政行为则排除于司法审查范围之外。虽然第11条第2款补充规定:”除前款规定外,人民法院受理法律、 法规规定能够提起诉讼的其它行政案件。”但此项概括式规定表明对于人身权、 财产权以外的权利受到侵害的,能否提起诉讼,取决于法律、 法规的单独授权。
当前中国法律法规单独授权能够受理的案件是非常有限的, 也就意味着对于侵犯相对人身权、 财产权以外其它权利的,需要法律、 法规的进一步规定。在这些法律、 法规出台之前,是没有途径取得诉讼救济的。
2.仅限于具体行政行为
《行政诉讼法》第11条仅规定了法院受理公民、 法人和其它组织对具体行政行为不服提起的诉讼,而将抽象行政行为排除在司法审查范围之外。
众所周知,具体行政行为是针对个别人的,即使违法,对相对人造成的损失也是局部的。而抽象行政行为不但适用范围广,而且具有重复适用性。因此,将抽象行政行为排除于司法审查范围外,实际上致使大量的、 主要的行政侵权行为处于司法的真空地带。对于相对人来说,除提起诉讼的相对人外,其它受同一行政抽象行为侵害的权益人将因为未行使诉权而得不到有效保护。另外,将抽象行政行为排除于受案范围之外的另一不良后果是:某一具体行政行为被撤销、 变更后,而作为该行为依据的抽象行政行为依然合法存在并重复适用的话,其结果必然导致相同或相似违法行政行为的出现,从而产生不必要的重复诉讼。
(三)完善中国行政诉讼受案范围的建议
1. 科学设定规范方式, 将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。采用概括方式规定法院应该受理的行政案件;对于法院不宜受理的特殊行政行为,可采用列举排除的方式加以规定,除此之外的行政行为包括抽象行政行为都属于行政诉讼的范围。
2. 扩大相对人受保护的权利范围。根据中国《宪法》的规定,中国公民除了享有人身权、 财产权之外,还享有政治权利和其它权利等基本权利。因此, 行政诉讼所保护的权利范围应当不但仅限于人身权、 财产权, 而是将所有侵犯相对人受教育权、 劳动权、 休息权等所有合法权益的行政行为均纳入行政诉讼范围。
三、 中国行政诉讼管辖制度的现状以及需要完善之处
( 一) 中国关于行政诉讼管辖制度的规定
行政诉讼法对管辖的规定分为级别管辖、 地域管辖和裁定管辖。本文主要是对级别管辖和地域管辖进行研究。
1.级别管辖。《行政诉讼法》第13条至16条分别规定, 基层人民法院管辖第一审行政案件; 中级人民法院管辖确认创造专利权的案件、 海关处理的案件, 对国务院各部门或者省、 自治区、 直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件以及本辖区内重大、 复杂的案件; 高级人民法院管辖本辖区内重大、 复杂的第一审行政案件; 最高人民法院管辖全国范围内重大、 复杂的第一审行政案件。由此可见, 中国行政诉讼法在级别管辖上基本上以基层法院为第一审行政案件管辖法院。
2.地域管辖。中国《行政诉讼法》第17条规定行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖, 经复议的案件, 复议机关改变原具体行政行为的, 也能够由复议机关所在地人民法院管辖。另外, 《行政诉讼法》第18至20条对行政诉讼的地域管辖作出了一些特别的规定。由此可见, 中国关于行政诉讼的一般地域管辖依然遵循了”原告就被告”的原则。
( 二) 需要完善之处
中国法院系统是与行政区划对应设置的, 司法辖区与行政辖区合一。无论是以基层法院为第一审行政案件管辖法院, 还是按照”原告就被告”的原则, 都极易出现基层法院审理本辖区行政部门或政府为被告的行政案件的局面。
行政诉讼用平常生活用语言之, 便是”民告官的案子”。在行政诉讼中, 作为被告的行政部门或政府为了维持其行政决定, 避免败诉, 往往利用工作指导、 人事任免、 经济控制等权力来贯彻自己的意志, 对法院、 法官施加压力, 从而干预审判权的独立行使。特别是基层法院在审理本辖区政府为被告的行政案件中, 承受的来自当地的行政压力非常大, 从而极有可能出现”立案难”、 ”审判难”、 ”执行难”等无奈的现象。
( 三) 完善中国行政诉讼管辖制度的建议
1.以交叉管辖的方式弥补”原告就被告”容易造成的弊端。即对于基层人民法院一审管辖的案件, 实行交叉管辖, 具体如何交叉由各中级人民法院本着便民的原则作出规定, 原告能够选择放弃交叉管辖; 随着审理级别的提高以此类推。
2. 以提高管辖级别的方式解决同级法院审理同级政府部门作为被告的行政案件容易受到行政压力干扰的问题。即以乡镇人民政府为被告的由基层人民法院管辖; 以县区级人民政府工作部门为被告的由基层人民法院管辖, 以县级人民政府为被告的, 由原告选择在县基层人民法院起诉或者在市中级人民法院起诉; 随着行政级别的提高以此类推。
3. 二审法院参与立案监督以解决”立案难”的问题。立案阶段是行政审判的门槛, 如果行政相对人的起诉不能被立案, 就有可能将本应纳入行政诉讼范围予以审理的行政案件排斥在法院大门之外, 错误地剥夺当事人的诉权。为排除基层法院在立案中所受到的行政干预, 可由二审法院参与立案监督。即一审法院如果不予受理原告的立案请求, 应向原告说明理由并主动将原告的起诉材料上报二审法院审查, 二审法院如果认为原告的起诉符合条件的, 应指定一审法院予以受理。这样, 一审法院就很难以各种理由将原告拒之门外, 从而保护原告的诉权。

参考文献:
1.《行政诉讼原理》, 马怀德
2.《诉讼管辖》, 姜启波、 孙邦清
3.《行政诉讼法学》, 姜明安