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对现阶段假发票问题的思考

国税局稽查局

假发票问题已成为我们当今社会不可忽视的一大“痼疾”。2012年以来，我市税务、公安机关投入人员达上万次，联合开展专项整治及打击活动，对辖区内的制售假发票活动起到较好的震慑作用。但是，“假发票”问题存在着“整治—抬头—再整治—再抬头”的怪圈。造成假发票活动猖獗的原因是多方面的，既有客观上的暴利因素诱使不法分子铤而走险，也存在有关具体法规条文与实际操作工作的相脱节等原因。
一、我市当前假发票违法活动基本情况及整治工作的开展
我市当前所存在的有关倒卖假发票的违法活动是比较严重的，其主要特点是点多面广、方式多样，不法分子在各种场所，利用各种方式（或公开、或隐蔽）进行各类虚假发票的倒卖。笔者在江左市区内曾做过一项专门调查，发现市区内倒卖假发票活动较为猖獗的主要地段有市场附近及等地段。不法分子往往以卖一些诸如汽车遮阳板、车刷等小物品为幌子，借机向路过者兜售各类假发票，更有甚者则直接向旁人推销假发票。据了解，这些倒卖假发票的人员主要以外来人员为主，倒卖假发票似已成为这些人的职业。再看市郊的情况，据两区税务稽查部门反映，近几年来，他们配合公安经侦部门陆续查处了多起案情重大的涉票犯罪案件，从案件反映的情况来看，主要以非法印制各类虚假发票为主。这也从一个侧面印证了我市现阶段的有关倒卖假发票活动并不是一种简单性的社会违法行为，而是以一种组织严密分工作明确的团伙式犯罪组织形态存在的。采取了“以城郊结合部为假发票的印制基地，以市中心区域为假发票推销市场”的网络化运作方式。猖獗的假发票违法犯罪活动，既损害了江左“和谐文明城市”的形象，又严重扰乱了全市社会经济发展的正常秩序，带来了严重的危害后果。
针对我市现阶段假发票违法活动的猖獗性，自2012年以来，市国、地税稽查及公安经侦三部门就已形成有关开展整治假发票问题的联合工作机制，每年都要抽调大量的骨干力量，开展定期或不定期的假发票专项整治行动。一是在市区主要区域开展倒卖假发票行为重点整治行动。抽调税、警相关执法人员进行全年不定期地突击性整治，对在公开场合违法兜售各类假发票的违法嫌疑人依法实施抓捕、处罚；二是在城效结合部开展假发票的源头整治活动。打击并捣毁各类违法印制假发票的犯罪窝点。在2012年至今的近三年整治工作中，三部门合计出动执法人员就达2000余人次，查处的各类涉票案件达300余起，打掉或捣毁假发票犯罪团伙近188个，收缴各类作案设备及印章达2200多件，查获各类假发票400多万份，抓获犯罪嫌疑人700余名，挽回税收损失2000余万元。如果仅从整治工作的上述相关统计上来看，成果是相当显著的。但是，从假发票倒卖活动的现实情况评估，我们依然深感整治工作任重而道远。
二、假发票问题的成因分析
结合现实工作中有关发票涉税案件的分析，下述几方面因素应是问题的主要成因：
（一）现行财税体制因素催生出的一个需求旺盛的假发票“买方市场”。“以票管税”是我们国家现行财税体制的基础。由于过分强调“以票管税”，使得发票成为了社会各团体间进行商事活动的惟一凭证，只要取得发票就代表着一项经营活动的存在或终结。这样，发票就成为整个税收体系中最重要的链条，同时也是最薄弱的环节。发票问题牵一发而动全身，任何企业的收支情况都会因为发票的取得而改变。如此一来，假发票自然就有了立足的资本了。从假发票“买方市场”的现实情况来看，正是由于我们现行财税体制缺陷的存在，加之各有关部门监控力度的不足，才有了当前这如此众多的买家存在。而这也正是现阶段全全社会假发票违法活动猖獗的动因所在。因此，从严格意义上来讲，假发票的罪恶之源在于“买方市场”。
（二）暴利因素驱使下的规模空前的“卖方市场”。“买方市场”的旺盛需求，衍生出了一个有利可图的“卖方市场”。从当前针我市存在的制售假发票的犯罪活动的情况来看，不法分子干的几乎是一种零成本的买卖，只需要以极低的成本，就可能制售几可乱真的各式发票。在巨大的利益驱使下，假发票的“卖方市场”迅速漫延膨胀，并逐步形成组织严密、分工明确的网络性犯罪团伙。其特点主要有：一是不法分子多以外地来杭务工人员为主，这些人居无定所，活动规律较难掌握，不法分子有较大的活动空间；二是不法分子多以倒卖商业零售发票等这一类制作较为简单，相关部门管理难度较大的票据，较少涉及增值税专用发票一类防伪程度较高，在法律、法规中属高压区的票据；三是不法分子善于钻法律、法规和规章的空子，其手上很少携带超过公安部门规定的达到追究刑事责任标准的假发票数量。
（三）法律手段的局限性导致整治工作的难作为。从当前法律、法规赋予税务、公安等相关部门的权限来看，主要有《刑法》第209条第二款“伪造、擅自制造或者出售前款规定以外其他发票的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处一万元以上五万元以下罚金；情节严重的，处二年以上七年以下在期徒刑，并处五万元以上五十万元以下的罚金。”、《全国人大常委会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》第十一条“有本决定第六条规定的行为（即非法出售增值税及用于骗取出口退税、抵扣税款的有关发票以外的其他发票的行为），情节显著轻微，尚不构成犯罪的，由公安机关处十五日以下拘留、五千元以下的罚款。”及《发票管理法》第38条规定“对伪造变造、倒卖发票，由税务机关依法予以查封、扣押或者销毁，没收非法所得和作案工具，可以并处１万元以上５万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”等。看似我们的工作是有法可依了，但在实际工作中，暴露出的弊端却不少。以我省公安部门为例，《刑法》中是规定了对此类不法行为可以拘役或管制，并处一定的罚金，但在具体操作规定上，却明确规定因倒卖发票的应负刑事责任的标准是倒卖发票1000份以上，也就是说达不到这个标准的公安部门就是把不法分子抓获了，也只能是对其处以十五日以下拘留或五千元以下的罚款。从实际执行的效果来看，这种处理方式所起作用是很不理想的。并且，公安机关在查处此类违法行为，往往还存对当事人的违法行为难以定性的问题（因为参与违法行为发生的受票一方当事人的违法事实难以取证），处理的难度也较大。还有就是按照相关司法解释，公安机关在抓捕违法人员过程中，不法分子随身携带假发票须在50份以上才构成倒买倒卖违法行为，低于此数的，也就无法处理了，这就无形中又给发票贩子提供了钻空子的机会。此外，《公安机关办理劳动教养案件规定》中对有关因伪造、倒卖发票的行为而依法予以劳动教养的前提条件是行为人必须是被依法判处刑罚执行期满后五年内，或者被公安机关依法予以罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养执行期满后三年内，又实施破坏经济秩序行为（如：倒卖假发票）的，方可实行，于实际工作的而言，实难以操作。而对于我们税务部门来讲，对此类违法案件，最直接有力的措施就是对不法分子进行处罚，但从我们以往的实际工作经历来看，不法分子被抓获时往往是两手空空、身无分文，要实施处罚却又不能拘留当事人，其结果自然可想而知了。总之，相比增值税专用发票有关违法行为查处的法律、法规规定，我们不得不遗憾地看到，我们国家在有关打击普通发票违法犯罪行为方面，相关的法律、法规规定是存在着很大的差距的。
（四）差异化管理造成普通发票使用监管的失控。由于发票种类的繁多，考虑到税收成本因素，税务机关按照发票种类的不同，实行了差异化的发票管理。从目前税务部门的管理制度、措施及重视程度来看，无论是国税还是地税部门，其对有关普通发票的管理工作的制度、措施及重视程度，相比较增值税专用发票及可用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的管理而言，日常的监管力度是存在着较大差距的。如果将此类普通发票的管理工作也能提高到增值税专用发票的管理高度，相信结果将会完全不同。当然，要实现发票管理无差异化这一目标，并不是一件简单的事情，这将涉及到税收法律、体制等高层次的因素的改变。
综合以上四个方面的简单分析，不难发现，“一个需求旺盛、有利可图的买方市场，连接一个无所不能、无所不在的卖方市场，外加一个束手束脚，措施有限的管理机制”，就是造成我市现阶段制售假发票这一违法活动蔓延的重要原因。
三、多管齐下遏制我市假发票违法活动的蔓延
（一）必须充分重视打击和查处伪造、贩卖假发票活动的重要性与紧迫性，积极转变工作思路，结合实际努力探索新的工作方式、方法。我市税务与公安部门在近期所进行的一系列专项整治行动，在短期内对贩卖假发票的违法活动是起到了一定的遏制作用，但尚不能从根本上解决问题。在现行法律、法规暂不能取得突破性转变的情况下，如何找到一个较为行之有效的工作方法便愈发显得尤为迫切。笔者以为，对此类违法活动在进行严打的同时，还必须注重在“防”字下功夫，现阶段针对增值税发票的犯罪行为为什么逐年减少？关键还在于一个“防”做得较好。管理制度、措施上去了，加之再对普通发票的印制工艺作进一步的改进，提高发票的科技含量，相信违法分子实施违法行为时的难度和成本也必将成倍提高，这也正是我们今后如何遏制针对普通发票违法行为发生的必由之路。
（二）必须以强硬的法制手段整治假发票的“卖方市场”与“买方市场”。整治工作要坚持“两手硬”的策略。一方面须从查寻“卖方市场”假发票的源头着手，继续严厉打击各类制造假发票的违法犯罪活动，以切断假发票的来源。在加强对此类违法行为打击的力度的同时，还必须在打击的深度上狠下功夫，要认真分析有关伪造、贩卖假发票案件的相关关系，顺藤摸瓜，找出假发票的源头所在，予以根除；另一方面须在既已取得的打击制售假发票“卖方市场”成果的基础上，充分利用相关信息，深入抓好假发票“买方市场”的查处工作。只有开展全市税务、公安、纪检、监察等多部门的联合行动，将工作的重点转移到“买方市场”的打击整治上来，严格依法查处各类假发票的涉税、涉腐违法违纪行为，加强社会舆论监督，才能对猖獗的“卖方市场”形成有效遏制。我市税务、公安部门今年上半年集中力量开展了整治假发票“卖方市场”的专项打击行动，在此基础上，税警双方根据获取的有关“买方市场”信息，在下半年将工作重点转入到假发票“买方市场”的整治上来，就取得了较好的整治工作成效。
（三）必须尽快完善有关打击和查处伪造、贩卖假发票违法行为的法律、法规，突破现行法律、法规对实际执法工作的“瓶颈”约束。各相关部门要结合本部门在实际执法工作中出现的法律、法规所赋予的权限与现实工作间的差异，积极上书上级立法机关进行修改完善，以提高实际工作的可操作性。
（四）税务机关要努力加强发票使用的监控管理工作，不断提高自身的服务水平。近年来，如何加强普通发票的使用监管，我市国、地税双方是做了许多努力的。国、地税普通发票12366服务平台的推出，就是一个有力的证明。但是，从现实情况来看，仅仅做到现有的服务水准，是难以适应广大纳税人的实际需要的。只有根据日常管理工作中出现的问题与不足，认真倾听广大纳税人的呼声，进行有针对性地进行改进和完善，才能有效应对发票监管工作的需要。目前，江左市国税局已针对12366发票查询系统中存在的不足，积极进行系统的技术升级工作，并较好地改进了相关服务功能。
（五）应积极借鉴国际先进的税收管理经验，对现行的税管体制进行必要的革新。随着科技水平的发展进步，我们应给予“发票”以新的内涵。目前，国外一些先进的税收管理经验是值得我们的借鉴的。像美国、加拿大等国家，随着现代信息技术的发展，税控系统得到了大力推广与普及，绝大多数的社会经济活动，都能通过税控系统得以有效监控。企业日常所有经营活动中的资金流入和流出都必须通过银行进行，税务机关通过银行对企业资金的流入流出状况进行监测，以保证企业经营活动的真实性，发票所起的仅仅是作为企业日常经营活动的一种“书面证明”作用。就我们国家而言，目前其实也存在着一个很好的例子，就是前几年在全国范围内对石化系统的各个售油终端（加油站）推广使用税控加油机，自该系统推广应用以后，有关加油站偷漏税的问题便得以有效的解决。因此，在今后的税管工作中，依托现代先进信息技术，创新税控手段，弱化发票管税职能，应是解决我市当前假发票问题的一种正确选择。
（六）必须加强各行业财务审计监督机制，积极促进财务诚信建设。要充分发挥会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构的作用，规范各行业财会工作的开展。同时，财政部门应加强会计从业人员的职业操守的监管工作，从管理机制上规范全社会财会工作的开展。
（七）应实行政府牵头多部门联合共管机制，以有效推进假发票综合整治工作的深入。构建一个由市政府牵头，税务、公安、纪检、工商、银行、海关等有关部门参与的综合性联合共管机制，对全市假发票问题的制、售、受诸环节的全程监控管理。同时，考虑到假发票专项整治工作需要耗费大量的财力，物力，如果没有充足的资金保证，许多发票专项案件的查处工作将陷入困境。从近年来我市国、地税及公安经侦部门在联合整治工作的实践来看，感受最大的就是由于日常办案经费的不足，造成许多案件的外地取证工作和专项打假工作的被动。因此，建议从地方财政中划拨一笔资金作为假发票整治工作专项经费，实行专项管理，专款专用，为全市假发票综合整治工作的深入开展提供坚实的财力保证。