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权责一致是工程建设安全监理工作的灵魂
                                 —对安全监理工作的学习与思考
一、监理单位在建设工程安全管理中的责任有多大
       当前，我国正处在大规模经济建设时期，建设规模逐年加大，工程质量整体水平也在不断提高。但是在施工过程中，安全生产管理未能与工程质量管理同步提高，安全事故时有发生。建设工程的安全生产管理直接关系到上千万建筑工人的人身安全和身体健康，同时也是影响工程质量、成本和工期的一个重要因素。因此，如何做好建筑业安全生产管理工作、减少伤亡事故的发生，越来越成为社会各界关注的焦点。
2004年2月1日施行的《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》），首次把监理单位的建设工程安全生产管理工作纳入了施工阶段监理的范畴。
但是在具体实施中，由于《条例》对监理单位的安全管理工作和法律责任只是原则性规定，社会上对监理单位应当承担的责任理解不尽一致，监理单位对应承担的责任也不能统一认识。而权责一致是管理工作的灵魂，只有正确界定了责任，才能明了实现责任所必须的权力。
二、建设工程安全生产管理的现状
        工程安全包含了两个方面：一是指工程建筑物本身的结构安全，即质量是否达到了合同要求、能否在设计规定的年限内安全使用；另一方面则是指在工程施工过程中现场工作人员的生命安全。《安全生产法》、《条例》中的“安全生产”提及的“安全管理”均指后者。
众所周知，建筑业的生产特点是露天作业、场面大、人员多、受人（机）流动、施工环境、季节和天气变化以及进度要求的影响很大，高处作业和深基坑作业较多，危险性较大。影响安全生产的因素众多：
1．参建各方缺少以人为本的安全意识和健全的安全管理机制。
2．一些建设单位忽视建设工程生产过程的合理性和安全性，任意压低工程造价、缩短工期，导致施工单位安全生产的投入不足。
3．大部分施工单位粗放型管理，缺乏健全的安全生产管理制度和完善的安全管理体系，为压缩成本而减少安全生产措施费用，不能保证正常安全生产措施的需要。
4．建筑施工时劳动密集型行业，施工从业人员流动性大，文化水平低，素质不高，安全意识和自我保护能力较弱，且得不到应有的安全培训，超负荷工作等。
5．监理单位承担安全生产管理的委托方及委托内容不明、责任不清。
6．施工企业生产依赖监理的倾向，越来越放松了自身的安全管理，放松主动控制。
7．监理人员在设计、施工、管理方面各有所长，但大多数人对施工安全专业知识的了解和掌握还较肤浅，不能完全胜任现场安全生产监督管理工作。
8．“一不怕苦，二不怕死”的潜在影响导致了安全观念的混乱。
9．急于脱贫的迫切心理使农民弟兄“铤而走险”。
三、监理单位在执行安全生产法律、法规中遇到的主要问题
       为了进一步落实《建筑法》和《安全生产法》在建筑工程领域的实施，国务院颁布了第393号令《建设工程安全生产管理条例》。《条例》规定了“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”但是，监理单位对如何开展监理安全管理工作以及对监理安全管理的范围、深度，还缺乏统一的认识，缺少操作性强、管理效果好的安全管理检查依据。因此，在《条例》的贯彻执行中，不可避免地遇到了如下几个主要的问题：
1．个别工程监理单位认识错误
2．个别工程监理单位越俎代庖
3．社会上对监理安全责任行为不能认同一致
4．监理单位在安全管理方面的资质与费用问题
四、监理单位安全责任界定的必要性
       由于各地制订的建设工程施工安全管理规定标准不一，参建各方现场安全管理工作责任界限不清，特别是现场监理人员在安全管理中的责任标准、责任界定都不同程度地存在着执行和认识上的问题。
《条例》实施后，监理单位安全管理的范围和内容目前还没有统一、细化的工作标准，政府执法部门对违反《条例》规定条款的监理行为也无具体的条款细则作为执法的依据，不能准确地适用相关法律条文，因此各地在工程建设实施中发生施工生产安全事故后，对监理单位和监理人员进行处罚时没有相关的细则标准作为执法依据。
五、我国当前法律、法规对监理安全责任的界定
        近年来，为了适应城市建设和基础设施建设的发展，实现建设工程安全生产，国家和政府部门颁布实施了一系列有关安全生产的法律、法规，以确保人民生命和生产安全。
（一）安全生产管理的相关法律法规
1．《中华人民共和国安全生产法》 第五条、第十八条
2．《建设工程安全生产管理条例》 第四条、第十四条、第五十七条、第五十八条
3．《建设工程质量管理条例》 第七十四条
4．《建设工程监理规范》第6.1.2、第6.2.1
5．《建设工程施工现场管理规定》第八条
（二）安全生产管理法律责任的主要形式
监理人员在实施工程监理的过程中，履行建设工程委托监理合同双方约定的权利和义务；严格执行国家、行业及地方的法律、法规、规章、标准。由于受各种客观因素或主观原因的影响，可能产生过失或违反上述法律、法规相应条款而承担监理责任，其承担监理责任的形式是：
1．刑事责任 是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律规范所禁止的行为即犯罪行为所必需承担的刑事法律后果。承担刑事责任，其行为必需构成违法犯罪，我国《刑法》第三条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处罚，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚。”
2．民事责任 是指民事主体违反民事义务而依法应承担的民事法律后果。监理人员在执行监理业务过程中，因其过错而造成其他方损失的，应承担民事赔偿责任。
3．行政责任 是指由国家行政机关认定的行为人因违反行政法律规范所应承担的法律后果，由于监理单位与施工单位的偿债能力不同，其工作性质也不同，因此，非故意行为的责任承担，应该考虑：（1）以行政处罚为主；（2）即便是民事补偿，也应警惕将工程实际损失与监理单位造成的损失相混淆。监理单位只应就其过错承担相应监理责任。
六、监理单位的安全责任
      明确监理单位安全生产管理的范围和责任，是充分发挥监理单位安全生产管理作用的关键。工程监理单位的安全生产管理，一是要遵照法律、法规的有关规定，二是要严格履行合同的约定。
监理单位在实施监理过程中如果不按合同约定履行义务，给建设单位造成损失的要承担“民事”责任；违反法律、法规、行政管理规定的，监理单位还要承担“行政”责任。对永久性工程因工程质量引发工程安全事故并造成严重后果的，无论是过失还是故意，直接责任人都要承担“刑事”责任。
建设部有关领导曾指出：监理单位要按照《条例》规定的职责，把工作做深做透、做细，同时，要特别重视安全生产管理资料(包括事故现场资料）的收集、整理和保存，以便维护自己的合法权益；有关部门在追究安全生产责任时，要以事实为依据，以《条例》为准绳，客观公正地进行处理。
（一）监理单位安全生产管理工作范围和内容
1.工程监理单位在工程监理过程中履行法定责任时，其安全生产管理工作的范围、内容和责任应在《建设工程委托监理合同》中明确约定，严格执行国家、行业及地方的法律、法规、规章、标准，履行合同双方约定的权利和义务。其他各方应承担的责任不应强加于工程监理单位负责承担。
2.安全生产管理工作应遵循安全生产“谁主管谁负责”的原因，总监理工程师对施工现场项目监理机构的安全生产管理工作负责。监理单位实施安全生产管理并不减免建设单位、勘察设计单位和施工单位的安全责任。
3.监理单位的安全生产管理工作应符合《建设工程安全生产管理条例》中所明确的相关规定，其基本内容为：
（1）审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。
（2）在监理实施过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工项目部整改；情况严重的，应当要求施工项目部暂时停止施工，并及时报告建设单位或监督机构。
（3）安全生产管理工作应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施，并承担相应监理责任。
（二）监理单位安全生产管理工作的主要方法和手段
1、监理通知单
2、工程暂停令
3、报告
（1）监理月报
（2）专题报告
4、监理工作联系单
5、第一次工地会议

（五）重大安全事故处理（4点，略）
（六）安全生产管理资料的管理（6点，略）
七、对监理单位安全管理责任违规的处罚
       实施项目监理具体工作的是项目监理机构，为监理单位派驻现场的临时机构，其不具备独立承担法律责任的资格，除直接责任人以外，相应得法律责任应由监理单位即企业承担。
依据《条例》规定，监理单位若有下列行为者，须接受如下处罚：
（一）监理单位应对施工单位编制的施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查。监理单位若有下列行为者应责令限期整改；逾期未改正的，责令停业整顿，并处以10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书。（6项，略）
（二）项目监理机构在现场巡视检查中，应将安全生产检查纳入监理工作中，如有下列行为，监理单位应承担监理责任。（5项）
八、应对监理单位免责的事项
1. 监理单位、监理人员按《安全生产管理工作的范围和内容》的规定认真落实了职责，并能提供有效的人证、物证和书证，仍未避免安全事故发生的，应免责。
2. 经施工单位技术负责人审核批准的安全技术措施或专项施工方案造成的工程安全事故，应免责。
3. 施工单位擅自施工或擅自变更施工工艺或安全技术措施，项目监理机构发现并下达书面指令予以制止后发生安全事故的，应免责。
4. 项目监理机构已要求施工单位停止施工，并报告建设单位，因建设单位要求施工单位继续施工，从而造成安全生产事故的，建设单位和施工单位应承担相应的法律责任，监理单位应免责。
5. 监理人员在巡视过程中，发现安全设施存在明显缺陷而采用书面指令要求整改，应视为对安全生产的关注和管理，对此缺陷导致的安全事故，监理人员应免责。
6. 监理人员做到了以上几点，仍未避免安全事故的，监理人员应免责。除此之外，施工操作工人的违规操作造成安全事故、非施工作业区发生的安全事故，监理人员应免责。
九、关于安全生产管理工作的思考和建议
        建设工程安全生产管理工作是一项复杂的系统工程，不仅需要建立、健全必要的法律、法规外，还需要在建立专业监督管理机构、完善管理程序、配齐专业技术人员等方面，结合我国目前建设工程管理体系得具体情况，切合实际地制定出具有可操作性的一系列办法、规定，明确政府主管部门和各参建单位的责任，真正做到“有法可依，执法必严，违法必究”，达到标本兼治的效果。为了建立安全管理的长效机制，对建设工程安全管理工作提出以下几点建议：
（一）建议实行工程质量监理和工程安全监理分离制
多年来，政府部门对施工安全管理和工程质量管理本来就是两条线，各省市都有安全监督管理站和质量监督管理站，分别有各自的工作范围和管理内容。
我国全面推行建设工程监理制十几年来，始终遵循着“三控、两管、一协调”的思路来阐述、深化监理理论。实践中，也是按照这个思路不断地摸索规律培养总监，逐步规范项目监理部的工作，并已形成较为成熟、固定的管理模式。
而且目前取得国家注册执业资格的监理工程师，在其考取职业资格时，报名的资格要求以及考试的内容注重质量技术忽视安全技术，现在把安全监理交与他们管理，监理工程师的执业资格就需要有所延伸。
建议施工现场设置独立的安全生产监理机构。该机构以国家注册安全工程师为主，明确规定其安全监理工作内容及责任。因为这样的专业化分工，有利于加强管理、提高安全管理专业人员业务水平，同时也解决了安全监理取费的问题。政府对安全生产管理机构的执业人员的资格租出规定，严格考核其机构及从业人员的资质条件。该机构与建设单位（或与施工单位）签订专项安全生产管理委托合同，其从业人员由国家统一考试、注册并持证上岗。
（二）建议适当提高监理取费
监理单位是为建设单位服务的经济实体，不能代表政府行使权力。监理单位若承担了安全生产监理责任，即应当收取安全监理费用，以便扩充人员，增加安全专业技术力量，在一定程度上使责、权、利挂钩，落实安全生产监理责任。
安全监理可以单独签订监理委托合同，也可在原有监理委托合同“专用条件”中增项，但安全监理取费应单独计取。
（三）建议建立监理人员安全管理工作考核制度
要充分发挥监理协会的作用，积极配合有关行政主管部门，加强有关制度建设，建立起长效机制。
监理协会可以配合行政主管部门，按照监理单位安全生产管理的工作标准及审查内容，对施工各阶段、各层次监理人员安全管理工作各项职责的落实情况定期组织检查、考核，开展对监理企业、项目监理机构安全管理工作的评价活动。
监理企业定期对项目监理机构、监理人员安全管理工作进行检查、考核并留有记录，项目监理机构定期组织项目监理人员按照监理单位安全生产管理的工作标准及审查内容有关规定及制定的有关细则组织学习及考核，并做好相关记录。