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申论写作延伸阅读加大住房保障关于保障房融资体系的思考

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2020年4月19日
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不可否认，经过各级政府十几年来的努力，中国的住房保障成效十分显著。不但解决了部分中低收入家庭的住房问题，而且对平抑房价、扩大消费和拉动经济增长起到了一定的作用。然则，长期以来，中国保障性住房供应不足问题仍是相当突出。要在中国切实解决住房保障问题，必须妥善谋划，在切实加大投入的同时还要完善中国的住房保障体系。
保障性住房发展面临资金瓶颈。经过各级政府多年来的努力，中国的住房保障成效显著。城镇人均住房面积从改革开放初期1978年的6.7m2，提高到 底的约30m2，同时，住房质量、住房成套率、配套设施与环境也大为改观。且近年来在廉租住房资金投入方面也不断加大力度，从 以前累计的70亿左右，到 的80亿，再到 的354亿，是 的4.4倍。
然则，长期以来中国保障性住房供应不足问题仍是相当突出。比如， 以来新一轮的房价上涨使北京、上海等一线城市的房价收入比达到20倍以上，月供收入比在140%左右，住房矛盾进一步加剧。高企的房价不但增加了社会矛盾，也大幅提高了城市化的成本，挤出了居民的其它生活消费，阻碍了经济结构的转型。
且由于近年来土地成本的高涨，经济适用房的开发成本快速上升，不少项目出现了亏损，民企纷纷退出经济适用房领域，加之中国多数城市较低的租金房价比，在公共租赁房或廉租房市场投入的资本难以达到合理的收益率。再则，由于低收入人群的偿付能力有限，即使出现信贷违约，银行也面临资产处理方面的限制，使得金融机构也同样缺乏参与保障性住房建设的积极性。
在此背景下，中国的保障性住房建设主要采取以财政为主的投入模式。数据显示，由于地方配套资金不足，全国保障性住房建设计划难以完全实施。按住建部口径， 建设1000万套保障房约需资金1.3万亿—1.4万亿元，其中政府出资规模约3500亿—4500亿（其中中央政府财政投入1030亿，地方政府土地出让金净收益投入1000亿—1500亿，地方政府发行债券及其它途径筹措以政府名义出资1500亿— 亿左右）。由此推算，另外还需要社会筹措9000亿左右的资金。
近万亿资金从何而来？随着地产调控的日益严格，土地财政遭遇冲击，同时10.7万亿的地方融资平台又被清理，保障性住房的落实面临严重的资金瓶颈。更重要的是，保障性住房建设是一项持续的工作。除了资金的问题，市场效率也是保障性住房建设中的重要问题，以往国有企业担纲开发、政府补贴的方式一直存在操作不透明和寻租问题的隐忧，而金融海啸和欧债危机都显示，以政府高负债支持的财政扩张是难以持续的，要推动保障性住房市场的良性循环，需要制度的保障，更需要金融的创新。如何打破社会资金进入保障房建设的瓶颈，发挥市场竞争效率，使数万亿的资金投向得到真实的保障与合理的收益，与巨额的财政拨款相比，制度和金融的创新显得尤为重要。
解决资金缺口的国际经验：政策性金融杠杆。国际上，保障性住房的建设主要经过政策性金融创新推动市场化资金的参与。政府并不充当保障性住房建设的投资主体，而是经过税收优惠、税收返还、利息补贴、增信担保等方式提高保障性住房开发和运营的收益率，使其达到市场化运营下的合理风险收益水平，从而吸引民间资本的进入，最终的投融资主体仍由地产企业和金融机构充当。
以美国为例，其住房保障的财政支出主要分两类，一类是政府预算支出，另一类是税式支出。从上世纪80年代以来，税式支出及相关税收优惠政策的比例逐步上升，从1976— ，美国房屋所有者所获得的税收减免、投资者减免和税式支出分别增长了3.6倍、6.2倍和3.8倍，年均增幅达到3.75%、5.36%和3.89%，均高于财政支出的整体增长。在上述财政补贴的带动下，美国廉租公寓的持有收益率达到 7.5%—8.0%，而开发收益率能够达到15%，从而激发了民间资本的参与积极性，推动了一个庞大的保障性住房市场的形成。在这一过程中，中央和地方政府经过每年几个点的税收优惠或税收返还来撬动民间资本的开发积极性，经过利息补贴、增信担保等手段撬动金融机构的融资积极性，由此形成的保障性住房市场规模将达到财政投入的十倍以上。经验显示，只要有充分的资本拨备，证券化所撬动的金融杠杆是将财政资金与民间资本结合的最有效手段。
中国如何才能解决廉租房、公租房以及其它保障性住房的建设资金缺口？ 5月13日国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中特别指出要支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房。一些地方也正在积极探索资金筹集方式。例如，贵阳市已与北京国际信托投资有限公司达成50亿元的意向性协议。今年2月全国社保资金首单30亿元保障房贷款落户南京。万科、保利、首开股份、绿地以及富力地产等上市公司近年来陆续参与了保障房的建设。显然，民间资本并不排斥参与保障性住房建设，而随着地产调控的加剧，保障性住房的低风险、高周转的特点将保障企业的现金流转，成为行业低谷中一项不错的选择。
建立适合中国国情的可持续发展的保障性住房体系。当前中国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段，需要预警性地参照国际经验来进行保障房制度的建立、纠错与改进。因此在明确保障房制度运行的基本框架后，“如何建”成为我们当前所面临的最为迫切的问题。对此，我们认为切实可行的政策优惠是吸引民间资本的前提。当前国内保障性住房的收益率中经济适用房的开发利润率只有 3%—4%，廉租房运营的收益率则更低，如果没有政府补贴，很难吸引民间资本参与。从国际经验看，政策性金融杠杆有望四两拨千斤，经过折现模式可将政府的税收优惠放大数倍，有效解决开发阶段的股权资金短缺问题，成为主要的金融杠杆。因此，理性看待证券化，明确风险资本的拨备要求，证券化的风险就在可控范围内。这与政府高额举债、全包全揽的投资模式相比，政府有限补贴、企业自负盈亏的方式也能够创造更高的运营效率。
综上所述，保障性住房的建设和发展需要财政税收制度的保障，更需要金融工具的创新，政策性金融杠杆的启动，以建立适合国情的保障房融资及流动体系，实现保障性住房市场的可持续性发展。在此政策框架下，中国能够借鉴国际经验，探索建立四条比较稳定的保障房融资路径：一是政府优惠政策+房地产企业启动资金+商业银行信贷资金模式，在此模式下，将政府优惠政策直接施加于房地产企业，使保障房的开发有利可图，从而带动开发商资金和银行资金进入保障房建设领域。二是政府优惠政策+保障房投资基金模式。在此模式下，向社会投资者募集设立专门的保障房投资基金，并将政府优惠政策施加于该投资基金，使基金开发和持有保障房符合投资者的风险收益偏好，从而带动社会资金进入保障房建设领域。三是将开发商或者保障房投资基金所享有的政府优惠政策下的利益证券化模式。在该模式下，既能够为开发商或保障房投资基金提供退出渠道，也能够方便实现保障房资金的再融资，吸引更大范围的社会资金介入保障房建设。四是条件成熟时，能够考虑建立保障房政策性金融机构，为保障房的建设提供长期稳定的政策性金融支持。