浅谈行政诉讼审前程序构建发展与协调.doc

公
司诉 讼
理由
是什么？
浅谈行政诉讼审前程序构建
　　丁海
　　行政诉讼审前程序是行政诉讼审判程序的准备程序，我国行政诉讼法到目前尚没有关于单独设置审前程序的明确提法，但随着“正当程序”原则对我国诉讼程序立法影响的不断加深以及“公正与效率”原则对行政诉讼审判实践的迫切要求，关于审前程序的设置已成为行政诉讼庭审方式改革亟需解决的问题之一。所谓行政诉讼审前程序主要是指在案件开庭前包括立案审查，送达案件受理通知书、举证通知书、起诉状、开庭传票以及庭前举证指导和证据交换等程序的总和。这些审前程序设置的科学与否直接关系到案件审理的总体效率和效果。我们目前所实行的立审分离制度虽然在客观上起到了分工明确，防止乱收案和办黑案等积极作用，但长期审判实践表明，这种分工正在成为影响行政案件审判效率和审理效果的主要障碍，这主要因为行政案件无论在案件主体还是争议焦点以至审理程序上都与民事和刑事诉讼存在着较大的差异，所以行政案件的立案审查与庭前准备也不应套用民事和刑事诉讼的做法，而应结合行政诉讼的自身特点和法律原则制定一套符合实际的制度措施。所以要想构建高效科学的行政诉讼审前程序，就必须对当前的某些做法进行必要的改革，以下笔者主要从当前行政诉讼审前程序中关于庭前立案审查、举证指导和证据交换这三方面问题谈谈自己的看法。
　　一、关于立案审查制度的构建
　　我们当前实行的立审分离制度，是套用民事案件的操作规程，即由立案庭负责案件的审查和受理以及向原告送达案件受理通知书和举证通知书的工作，由行政审判庭负责案件的开庭审理和判决等工作，至于向被告送达起诉状、举证通知书和开庭传票的工作，则有的法院由立案庭负责，有的法院由行政庭负责。但是经过长期的审判实践检验，这种分工在实践上却成为阻碍行政案件审判效率和审理效果的主要障碍。这主要表现在：
　　1、近年来由于行政机关的行政职能的不断完善和公民法律意识的不断增强，行政案件的数量和类型不断增多，只要公民权与行政权发生碰撞，公民的第一反应就是去找法院说理，而往往不去仔细研究应通过何种程序保护自己的权利才符合法律规定，在这种情况下如果对案件不做详细审查就贸然收案，就可能会出现在案件已经进入审理程序后才发现被告主体不适格、原告诉讼请求重复或多个请求不属同一法律关系、原告的诉请须先经行政复议或其他行政途径解决或不属于人民法院受案范围等情况，使本来可以在立案审查时就可以解决的事情必须经开庭审理后才能解决，既增加了法院的工作量，也造成当事人的诉累和不理解，更容易造成当事人在心理上与法院的对立情绪;
　　2、由于行政案件的审限较短，行政案件的庭前准备时间也是非常有限的，禁不起拖拉，而在工作实践中，由于立案庭肩负着大量的包括刑事、民事案件在内的立案和庭前准备工作，所以常常出现行政案件庭前准备时间过长，案件移交行政审判庭时间较晚等情况大量发生，这在很大程度上也降低了行政案件的审判效率;
　　3、由于行政案件的立案审查工作与民事和刑事案件相比要相对复杂，而当前各基层法院立案庭负责收案的立案人员又不可能对各种法律都样样精通，甚至有些立案员只是临时聘用人员或人民陪审员，所以让这些人来负责行政案件的立案审查，容易导致行政案件收案的随意性和混乱局面，而最后收拾残局的还是行政审判庭，这无疑造成了重复劳动和人力资源的浪费。
　　针对这些问题，笔者认为应当把行政案件的立案审查工作交由行政审判庭来行使，具体做法是：
　　1、按照行政诉讼法关于人民法院收到起诉状，经审查应在七日内立案或作出裁定不予受理的规定，规定立案庭在收到当事人的起诉状后先登记上号但不收取诉讼费用，然后立即于收案当日将案件移交行政审判庭;
　　2、行政庭的审判人员收到案件后，应即根据相关法律法规对案件进行审查。首先应审查原告诉请的事项是否属于人民法院的收案范围，如应先申请复议的是否已经申请复议、是否应依法通过其他行政途径解决等;其次应审查当事人的诉讼请求是否超过了起诉期限;再次应审查当事人的诉讼请求是否明确，有多项请求的是否属于同一法律关系、能否和并审理等;对于存在上述问题的应向当事人进行详细解释后，告知其更正、变更或通过行政程序解决并作笔录记载，如果当事人拒不接受的，则依法裁定不予受理;
　　3、对符合立案条件的，在收案后七日内由行政审判庭向原告送达案件受理通知书和举证通知书，并同时向被告送达起诉状副本和限期举证通知书，案件受理通知书上应写明诉讼费的数额及交纳时间，当事人在指定期限内交纳诉讼费的则继续审理，当事人没有在指定期限内交纳诉讼费的则依法裁定驳回起诉。
　　这样既可以解决立案审查随意性的问题，又能够缩短庭前准备时间并且还可以防止把这些本可以在立案阶段解决的问题拖到审理程序中，必将有助于提高案件的审判效率。
　　二、关于庭前举证指导制度的构建
　　由于行政诉讼案件实行举证责任倒置的原则，所以常常给人造成这样的误解：即行政案件由作出具体行政行为的行政机关负担举证责任，作为具体行政行为相对人的原告不负举证责任，人民法院只应对被告提供的证据进行审查，而不存在审查原告证据或对原告进行举证指导的问题。但是随着行政诉讼案件类型的不断增多以及案情越来越复杂，关于原告的举证责任问题已逐渐被提上日程。最高人民法院关于执行《中华人民共和国民事诉讼法若干问题的解释》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》均对原告的举证责任作了规定，但是在实践中，作为原告的公民往往对自己的举证责任并不清楚，甚至根本不知道自己还有举证责任，这就要求人民法院在案件受理后要对当事人进行举证指导，而这个过程仅仅靠在立案时向原告送达一份举证通知书是无法完成的，并且庭前举证指导与证据交换在庭前准备阶段是紧密联系在一起的，如果把他们分开由立案庭负责举证指导，而由行政庭搞庭前证据交换，显然是不妥当的，所以笔者的观点是，应将包括立案审查、庭前举证指导及证据交换在内的庭前准备阶段统一由行政庭负责，具体做法是：
　　1、审判人员在立案审查后向当事人发出受理案件通知书的同时向当事人送达举证通知书，在举证通知书上应载明下列内容：(1)告知当事人具有举证的义务及法律依据;(2)详细列明当事人应向法院提供证据的类别、范围并要求各方当事人出具全部的证据材料和各自认为应当适用的法律法规;(3)要求当事人对各自的证据依证明事项进行分类、编号，提供证据目录，并写明每组证据证明对象或所要说明的问题;(4)告知当事人举证时限及举证不能的法律后果等;
　　2、对于举证通知书的内容审判人员应在送达时向当事人作详细的解释说明。如果审判人员不能亲自送达，也应将关于本案举证的注意事项告知书记员，由书记员当面告知当事人。这样既可以方便当事人的诉讼，又可以保证以后庭审的顺利进行，保证了案件的审判效率。
　　三、关于庭前证据交换制度的构建
　　行政案件的复杂性决定了大部分行政案件特别是治安处罚、土地房屋确权类案件的证据内容较多，在庭审中当事人拿到对方的证据在法庭上进行讨论、商议的现象很多，这是行政案件庭审时间较长的主要原因，通过证据交换程序，使当事人在指定证据交换日对自己和对方提供的证据材料进行公示，双方当事人可对证据进行详细审阅、记录，并阐明初步的质证意见。这样既可以避免在庭审时法官等待当事人长时间审阅证据而冷场的现象，同时又保障了当事人充分行使质证的权利。
　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条规定：“对于案情比较复杂或证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”笔者认为，不一定要案情比较复杂或证据数量较多的案件才进行证据交换，审判实践证明，庭前证据交换对任何案件来说都是必要的。特别是法律规定行政案件不适用调解，但庭前的证据交换过程却可以使当事人双方的争议通过证据的比较趋于明朗化，再加以审判人员的适当工作，往往可以使当事人之间更好的进行沟通理解，从而化解矛盾，达到息诉止争的良好作用。所以，虽然最高院的证据规则没有对庭前证据交换加以过多强调，但笔者认为应将其作为行政诉讼庭前准备阶段的一个重要环节来加以对待。具体做法是：
　　1、首先在举证通知书中告知双方当事人证据交换的规则及法律后果，如当事人必须在规定时间内向法院提交用以支持自己主张的全部证据材料和各自认为应当适用的法律法规，逾期则要承担举证不能的法律后果等;
　　2、证据交换的时间一般可定在被告提交答辩状后至开庭前三天之间的范围内，由于行政案件的审限较短，所以不宜象民事诉讼那样由当事人协商证据交换的时间，而应由审判人员在适当征求双方当事人意见的基础上，由法院确定交换时间。对于当事人由于特殊原因要求延期的，人民法院可以在合理审查后允许其延期，但一般不应超过一个月;
　　3、证据交换由案件主审人负责，并由书记员以证据交换笔录形式记录在卷。需要注意的是，证据交换不是开庭，在交换证据时只让双方当事人就交换的证据发表概括性质证意见即可重要的是将双方均无异议的证据记录在卷，在庭审时对双方均无异议的证据不再进行质证;
　　4、交换证据的范围是除涉及国家秘密和个人隐私外的全部证据;
　　5、交换次数应控制在一次，特殊情况下可进行第二次，因为行政诉讼法对被告的举证只限期10日，除特殊情况外10日后被告即无权向法院提供证据，原告需提供的证据也已在举证通知书中告知，一般不存在出现新证据的情况。另外这样也可以防止因证据交换拖延开庭或代替开庭等偏离证据交换出发点情况的发生。
　　通过证据交换可以使双方当事人对质证意见作出概括性的陈述，双方无异议的证据，庭审时不再进行质证，仅在庭审时予以说明即可，证据交换程序中双方的陈述和承认具有与庭审时同等的法律效果。逾期提供证据法庭可以不予接受，这在很大程度上可以提高行政诉讼的审判效率。所以证据交换应作为行政诉讼的一项重要制度规定下来。
　　应该强调的是，笔者的上述观点并不是要严格和强化行政诉讼的立案工作，给当事人起诉行政案件制造更多的障碍，相反笔者认为，这样做正是体现了行政诉讼的立法初衷，即充分保护作为弱势群体的行政相对人的合法权利，方便相对人诉讼的法律原则，实际上是对当前行政诉讼程序中存在的漏洞予以弥补以提高行政诉讼的公正和效率，这样做虽然在一定程度上可能会加大行政庭的工作量，但却可以减少很多重复劳动，简化诉讼程序，实际上是更加方便了当事人的诉讼，况且当前行政案件数量与民事及刑事案件比起来还相对较少，这样做也不会给行政庭带来太大的工作压力，相反却可以有效的提高行政案件的审判效率。