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县和项目实施方案

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2020年4月19日
文档仅供参考
XXX县BOT和BT项目实施方案

一、前言
（一）BOT模式和BT模式的定义
BOT是英文Build（建设）－Operate（经营）－Transfer（移交）的缩写。BOT是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。
BT是英文Build（建设）－Transfer（移交）的缩写。BT模式是BOT模式的一种变换形式，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式，指一个项目的运作经过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。当前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。
（二）项目优势
随着中国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根压缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关键。BOT和BT模式能够有效的解决筹集建设资金的问题。
（三）政策依据
1、中华人民共和国建设部[ ]30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第四章第七条“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设—转让(BT) 、建设--经营--转让(BOT) 、建设—拥有--经营(BOO) 、建设--拥有--经营--转让(BOT)等方式组织实施。”
2、国务院颁布的国发[ ]年20号《国务院关于投资体制改革的决定》，明确规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与，有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。
(四)DOT和BT面临的风险
1、法律风险
当前没有为BT或BOT专门制定的法律，项目融资担保和BT模式中涉及的回购协议没有相对应的法律条款支持。
2、 政治风险
由于BOT项目的特许经营权一般都较长，任何政策上的变动都会给BOT项目带来巨大的损失。
3、 资金风险
BT项目建立的前提是未来政府财政收入的真实增长，而地方政府的财政收入无法支撑BT项目时，BT项目会极大损害投资人的经济利益。未来BT模式的可能受到政策钳制，这也加大BT模式的政策风险。
4、融资风险
项目的准备、招标、谈判、签署与有关的建设合同，移交（回购）等阶段，涉及到政府的许可、审批以及贷款担保等诸多环节，操作的难度大人为障碍多，而融资成本也会因中间环节增多而急剧上升。
5、监管风险 　　
由于项目中的法律关系、合同关系的特殊性和复杂性，导致监管难度大。　
6、质量风险 　　
由于业主只直接与BT方发生业务关系，项目的落实可能被细化，导致项目分包现象严重，使得项目质量得不到应有的保证。　　
需要注意的问题
1、核实投资人所融资金的来源，降低资金成本； 　　
2、合理确定资金的需要量，防止筹资不足或过剩，提高资金的使用效果； 　　
3、适当维持自有资金的比例，合理安排负债，尽量减少融资前期工作的经济支出； 　　
4、政府是国家的行政管理机关，在法律上不便与投资方形成经济合同关系，政府可组建一个项目法人或委托下属单位或委托咨询中介公司，代表政府行使业主的权利，履行业主的义务；
5、政府在招标确定投资方时应严格审查投资方的施工资质，投资方能够为一方也可为联合体；更要严格审查投资方的融资能力与经济实力，例如，投资方的银行信用等级、财务状况等等； 　　
6、签定合同时，应规定双方的行为细则，明确双方的权利和义务。 　
二、项目确定
(一)BOT模式主要适用范围
当前主要是收费或价格形成机制较为健全的经营性或准经营性基础设施，包括以下几类：
1、 收费的高等级公路、桥梁、隧道、港口、码头、城际轨道交通等交通设施项目；
2、 城镇源水供应工程、以发电或城镇供水等经营性效益为主的综合利用水利枢纽等水利建设项目；
3、 城镇自来水、污水处理、垃圾处理、煤气（天然气）供应、热力供应和热水供应、城市轨道交通和城市公共汽车交通等市政基础设施项目；
4、 体育场馆、文化娱乐、医疗卫生保健和旅游景观建设等社会服务性基础设施项目。
（二）BT模式主要适用范围
BT模式主要适用于非经营性的基础设施和公用事业项目，特别是不收费的各种基础设施。
1、 煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；
2、 铁路、公路、管道、水运、航空等交通运输项目；
3、 邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；
4、 防洪、灌溉、排涝、引(供)水滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；
5、 道路、桥梁、城市轨道交通，污水排放及处理，垃圾处理，地下管道，公共停车场等城市设施项目；
6、 生态环境保护项目；
7、 供水、供电、供气、供热等市政工程项目；
8、 科技、教育、文化等项目；
9、 体育、旅游等项目；
10、 卫生、社会福利等项目。
三、 项当前期工作
项目的运作程序主要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招商准备阶段（招投标阶段）、谈判阶段、协议签署阶段、实施阶段（包括设计、建设、运营和移交）。
1、 确定项目方案
这一阶段的主要目标是研究并提出项目建设的必要性、可行性。
BOT项目服务价格能否为群众接受，是项目是否具有可行性的重要先决条件。
BT项目中需要明确建安工程费的计价方式及其下浮费率及资金偿还计划等工作。
2．立项
立项，是指计划管理部门对《项目建议书》或《预可行性研究报告》以文件形式进行同意建设的批复。
外资项目需要得到国家计委的批复，内资项目能够由地方政府批复。
3．招商（招投标）准备
项目立项工作完成后，即可着手准备招商（招投标）工作，主要内容有：
第一步，确定项目的招商（招投标）范围、建设规模及技术条件。
第二步，确定项目结构。确定项目结构，即是对项目的投资组成是否有特殊要求应明确提出，当地政府是否参与投资，以何种形式参与，应明确告知投资人。
第三步，准备招商（招投标）文件。
在确定项目的招商（招投标）范围、建设规模及技术条件和项目结构后，即可开始编制招商（招投标）文件。在招商（招投标）文件中，必须详细说明政府在技术、经济、法律等方面的要求，让投资人尽可能充分和准确地领会政府的意图。BOT项目在特许权协议中，应规定项目涉及的主要事项，明确政府提供的各种支持条件或者承诺。招商（招投标）文件中规定的标准应该尽可能明确和详尽，以便于投资人设计出最符合政府要求的方案。
四、项目合同确定
（一）谈判阶段
投资人根据招商文件（招投标中标文件）编制完成技术方案、投资方案，BOT项目的特许权协议文件，就上述内容投资人与政府开始进行谈判。
（二）协议签署阶段
谈判结束且草签投资协议以后，投资人应在当地组建项目公司。项目公司将正式与政府签署协议（含特许权协议）。同时，项目公司将与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同。
（三）合同具体详述
1、BOT项目合同
在BOT项目合同框架中，所有合同必须成为一体，也就是说，各项合同、协议中，对于权利、义务和风险分配的定义必须保持一致，各个合同之间及每个合同的前后条款，也应保持连续性和互补性，例如，不可抗力、法律选择和争议解决等条款必须在所有合同最大限度地保持一致。BOT项目中没有一项合同是孤立地存在的。所有合同必须相互保持协调。
(1)咨询协议
由于政府机构缺乏BOT领域里的专业经验，特别是BOT项目涉及了大量的法律、金融和技术问题，因此，政府均聘用有经验的咨询公司来进行BOT项目的立项、可行性研究，经过咨询公司来组织BOT项目的资格预审、编制招标文件、安排招标、投标、协助政府和项目发起人与贷款人的谈判。因此，BOT项目中的第一个合同，就是政府和咨询公司之间签署的《咨询协议》。除了聘用咨询公司作为BOT项目的总协调人和代理外，政府还须聘用另外三种专家处理相关领域的专业问题：技术顾问，涉及的专业领域是发电厂、港口、公路、水处理、桥梁、通信等；财务顾问，涉及的专业领域是寻找可能的资金来源，设计融资结构，外汇和资本市场，财务可行性研究和处理贷款人在谈判中提出的问题，如保险、担保等；法律顾问，涉及的工作有：协助政府构筑BOT项目的法律框架，起草和审订BOT项目的协议文本，对BOT项目合同和谈判过程中涉及的法律问题及其它有关问题向政府或发起人提供法律意见。
《咨询协议》主要内容应包括咨询公司的工作范围、主要咨询专家的资格和经验、服务价格和付款方式以及双方的责任。
(2)初步联合体协议
从项目发起人的角度来看，第一个合同是在不同发起人之间的《初步联合体协议》或合资协议。一般情况下，项目发起人之间首先签署一个《初步联合体协议》，以便作为共同的项目发起人对政府的公开招标作出反映。
《初步联合体协议》的内容包括在各方之间分担项目开发过程中的合作可行性研究、聘用专家和其它开发性工作所支出的费用，以及各方基本承诺。该协议中的主要承诺，是在项目公司成立时项目各方投入项目公司的股本金比例。如果需要的话，《初步联合体协议》中，还应规定和确认各方对备用股本金和备用贷款的支持。
《初步联合体协议》也应指出项目各方的主要工作范围，例如建设、设备供应、运营和维护等。但该协议中应写上这样的条款，即如果联合体成员不对合理的市场价格提供服务和设备、物资的话，项目公司有权寻找其它的供货商。
(3)项目公司协议
当项目公司成立时，最终的发起人联合体中会增加另外的成员。在这一阶段，项目公司成员或股东能够有建设承包商，设备和物资供应商、政府机构或公用事业局、运营商、股本投资者和金融机构。《项目公司协议》就是在《初步联合体协议》的基础上，在项目协议和各方中建立长期的有约束力的合约关系。具体的承诺主要有租约、公司章程、公司法律地位、合伙协议等，其它单独的协议也可能在联合体成员之间签署，例如股东协议。
项目公司的具体形式须参照并符合的公司法、税法和外国投资法等法律法规。中国管辖项目公司的主要法律是《中外合资合作法》。
(4)购买协议
BOT质目的成功实施，有赖于项目自身的盈利能力，即项目收入须足够支付项目公司的运营费用，支付贷款本息和股本回报。《特许权协议》本身，一般会有涉及项目收入的基本条款。但一般情况下，项目公司会要求与政府在“或取或付”的基础签署《购买协议》，保证以约定的价格购买项目公司最低数额的产出量。
《购买协议》适用于任何的购买者（如电厂、水厂、通信）提供服务和产品的长期项目。在其它情况下，例如一条收费高速公路，更多地依靠项目自身的市场条件。这时，项目公司会要求政府能保证高速公路最低车流量，以及合适的收费结构。
《购买协议》的主要条款包括：
a.合同期限。贷款人一般要求《购买协议》的有效期限应大于贷款期限。
b.价格。价格应足以覆盖所有融资成本，运营费用，再加上给投资人的合理回报。
c.与其它协议中的价格等条款（如供应协议）的协调。
d.购买方的信用状况。
e.付款条件。如支付货币种类外汇兑换等。
f.不可抗力条款。
g.法律变更和法律管辖。
(5)供应合同
供应合同的主要目的，是确保项目公司有稳定持续的原材料。燃料和设备的供应，保证项目公司的正常生产经营。项目公司会直接或间接地经过建设承包商与不同的原材料、设备和燃料供应商接触，寻求稳定可靠的供应来源。有时，项目公司会寻求和政府下面的直属供应商签署《供应协议》，并要求政府出具针对供应商的“履约保函”。总的来讲，BOT项目中的《供应合同》，与其它传统的基础设施建设的《供应合同》井没有实质性区别。
(6)运营和维护合同
在许多的BOT项目中，项目的运营和维护不是由项目公司自己来做，而是外包给有经验的项目运营维护商。运营维护商对项目的日常运营和维护负责，她们可能是项目公司的股本投资者之《运营和维护协议》一般包括参照一定的运营维护标准而制定的惩罚条款和奖励条款。政府应要求项目公司在《运营和维护协议》中包含鼓励使用当地劳动力、培训当地员工和转移技术的条款。
正如前面提到的，《运营和维护协议》也应确保其各种条款和与其它协议的连续性和互补性，并确保项目各方在项目建设、运营和维护中的权利和职责得到贯彻。
(7)保险合同
BOT项目需要广泛的保险参与。此类保险应包括事故险、第三者责任险及其它的商业保险。保险市场上当前已开发出多种适用于BOT项目的险种。BOT项目购买何种保险，取决于政府和贷款人对保险费用的认识，以及这种费用是否能够直接或间接地打入项目的总成本中。在许多情况下，政府也能够提供备用贷款，以覆盖同样的风险。另外，由于当前保险市场越来越复杂，项目各方应向有关保险专家咨询。
(8)融资协议
BOT项目的融资过程可繁可简，其复杂程度直接取决于项目本身的风险性质和内资本市场的发育程度和复杂性，项目发起人的股本承诺程度，如投入比例及其它许多因素。
在典型BOT项目的融资过程中，一般由商业银行为项目提供建设贷款和长期融资。
融资文件主要包括：
(1)贷款协议。
(2)担保文件。
(3)贷款方与其它方就项目担保所达成的内部协议。
(4)其它融资文件。
其中贷款协议的主要内容有：
a.资金的数量和用途。
b.利率及偿还期限。
c.佣金及其它费用。
d.贷款的先决条件。
e.项目未来收入的使用。
f.限制性条款。
g.适用法律。
h.其它条款。
(9)担保文件
BOT项目贷款人一般要求项目有较为详实的担保安排。
第一，项目收入一般不是直接付给项目公司，而是直接汇入一个或多个托管帐户（也叫第三者保管帐户）。管理托管帐户的一般是贷款人之中的某一家银行，它与项目公司完全无关。打入托管帐户的款项再按事先约定的优先顺序，依次付给应收款的各方。贷款人一般坚持建立一个特别的托管帐户，并应在支付任何股东投资回报之间，该帐户上的款项应足以支付一定时间的债务（六个月或更长）。
第二，由项目公司签署的（作为合同一方）的有关合同的收益（例如，交钥匙建设合同，履约保证金、保险金等）和其它重要资产冶定给担保受托方；有时是一家独立的信托公司照管。
第三，不同贷款人之间的权利和责任由它们之间签署的内部情用协议加以清楚她说明。
第四，银行一般坚持一旦项目公司的运营达不到规定的财务和技术标准时接受项目的权利，并在“破产”阶段前，引进新的承包商、供应商或运营商以完成或运营项目。
第五，为主要的、重大的风险投资投保。例如政治风险、火灾及其它不可抗力灾害的延迟完工等。
第六，对那些项目发起人无力控制，并对项目可行性有重大影响或有可能使项目失败的重大不可控制风险或国家风险，商业贷款人。出口信贷机构和多边金融机构要求政府采取具体的支持措施，以保护其免受这些风险的冲击。
担保文件应包括以下内容：
(1)对土地、房屋等不动产抵押的享有权。
(2)对动产、债务以及在建生产线抵押的享有权。
(3)对项目基本文件（如经营许可、承建合同、供应协议）给予的权利的享有权。
(4)对项目保险的享有权。
(5)对销售合同，照付不议合同、产量或者分次支付协议及营业收入的享有权。
(6)对项目现金流量的享有权。
(7)对项目公司股份的享有权。
(8)对项目管理、技术援助和顾问协议的享有权。
2、BT项目合同
由于BT项目各不相同，当前为止暂无适合的范本，一般情况下可参照ＢＯＴ项目合同的签订。
五、 项目建设及经营
（一）项目建设
在建设管理中，代表业主利益的建设指挥部处在建设管理活动的中心，其在整个建设管理过程中需要调动、组织、协调多方面的资源和力量。总的来看，这些资源和力量主要能够划归为设计、监理和施工三个方面的要素。
1、关于设计
第一要转变观念，充分重视设计环节。
　 第二要引入设计监理。
　　第三要强化设计阶段的投资控制。
　　2、关于监理
由于监理工作的重要性及业务的专业性，指挥部在某种程度上能够将监理单位、监理工作理解为指挥部工作职能的延伸和组织结构的延伸；另一方面也应在此理念的指导下，最大程度地利用监理这一社会资源去实现自身的目标。
3、关于施工
　　由于当前各种施工技术应用的广泛性和成熟性，且建筑市场上存在众多综合能力强大的一级施工单位可供选择，对业主而言，对于施工要素更有把握科学、有效地控制。为了防止施工时造价不断攀升，在施工中，业主有必要从一开始就采取合同性质的干预手段，促进报价平衡或二次调整投标报价而获得平衡的计量清单单价，为后期的均衡施工创造有利条件。
(二)BOT项目经营
BOT实际经营中可按照之前的合同进行管理。
六、 项目移交
BOT和BT项目移交应按照之前签订的回购协议或特许经营协议执行。
七、 附则
（一）BT、BOT项目的建设实施及特许经营期内，有关行政职能部门应当按照各自职责对项目进行监督、检查，对投资人或特许经营者违反法律、法规、规章规定或协议约定的行为，有关行政职能部门应责令限期改正；拒不改正的依法处理，并可收回或终止协议，实施临时接管。
（二）在BT项目融资、建设过程中或BOT项目的特许经营期限内违反法律法规或协议约定的投资人，三年内不得参加本县BT、BOT项目的投标。
（三）本县行政职能部门及其工作人员违反本办法规定，不履行法定职责、徇私舞弊、滥用职权的，由有关部门依法追究相应责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（四）如因项目特殊性，本县BT、BOT项目在实施中与本试行意见不一致，则需经县长专题会议讨论，并按会议经过的意见办理。
（五）本意见由XXX县人民政府负责解释。