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村庄合并中的问题与思考
作者：崔红志 陈新中 朱宇峰 来源：《光明日报》2014年12月5日
在快速城镇化的过程中，实施村庄合并，即几个行政村的农户拆除旧房，在划定的区域内修建新房，从而实现多村农户的集中居住，具有节约集约利用农村土地资源、更快地改善农民的居住和生活条件以及提高政府公共资源投入效率等多方面的好处。但是，如果相关的制度和政策跟不上，村庄合并就会引发诸多问题。笔者根据对河南省不同类型地区23个开展村庄合并的行政村的368户农户进行的问卷调查和有关座谈、深度访谈，认为以下问题值得重视。

村庄合并中值得重视的若干问题
（一）政府、集体、农民之间的利益分配机制不健全
调查发现，农村居民点居住分散，农民户均住房及庭院占地面积普遍超过标准，少的在半亩左右，多的则在1亩以上，而且一户多宅情况也较为常见，村庄合并的节地效果十分明显。但是，在新增土地如何使用方面存在着政府和农村集体组织之间的矛盾。基层政府大多希望运用土地增减挂钩政策将腾出的土地复耕，然后通过增减挂钩、置换后把城镇建新区的农用地再变性为城市经营性用地。而一些村的村干部则希望自主开发这些土地，发展集体经济。那些土地挂钩收益较小、土地交通和区位更优越地区的村干部的这种动机尤其明显。
村庄整治提供了社会资金进入农业、农村的渠道，但企业与农村、农民之间共享的利益分配机制不健全。在通过土地增减挂钩的村庄整治中，腾出的建设用地需要复耕，有的还要被划为永久性的基本农田，集体和农民失去了发展非农产业的空间。在不通过土地增减挂钩的村庄整治中，村庄整治所腾出的建设用地大都被企业用于开发，开发的形式包括建房出售、使用节余的建设用地指标发展非农产业等等，没有为集体和农民预留非农产业发展用地。而且，集中居住后农民的承包地也大都流转给了公司，被用于发展观光、休闲农业。尽管农民可以得到可观的租金，但也失去了进一步调整土地使用方向的机会和收益。
（二）部分家庭或人群的生计状况受到了较大冲击
村庄合并涉及农民居住方式、生产方式以及社会关系的变迁。尽管农民整体上从这种变迁中受益了，但在农村人口异质化的背景下，不同家庭和不同阶层的人群从中受益的程度有差异，部分家庭或人群的生计状况受到了较大的冲击。
低收入家庭因为在拆旧建新中不仅花光了家庭的所有积蓄，而且背负较为沉重的债务，所以其扩大再生产的能力及应对各种生活风险的能力削弱了。由于多数村庄合并后形成的新社区没有规划养殖小区，致使养殖大户无法继续从事养殖经营，养殖收入因而锐减。
（三）耕地利用呈现非农化、非粮化现象
村庄合并加速了农民承包地向公司和生产大户的流转。但调查发现，农村土地流转后的种植结构呈现非农化和非粮化现象。在新形势下，适应群众多层次消费需求，大力发展观光农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等乡村休闲旅游，促进农业向二、三产业延伸，可以拓展农业增收功能。但是，在我国粮食主产区，如何解决农业及粮食比较利益低与地方政府及规模经营主体的非粮化行为之间的矛盾，将是村庄合并和农村新型社区建设中亟待解决的课题。
有序推进村庄合并的思考
（一）以科学规划引导
合理界定村庄整治范围。在调查中发现，一些县（市）在规划时把辖域内的几乎所有村庄都规划为整治的范围。我们认为，这种做法值得商榷。这是因为，农民的居住方式是由其生产方式所决定的，分散居住在一定时期、一定地域内符合农民的生产方式。而且，还应该注意的是，任何事情搞几个点或一些点都是容易的，但大规模推广就会出现很多问题。因此，在规划时，应合理界定村庄整治范围，有些原来条件较好的村庄搞的社区建设，不一定要整体拆迁、另起炉灶。
明确政府的职责及支持的优先序列。在选择开展村庄合并的行政村时，应优先考虑那些房屋较差、人口流动大，从而有较强内在需求而且实施成本也相对较低的村庄；优先考虑农村治理状况较好的村庄，以降低政府推进这项工作的行政成本。在村庄合并的方式上，应优先支持那些以新型城镇化为导向，把集中居住区选择在位于县城或中心乡镇政府所在地的大型社区。其原因是，农民在这类地方集中居住后，更容易得到非农就业，而且也能够利用已经相对完善的基础设施和公共服务。对于这些大型社区，应把农民身份转变为市民，使其享受与城市相同的社会保障和公共服务。原有地方财政支付的各种针对“三农”的补贴，凡按身份或农地经营面积发放的，继续按照原来的发放办法和标准发放。
（二）分层分类解决农民拆旧建新意愿及能力不足的问题
村庄合并能否顺利进行，关键看农民是否愿意拆旧建新。调查发现，农民拆旧建新的意愿受多种原因的影响。那些不愿意拆旧建新的农户主要有四类。一类是农村低保家庭及低保边缘家庭。他们有一定的拆旧建新意愿，但缺乏拆旧建新的能力。这类农户大约占行政村家庭总数的10%～15%。第二类是有拆旧建新意愿并有一定的支付能力，但支付能力不足的农户。这类农户大约占行政村家庭总数的20%左右。第三类是那些因为原有住房较新、造价较高或者位置较好等而缺乏拆旧建新意愿的农户。这类农户大约占行政村家庭总数的10%左右。另外，每个行政村中大约有3～7户五保户，他们既没有拆旧建新的意愿，也没有拆旧建新的能力。
为了推动村庄合并的顺利进行，应采用分层分类的政策干预手段，解决农民拆旧建新意愿及能力不足的问题。
（三）社区、产业园区、公共服务设施配套建设
夯实产业支撑。能否有稳定而持久的企业，充分吸纳以农业剩余劳动力为主的社区居民就业，是关系到村庄合并能否持续稳定发展的重要问题。可以在开展村庄合并的同时，在新型社区的周边同步建设产业发展园区。政府在土地使用、财政奖补、税收减免、信贷资金支持上给予园区建设必要的优惠。
改革和完善公共服务。培训是改变农村劳动力人力资本水平低，难以在市场上找到就业机会的有效途径。在新型社区建设中，可以同步实施农村劳动力技能培训工程。一是加大农村劳动力就业创业培训力度。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。二是支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。三是优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系
探索实行城乡一体化的社会保障制度。可以在已经建成的新型农村社区，率先探索城乡一体化的社会保障制度。由于集中居住后，农民大都失去了与土地的联系，集中居住伴随土地和相应的生活保障的丧失，农民的生活方式与市民已经趋同，这种城乡社会保障制度一体化的探索具有合理性。
制定新型社区基础设施和公共事业设施建设标准化方案。新型农村社区是城镇基础设施向下延伸和城乡基本公共服务均等化的重要载体，所以有必要统筹城乡基础设施建设规划，加快实现城市供电、供水、供暖管网和公共交通线路等设施与某些农村社区对接。
（四）采取多种措施，避免农业生产尤其是粮食生产下滑
与新型农村社区建设相伴的是加速的土地流转和规模化趋势，以及对比较效益更加敏感的资本进入农业。在这样的背景下，如果缺乏完善的耕地数量和用途的管理与监控机制，农业生产特别是粮食生产，就将面临下滑的潜在风险。为了避免这种潜在的风险，适宜的政策取向是，在引导农地流转和规模经营的同时，防止由此而衍生的影响农业生产的负面因素。一是严格实行耕地的用途管制，创新基本农田保护政策。可以将现有按乡镇和县为单位核定基本农田保护率的办法，改为在地市一级层面上核定保护率指标。在农业发展具有比较优势的区域，保护率指标可以定得高一些，在农业发展缺少优势或者不具备优势的区域，保护率指标可以定的低一些，以实现全市动态平衡。二是提高农业和粮食生产的比较效益，除了继续大力推进农田整治工程建设以及新增费的分配向粮食主产区倾斜之外，可以考虑设立财政奖补资金，对流转土地用于粮食生产的新型经营主体进行财政奖励，用于集中连片土地的基础设施建设和科研开发。
（作者单位：崔红志，中国社会科学院农村发展研究所；陈新中、朱宇峰，河南省国土资源厅土地整理中心）