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公共管理中的绩效评估

（作者:___________单位: ___________邮编: ___________）

　 摘要：西方国家绩效评估实践表明，公共部门绩效评估是新公共管理运动强力催生的结果，反过来它又有助于后者目标的实现；但囿于后者以管理主义为理论指南，从而使前者打上了管理主义的烙印。因此，借鉴新公共管理运动时期绩效评估的经验，克服其现实局限，构建当代公共管理绩效评估理论框架，无疑具有重大的现实意义。
　　关键词：公共管理；新公共管理运动；绩效评估；公共管理绩效评估
　　尽管公共部门绩效评估理论肇始于第二次世界大战时期，最初的公共部门绩效评估实践也发端于20世纪60年代，但有关公共部门绩效评估理论的丰富，尤其是大规模绩效评估实践的开展却是公共管理模式阶段的一大显著特色。可以说，公共管理运动兴起之日，也就是公共部门绩效评估日益发展普及之时。

　　一、新公共管理运动与绩效评估实践

　　随着后工业时期的来临和经济全球化浪潮的兴起，产生于机器大生产阶段的官僚制模式，不但渐次失去其昔日光环与辉煌，而且问题丛生，弊端凸显，从而导致政府管理困难重重，危机四伏。为了摆脱管理困境和治理危机，西方各国不得不认真审视政府管理理念，反思政府管理行为和结果以寻找解决政府实际问题的有效途径，创建旨在指导政府进行良好治理的科学理论。正是在此政府环境下，西方许多国家于上个世纪中后期发起了新公共管理运动。
　　新公共管理运动兴起后，以英国、美国两国为代表的西方国家率先进行了以政府绩效管理和绩效评估为主要内容的新型管理实践。20世纪70年代初开始，美国在预算绩效管理的基础上推进绩效评估实践活动。1973年，尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。克林顿政府时期，成立了由副总统戈尔负责的“国家绩效评审委员会”，专门负责绩效评估的调查和研究，为绩效评估提供技术支持。2001年小布什接任总统后，尽管联邦政府行政改革的具体措施花样翻新，但改革关注的重点依然是政府绩效。布什曾明确指出，政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导。
　　作为西方行政改革的先驱，英国是新公共管理运动的发祥地之一，也是最早提出绩效评估理念的国家。比照美国，英国的政府绩效评估更广泛、更成熟、更具有延续性。无论是撒切尔政府，还是布莱尔政府，在推行以新公共管理为主题的行政改革活动中，始终关注着政府绩效评估。以1979年的“雷纳评审”为标志，英国开始政府绩效评估实践。此后，保守党政府曾先后通过“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”、《改善政府管理：下一步行动方案》(简称《伊布斯报告》)、“公民宪章运动”、《竞争以求质量白皮书》等改革措施加强绩效评估，提高公共部门绩效，改善公共服务的水平和质量。1997年布莱尔上台，以布莱尔为首相的工党政府继承了保守党政府的改革方针和基本思路，并于1999年出台了《现代化政府白皮书》，提出了未来政府管理的10年规划，旨在打造一个更加关注结果、重视顾客、合作与有效的信息时代政府。这种政府模式要求，政府组织绩效评估必须与对公务员个人评估结合起来，政府必须为社会提供高质量和高回应的公共服务。
　　在美国和英国的影响下，世界诸国纷纷表现出对绩效评估的浓厚兴趣。新西兰、澳大利亚、荷兰丹麦、芬兰、挪威、加拿大等国家在各自的政府改革行动中，都开始实施绩效管理和绩效评估，最终导致了“评估国家”现象的出现，使世界各国政府管理模式发展呈现出向“绩效评估政府”迈进的趋势。

　　二、新公共管理时期绩效评估评析

　　新公共管理时期以英美为代表的西方国家绩效评估实践，在积累了一些经验的同时，也不可避免地存在一定的不足和缺陷。
　　首先，它是新公共管理运动催生的结果，反过来，它又促进了新公共管理运动的成功推进和目标实现。西方国家当代行政改革的背景表明，如果没有旨在解决政府所面临的财政危机、管理危机、信任危机的新公共管理运动的兴起没有将绩效评估理念和实践贯穿始终的行政改革活动，在企业领域倍受青睐的绩效评估观念和技术要想吸引西方国家执政当局和公共部门的管理者，并被他们加以引进和实施恐怕尚需时日。正是新公共管理运动的发展，使西方各国执政当局开始重视绩效评估；正是新公共管理知识的产生与发展催生了政府绩效评估。而西方政府行政改革过程中所注入的诸如责任机制、顾客导向、结果为本等新公共管理理念均可以借助绩效评估的框架予以具体化和操作化，并通过绩效评估标准来实施检验和衡量。政府绩效评估通过设立和实施“服务质量和顾客满意”评价标准，承继和拓展了新公共管理运动“以顾客为导向”的思想，体现了服务和顾客至上的管理理念；以降低运行和管理成本提高效率和公众满意度，提升公共责任等为目标的政府绩效评估有利于缓解政府财政危机和管理危机，进而提升政府管理能力，改善政府公共形象，唤回公民对政府的信任，重建政府与公民的良好信任、合作、互动关系，使政府摆脱信任危机的困境，最终促使新公共管理运动目标的实现。
　　其次，它是高层领导高度重视和大力支持的产物。作为应然意义卜的全体人民公共利益的代表——总统不能坐视日益严重的政府危机而无动于衷，他有义务和责任采取措施节约行政开支，精简政府机构和人员，提高政府绩效和对选民的回应性，等等。推进行政改革，发动绩效评估，一方面，可以消泯政府危机；另一方面，可以使总统获取更多的政治支持。因此，西方国家绩效评估都得到了高层领导的极力支持和密切关注。尽管当代西方国家公共部门管理现状提出了开展绩效评估的必要性和紧迫性，但囿于公共机构及其人员如同私人领域中的个体一样具有不能完全跨越“理性经济人”特性的局限，使公共部门绩效评估可能时时刻刻面临着来自公共部门和公职人员的不配合，甚至故意阻拦。而高层领导的大力提倡和承诺有利于向那些反对或试图阻碍绩效评估的部门及人员施加压力，使其从政治上端正对绩效评估的态度，减少对绩效评估的本能抵抗，更好地配合评估工作的开展。
　　再次，它是其它政府改革措施通力合作和强力推动的成果。当代西方行政改革是一个综合复杂的系统工程，绩效评估仅是应对政府管理危机的有效途径之一。作为一个系统，行政改革的各项措施是相互依赖，相互补充，无一例外地以解决政府管理实践问题为导向。因此，欲使绩效评估发挥最大的功效，定然需要其它改革措施和制度的通力合作，以便形成一股“制度合力”，推动绩效评估活动的有效开展。充当绩效评估配套措施的其它改革制度主要有分权化、责任机制、公民(顾客)导向、结果导向、竞争机制和激励机制、电子化政府。上述这些改革措施无疑为绩效评估活动的顺利进行、公共部门绩效的日益改善
提供了良好的制度环境和制度保障。
　　毋庸质疑，西方国家公共部门绩效评估积累了丰富的经验，取得了不菲的成效，并形成了一套相对成熟的评估理论与方法，但这并不表明公共部门绩效评估已臻于至善，无可挑剔。一方面，在实践中，由于公共部门自身的特点，其绩效评估依然面临着科学评估的重重障碍，至今仍未找到妥善解决上述诸多困难的良策。另外，公共部门绩效评估具有鲜明的管理主义倾向。众所周知，新公共管理运动以管理主义为理论基础，而在新公共管理环境下发展起来的公共部门绩效评估不可避免地深深打上了管理主义的烙印。管理主义的立论以两个假设为逻辑前提：其一，认定管理具有“相通性”，私人部门的管理与公共部门的管理在本质上是相似的；其二，私人部门管理优越于公共部门管理。因此，管理主义者极力主张将私人部门的管理理论、模式、原则、方法和技术移植到公共部门，运用私人部门的绩效管理方法和绩效评估技术来评估公共部门的工作，从而达到改善公共部门管理水平和提高公共部门效率的目的。尽管公私部门管理本质趋同还是相异一直是公共管理学争论的话题，但公私部门之间是否存在本质区别，学界至今尚未达成共识，而且许多学者通过潜心研究得出的是与管理主义所持观点相反的结论。阿里森的经典研究推演出的结论是：“公共事业管理和私营企业管理的不同之处比相同之处同样的多，并且不同之处比相同之处更为重要。”英格拉姆则指出，效率不是公共组织所追求的唯一目标，公共组织“正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会的。”管理主义强调政府施政的简单可量化价值取向，既经济(economy)、效率(efficiency)与效益(effecUveness)，而公共管理追求的价值日标是多元的，甚至主要不是经济、效率和效益，而是以人民主权、公民权利、社会公平和正义、公共利益、公共责任等具有鲜明公共性的价值目标为导向。管理主义对效率和工具理性的过分强调和追求，使公共管理无力反省公共行政及公共服务的根本价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共管理捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水平的使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt)指出，“以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽视对目的本身的关切。也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较地减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的‘道德系络”，等等。诸如此类的不同声音表明，管理主义的立论基础是一个伪命题(至少不能全部证实)。据此可以推断，在管理主义指导下的公共部门绩效评估无疑会面临着巨大的障碍，西方国家绩效评估活动如火如荼、理论研究也渐次热烈的态势并不能淹没和消除绩效评估所遭遇的挑战。从本身不太完善的私人部门绩效评估理论中嫁接而来的公共部门绩效评估理论面目稚嫩，与公共部门绩效评估实践对其所提出的要求仍遥遥有距，诚如有学者所指出的，“尽管人们对完善绩效评估越来越重视，但从目前的结果来看，绩效测量仍处在襁褓时期。”因此，加强公共部门绩效评估研究，构建吻合公共部门自身特点的当代绩效评估理论框架，更好地指导绩效评估实践，应是公共管理学领域的核心课题和时代使命。

　　三、公共管理绩效评估理论的当代架构

书面承诺或指令推行的绩效评估难免不遭遇“朝不保夕”的非持续性或中断性命运。相对于高层领导的支持和倡导，法律制度更具有刚性、稳定性和权威性。因此，加强绩效评估法律制度建设，将绩效评估纳入法制化的轨道，是避免绩效评估中途夭折，保证绩效评估活动深入发展、常态化和规范化的必要举措。