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对规范我国行政审批制度的建议
作者：孙超
我国现行审批制度存在审批种类多、数量大、范围广审批手续繁杂等诸多弊病,为进一步发挥行政审批在社会主义市场经济中的作用，本文在此就如何正确界定行政审批的范围与标准、建立有效的行政审批责任等规范行政审批权的一些具体建议。
一、规范行政审批权的具体构想
如何规范行政审批权的运作是行政审批制度改革的重中之重，只有通过正确界定行政审批的范围与标准、强化对行政审批权的责任落实和监督等，才能使行政审批权的运作达到预期的目的。
1、正确界定行政审批的范围与标准
不属于政府职能范围的事情，自然也不在行政审批的范围之内。政府职能问题的实质是，界定政府与市场政府与企业、政府与社会乃至政府与个人自主空间的界限。建立和完善社会主义市场经济体制的基本要求是，凡是企业、市场和社会能够办理的事情，政府应该坚决退出，不再插手和干预。一方面，目前的许多审批事项都可以用行政备案制和登记制来代替，即公民和法人行为的法律标准公开化，符合法律规范的事，由公民和法人自行实施，同时向政府登记或备案，政府只对行为结果进行复核性检查，如确信合法就可以免检，对违规的行为进行纠正和处理。另一方面，对一些公共设施的利益采用招标、拍卖等市场化的方式进行管理。确定行政审批范围的标准是，涉及国家安全、人民群众的生命财产安全以及一些不设立行政审批可能严重危害公众、社会和国家利益的特殊行业特殊产品，必须实行行政许可。因此，首先需要科学地界定行政审批的标准和范围。
2、建立有效的行政审批责任
各级机关凡超过职权，在法律、法规、规章和国务院文件之外设定行政审批项目的，应当追究有关负责人的法律责任。同时，除法律、法规有明确规定外，一项审批原则上由一个部门负责，在部门内指定具体处(科)室负责办理，避免多头、重复审批。确需几个部门分别审批的，要规定一个主办部门，其他部门必须在规定的时限内办理完结。对技术性较强的事项，制定具体的审批技术标准，最大限度地减少审批人员的自由裁量权。在责任落实过程中要强化行政监督职能。目前，我国行政监督体系中存在的问题主要是：(1)行政监督与人大监督和司法监督机构职能不清，监督机构重叠设立，往往导致监督工作互相推诿，不能落实，或使监督工作难以协调。(2)行政监督缺乏独立性，监督的权力与手段不强。(3)监督法规不完备，使监督标准难以把握。强化行政监督职能应从以上存在的问题人手：一是区分行政监督与人大监督和司法监督的职能，并使之形成合力。监察、审计等各种监督机构可以联合起来，成立一个领导机构，统一领导有关监督机构，真正实现以权力制约权力。二是强化行政监察机关的地位和职权。提高行政监察机关的规格，设立“行政监察委员会”，可以避免当前纪检监察合署办公后存在的领导层重叠、违背首长负责制和指挥统一原则的问题，提高决策效率和监察效能。同时，赋予行政监察机关强大的权力和手段，如拘传、紧急拘留等权力，对贪污受贿等经济违法违纪人员及妨碍调查的人员有进行经济制裁的罚款权，以保证监察机关充分履行其监察职责。
二、深化行政审批制度的改革途径
行政腐败多发生于行政审批方面的问题,究其原因在于行政审批改革还不到位,政府职能没能很好地转变,制度不够完善以及行政权力运行仍然不够规范等。根据长期以来的实践探索,进一步深化行政审批改革可以通过以下几个途径:
1、行政审批观念的转变
在政府和民众的观念上明确市场经济中行政审批的真实涵义长期以来人们对于行政审批的理解存在误区,将行政审批直接曲解为授予权利。应该明确的是,在市场经济中,行政审批不是授予权利。从法律上说,行政相对人代表政府在职权范围内履行职责,本来就有这样的权利,只是行政相对人这种权利的行使将涉及到公共利益、公共秩序和公共安全,所以行政机关有必要对当事人行使其合法权利的条件进行审查,给当事人的权利的行使加上一些必要的约束条件,以使其不对他人和社会造成危害。也就是说,行政审批存在的基本理由以及设立行政审批的基本原则都是为了维护公共利益,而对个人本应具有的权利的行使条件进行审查。因此,在行政审批改革中,要进一步转变政府机关及其工作人员的行政观念,深化市场意识、法治意识、民主意识、责任意识、服务意识和效率意识,理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,进行政府职能转变和管理创新,善加运用市场经济的规律和手段,适应市场经济的发展需要,将政府的宏观调控和指导与市场机制的调节更紧密地结合起来,有效地放权给市场,放权给企业,充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。同时要重视培育社会民众的法制观念,使个人在社会主义市场经济中,不仅具有经济上的主体地位,而且还应具有法律上的独立人格。加强民众的法制观念,普及民众的维权意识,有利于营造一个规范行政审批的合法、合理的良好的社会环境。
2、行政审批程序的改进
建立透明公开的审批程序,提高行政审批程序的公开性和透明度,有效地防止行政腐败这就要求政府部门公开各项政策和重大经济活动,实行阳光作业,向社会公开审批事项,内部流程、审批决定、各层级的审批意见等,采用如:专家组项目论证、项目发布、项目公开招标,中标公示、有关部门联合审批等方式,以减少暗箱操作,方便群众办事,促进各方的监控,从而有效地防止个别领导或部门因滥用审批权诱发寻租腐败现象。
3、行政审批监督机制的改革。
健全内、外部监督制约机制和责任追究制度,加强对审批权力的监督制约,减少审批过程的随意性和自由裁量权。健全行政审批内部监督制约机制。首先要进一步明确了审批人员的权限、责任和义务,针对行政审批申请、受理、审查、批准等容易发生问题的部位和环节制定相应的约束和监督机制,实行审、监分离,审批人员定期轮岗,在审批事项上涉及自身利益的,审批人员主动回避,由上级行政机关或专门监察机构对下级行政机关或审批人员的审批行为进行监督,并采取相应的惩戒措施,防范审批过程中可能发生的以权谋私、盲目审批等腐败现象。其次要健全行政审批外部监督机制。人大是地方利益和地方权力的代表,地方政府权力的行使要通过人大授权的方式来实现,通过人大代表和政协委员及司法机关的定期监察,实现对政府的行政审批进行监督制约是很有效的一种方式;社会各界,如新闻媒体、群众、尤其是专家学者等对行政审批工作的意见和建议是深化行政审批改革必不可少的反馈信息,审批机关和审批人员要对此给予足够的重视,同时公开政府信息,主动接受社会大众的监督,促进审批监督机制法制化。
4、进一步集中行政审批权。
目前，国内许多地方建立了行政服务中心、一站式审批中心、政务服务中心等审批服务性机构，在很大程度上实现了行政审批从分散向集中的转变，从串联向并联的转变，从分块向整体的转变。但其只是治标之举，而非治本之策。其根本性缺陷在于，审批服务中心仅具有咨询和协调职能，并没有改变多头审批的性质，事实上各个部门仍然在行使各自的审批权限。一旦中心失去支持，部门缺乏合作，这种运作机制就会搁浅。相对集中行政审批权可以有两种模式:部分集中行政审批权和完全集中行政审批权。所谓部分集中行政审批权，是指将交叉、重复或相近、类似的审批事项转由关联度最高的审批机关集中行使。该项制度从效果上看，行政审批机关的数量不一定减少，但交叉审批、重复审批的数量肯定会减少审批效率也会有所提高。完全集中行政审批权，即一个部门审批，是指将行政管理中常见的、审批技术性不强的审批事项交由一个部门审批。该模式的特点是:(1)要新成立一个审批部门，如行政审批局，该部门的职责就是专门负责审批，没有收费、处罚等其他权力;(2)该部门集中行使审批权后，原审批部门不得行使同类事项的审批权，否则无效，并要受到查处;(3)对该部门工作人员的水平及工作责任必须有很强的要求;(4)对审批证书的样式与效力须重新设计与确认。建立相对集中行政审批权制度，旨在精减行政审批事项，降低社会交易成本，深化行政审批制度改革，从而通过对审批职能的整合，审批体制的优化，实现行政审批制度改革的突破。通过相对集中行政审批权，就可以将交叉，重复的审批事项转由关联度最高的行政审批机关行使，从而，优化行政审批体制，清晰行政职责。
三、深化行政审批制度改革对推进政府职能转化的作用
1、通过行政审批制度改革推进依法行政,促进法治政府建设。就是要把合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求贯穿于行政审批制度改革中,不断提高行政机关及其工作人员依法行政的水平。当前主要是要严格执行行政许可法。同时要进一步完善行政许可法的配套制度,建立健全从受理申请到做出决定各个环节的具体工作制度,加强对行政许可行为与过程的约束和规范,使行政机关严格按照法定权限和程序实施许可。
2、通过行政审批制度改革推进民主施政,促进服务政府建设。就是要把以人为本、执政为民的理念贯穿到行政审批制度改革中,设定和实施行政许可都要体现民主施政的要求,积极吸纳社会各界的民主参与。设定行政许可项目,应当采取听证会、论证会等形式,广泛听取各方面的意见,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。大力推行政务公开,积极探索行政许可公开的途径和方法,保障人民群众对政府管理活动的知情权、参与权和监督权。按照高效便民的原则改进行政审批方式,采取一站式服务、集中办理、联合办理、并联审批等办法,提高审批效率,更好地为基层、企业和群众服务。
3、通过行政审批制度改革推进科学理政,促进责任政府建设。就是要进一步明确政府职能定位,继续削减审批项目,减少行政权力对微观经济活动的干预,不断完善经济调节和市场监管职能,强化社会管理和公共服务职能。要不断探索政府全面履行职能的科学模式,创新管理方式,强化间接、动态和事后监管,发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。按照行政权力与责任挂钩、与其主题立意脱钩的要求,建立行政审批责任追究制,完善政府责任体系,推行行政问责制和政府绩效评估制度,实现权力和责任的对等与统一。
4、通过行政审批制度改革推进清廉为政,促进廉洁政府建设。就是要把构建惩治和预防腐败体系的要求落实到行政审批制度改革中,切实加强教育,完善制度,强化监督。要对行政机关及其工作人员进行社会主义荣辱观教育和法纪教育,引导他们正确对待和行使手中的审批权,始终坚持执政为民、廉洁从政。要建立科学合理的行政审批管理和运行机制,形成用制度规范审批、按制度办事、靠制度管人的有效机制。要把政府部门内部监督、专门机关监督、群众监督和舆论监督紧密结合起来,加强对行政审批权的监控。

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