财务管理：国库集中支付与会计集中核算的整合.pdf

国库集中支付与会计集中核算的整合国库集中支付与会计集中核算的整合财政国库集中收付制与会计集中核算制是当前公共财政改革和会计改革中的热点问题‚二者的关系也是两项改革不可逾越的问题‚因此妥善协调二者关系‚澄清认识上和实践中的一些误区‚对于促进两项改革具有极其重要的现实意义。1会计集中核算 会计集中核算‚即会计委派制中的财会集中核算制。“财会集中核算制:指省(市、自治区)、地市(盟)、旗县(区)财政部门建立会计核算中心‚在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下‚取消单位银行账户、会计和出纳‚各单位只设报账会计‚通过会计委托代理记账‚对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务‚融会计核算、监督、服务于一体的会计委派形式”。2国库集中支付 现代财政国库管理制度的基本构架是‚建立国库单一账户体系‚所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理‚收入直接缴入国库或财政专户‚支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。国库单一账户制度是西方国家普遍采用的财政资金管理制度‚也是我国财政管理制度改革的必然选择。它是从收入收缴到预算分配、资金使用计划审批、资金拨付使用、银行清算、直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。国库集中支付是国库单一账户制度的核心内容。具体地说‚国库集中支付就是财政部门在人民银行设立一个统一的银行账户‚同时在代理银行(商业银行)开设财政直接支付和财政授权支付零余额账户‚各单位的预算内外资金不再拨付给各单位分散保存。各单位可根据自己履行职能的需要‚在批准的预算项目和资金额度内使用资金‚但支付款项要财政部门来进行‚资金都要通过财政国库单一账户体系直接支付给商品和劳务供应者或其他收款人。国库集中支付的支付方式有两种:财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是由财政部门开据支付令‚;通过国库单一账户体系‚直接将财政资金支付到收款人账户;财政授权支付是指预算单位根据财政授权‚自行开据支付令‚通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。3实行国库集中支付是对会计集中核算资金支付模式的变革 由于实行了会计集中核算‚各预算单位的银行账户都归到了会计核算中心‚支付款项都需到会计核算中心办理填开支票等手续‚然后到银行专柜办理转账支付或提取现金。这种资金支付方式与未实行集中核算时相比‚没有实质性的变化‚只是将原来各单位财务会计机构的主要职能转到了会计核算中心。实行国库集中支付后‚;资金都要按照前述的两种支付方式且须通过财政零余额账户或预算单位零余额账户进行支付‚而不再通过各单位原有账户进行支付了。资金一旦支付‚不仅预示着各单位已使用了资金‚而且预示着国库资金也同时减少‚即预算单位的用款与财政部门的拨款是同步进行的‚这与过去相比是完全不同的。相应的‚资金支付程序和支付手续也都有了很大变化。4会计集中核算与国库集中支付是财政支出在两个不同环节的改革 简单地说‚国库集中支付是在财政资金拨付环节的改革‚而会计集中核算是在资金使用环节的改革。国库集中支付改革的出发点和最终目的是要改变过去因设置多重账户而造成的财政资金使用效率和透明度不高、不利于对其实施有效管理和全面监督的弊端。通过实行财政资金的集中支付而改变过去的资金拨付方式‚即要将“分散拨款”改为“集中付款”。拨款的对象是预算单位‚而付款的对象主要变为商品和劳务供应者。会计集中核算改革是会计委派制改革的一种‚它主要是要解决过去会计职能弱化、监督不力的问题。它是资金在支用时‚由会计核算中心行使会计的监督权‚同时提供相关的会计核算服务‚它更接近于“代理会计”。所以‚从理论上来说‚会计集中核算与国库集中支付的职责和作用各不相同‚不存在相互矛盾和抵触的现象。5关于目前会计集中核算模式和方法的改革 现行会计集中核算的模式和方法急需改革。首先‚应开设核算中心总账户及试点单位的零余额账户‚以适应国库集中收付的需要‚实现财政资金的统一调度和管理之目的。其次‚是逐步实现具体日常会计核算向财政监督、财政宏观调控转轨。会计核算中心目前行使日常会计核算和监督的职能‚会计核算中心依法对核算单位的负责人负责‚承担着账务处理、会计档案的保管、向社会和管理部门提供会计信息的任务。从实际运行情况看‚会计核算中心整天忙碌在报账记账的具体事务中‚;监督管理的职能尚未得到充分发挥‚背离了当初成立核算中心的初衷;单位会计档案的大量集中存放‚带来了大量的管理问题‚既不利于审计部门审计‚也不利于调动单位筹集资金的积极性‚同时也把核算中心摆在了矛盾的旋涡中。为尽快摆脱这种被动局面‚会计核算中心应由办理具体日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。即各单位将每笔经济业务的原始单据拿到会计核算中心审核‚核算中心认为开支合理合法‚即加盖审核专用印章‚并从统一账户办理支付手续‚单据由单位拿回记账。对单位会计核算业务的监管‚核算中心可凭借先进的计算机网络系统随时了解各单位账务处理的合规性。6国库集中收付制与会计集中核算制衔接的构想 实行国库集中收付制‚是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策‚是从源头上治理腐败的重大措施‚也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。但是改革涉及面广‚配套改革多‚不可能一蹴而就。会计集中核算制是当前会计改革中探索出的一项提高会计信息质量的行之有效的办法‚但它是会计核算形式的变化‚随着资金运动和支出管理的不断变化‚会计集中核算也要随之发展变化。所以搞好二者的协调‚发展会计集中核算制‚实行国库集中收付制就尤为重要。国库集中收付制可以包含会计集中核算制‚发展趋势是国库集中收付制以会计集中核算制为平台‚结果是会计集中核算制寓于国库集中收付制中(只要单位预算存在‚单位会计就会存在‚集中核算也存在)。从我市的运作情况看‚我们认为搞好二者协调的思路是:由会计集中核算(过渡到)财政集中收付(过渡到)国库集中收付制。前者是后者的基础‚后者是前者的发展和扩充。从职能上讲‚后者包含了前者‚核算中心可以变化为财政集中支付中心‚财政集中支付中心可以变化为国库集中收付中心。从各地的实际情况来看‚可以先实行财政集中收付形式‚以逐步实现国库集中收付制与会计集中核算制的衔接。其具体思路是:在实行会计集中核算的基础上‚市财政不再将综合财政预算资金层层下拨单位‚只向单位下达年度预算指标和月度用款计划。资金支付除小额零星开支由单位备用金支付外‚单位的人员经费由核算中心(不是过去意义上)按规定直接拨付到享受人员的银行账户;行政单位发生的购买行为由政府采购中心统一办理‚核算中心直接从财政单一账户上支付给商品供应商。即实现了“6 个”直达‚即收入直达国库、公用经费直达开支项目、专项采购直达供应商、建设经费直达项目、人员工资直达个人账户、财务管理网络和会计信息直达监管部门。这种财政集中收付模式‚比会计集中核算制增加了收支改革的内容‚同时又利用了核算中心这个“平台”‚因为没有这个“平台”‚财政综合预算、政府采购、工资直达个人账户等支出改革是难以实现的。并且使资金取消了中间环节‚全部财政资金在体内循环。由于对单位实行预算指标管理‚单位只有预算指标的概念‚对资金的认识是“我还有多少钱”‚而不是“我还有多少存款”‚存款全部集中到了财政专户中。虽然这种财政集中收付达到了国库集中收付的部分目的R18;支出改革也与之配套‚但二者还是有距离的‚首先是账户体系上有重大差别‚这种模式的财政单一账户是实实在在的存款‚而不是零余额存款户。二是运作程序上‚还是会计集中核算模式‚而不是真正意义上的国库集中收付制。财政集中收付虽然与国库集中收付还有距离‚但比会计集中核算则更接近于国库集中收付制‚没有财政集中收付这一步(主要是配套改革到位)‚也不可能一步实现国库集中收付制。这一步的关键是资金的观念上有了根本性的变化‚在改革的内容上也有实质性的进展。总之‚没有会计集中核算就没有财政集中收付‚没有财政集中收付‚就不能实现国库集中收付‚这有其内在的规律性。国库集中收付制带来的是全新的支付管理方式和资金运动过程‚从而也必将导致政府会计的革命‚其会计核算形式也必将有一个改革过程。国库集中收付制下的会计是真正意义上的政府会计‚它包含了过去的总预算会计和单位预算会计‚并且以新的形式来反映政府资金的运动过程。