公共管理学第二章公共组织理论.ppt

潍坊医学院人文社科院公共管理学 第二章 公共组织理论,第一节 公共组织概述,一、公共组织理论,（一）公共组织理论的学习,1.,案例,2.理论结构会影响对组织的理解,（Why）,3.学习明确的理论并意识到理论的缺陷,（How）,（二）公共组织理论,1.属政治理论的一部分,2.是组织理论的一部分,3.不存在,组织化的社会（organization society），不仅是20世纪社会最大的特征，也是未来社会运作的主要形态。,-杜拉克,二、公共组织概述,（一）公共组织定义,1.组织,就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起,来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织,要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识,建立起来的人类群体。,组织,是指一定的社会环境中，人们通过相,互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某,一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。,两个以上的人,目标,特定人际关系,2.公共组织,就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益,关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第,三部门组织。狭义的公共组织仅指国家机关组织。,3.公共组织与非公共组织的不同,（1）活动目的不同,（2）为社会提供的服务不同,（3）管理对象不同,（4）活动依据不同,（二）公共组织的构成要素,物质要素包括：,人员、经费、物资设备,精神要素包括：,目标、权责结构、人际关系,（三）公共组织特性,1以追求公共利益为其价值取向,2.其活动受法律法规的限制并具法律的权威,3.公共组织权威的割裂,4.公共组织受到高度的公共监督,5.公共组织间的相互依存性,6.公共组织政治因素的考虑,7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量,8.公共组织的独占性,9.公共组织行为具有强制性,第二节 公共组织结构,八个部门为何管不好一头猪？,一、管理层次和管理幅度,管理层次,是指公共组织内部纵向划分的等级数。,管理幅度,是指一名上级管理者或一个组织有效管理,的下级人员或单位、部门的数目。,二、公共组织的一般结构,（一）直线结构,（二）职能结构,人社局,财政局,教育局,其它市政,机构,其它市政,机构,其它市政,机构,（三）直线职能结构,（四）矩阵结构,三、我国政府组织的结构,（一）纵向结构,（二）横向结构,层次结构,宏观纵向结构,微观纵向结构,业务部门,辅助部门,服从于,四、公共组织设计与管理的一般原则,（一）统一指挥，统一目标,统一目标,统一领导,统一指挥,机构设置统一,总目标分解，个人目标属总目标有机组成部分；以目标为基础，建立责任制，合理分工与协调。,统一领导，不能双重或多重领导，否则下级无所适从，或各取所需，为我所用，增加内耗。,机构设置统一，明确各机构指挥隶属关系，划清各职能部门间的权限。,（二）分层管理，分权治事,处理好管理层次与管理幅度之间的关系,依据组织的规模、性质、任务难易程度等，确定合理的管理层次与管理幅度,处理好集权与分权的关系,分权与集权的关系及平衡取决于：外部环境的变化、组织规模、组织活动内容、成员素质、空间区域等因素。,（三）职掌明确，权责一致,职位明确，权责分明，,事有归属，责无旁贷，,功莫由争，过无推诿。,明确事权范围，权责分明,职务分工，适度合理，,各安其职行事，不能越级越权治事,建立奖惩机制,（四）以人为本，人性管理,a.工作分配要调动组织成员的主动性和兴趣,b.创造条件满足组织成员合理和正常的需求,c.增加组织成员晋升机会，激发工作热忱,d.加强思想交流，增强认同感和归属感,e.由法纪制裁走向人性激励,（五）经济效能，讲求效率,效率是组织追求的目标之一要达成效率，需要科学的组织设计。,组织机构要精简,人员要精简,领导班子要精简,机构层次要简化,办事流程要简化,（六）适应环境，保持弹性,a.单位区分保持弹性,b.职责权限区分保持弹性,c.员额编制保持弹性,d.特定任务完成的组织要有弹性,（七）顾及平衡，协调发展,a.分工明确，合作良好,b.个体与整体保持平衡,c.贡献与报酬平衡,八个部门管不好一头猪？,一桶奶粉？,一桶油？,五、行政组织体制的基本类型,（一）依据行政决策和担负行政责任的人数标准,1.首长制,2.委员会制,我国行政组织体制是首长制，还是委员会制？,（二）按照行政权力在上级与下级之间分配的标准,1.集权制,2.分权制,我国行政组织体制是集权制，还是分权制？,其发展趋势如何？,（三）依据同一层次上的各个行政组织所受上级指,挥和控制的数目标准,1.完整制,2.分离制,我国行政组织体制是完整制，还是分离制？,为什么？,第三节 公共组织的过程和行为,一、公共权力内涵,（一）权力的含义,权,力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意,志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。,人,类社会中普遍存在的一种影响力。,权,力是一种力量，依靠该力量可造成某种特定的局面或结,果，使他人的行为符合自己的目的。,（二）权力的分类,1.依据权力特性，可分为本原性和从属性权力,前者不受他种权力制约，权力主体意志独立且最高，可支配本原性权力；后者由前者派生而来。,（董事会和总经理；君主和官僚体制）,也可称为主权权力和派生权力,2.根据权力主体及目的，可分为公共和私人权力,前者如,国家权力，,后者如,企业组织权力,3.根据权力作用领域，可分为政治、经济、文化、社会权力等,（三）权力的运行,1.自上而下控制下属,2.自下而上控制上级,3.横向权力,权力？,权利？,有区别吗？,1.权利：法律概念，一般指法律赋予人们的权力和利益，自身拥有维护利益之权。它表现为享有权利的公民有权作出一定的行为和要求他人作出相应的行为。例如，我国公民依法享有受教育的权利。权利的行使必须以法律为依据，即依照宪法和法律行使正当的权利。权利和义务相对应而存在。,2.权力：权力是一个政治概念，一般是指有权支配他人的强制之力，它总是和服从联结在一起。任何社会都是一定的权力和一定的服从的统一。权力有两层含义：一是政治上的强制力量，如国家权力，就是国家的强制力量，像立法权、司法权、行政权等；二是职责范围内的支配力量，它同一定的职务相联系，即有了一定职务就有了相应的某种权力，如行使大会主席的权力。,（四）公共权力,所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由公共组织（主要是政府及其相关部门）掌握并行使的，依法处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的一种能力。,1.公共权力拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者。,2.公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。,3.公共权力的最终作用对象是公共事务。,4.公共权力的目标是谋取公共利益。,（五）公共权力的产生,起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。,1.传统公共权力,与传统农业社会发展状况相适应。,这一时期的公共权力合法性建立在“遗传下来的制度和统治权力的神圣的基础之上”，与宗法等血缘关系、宗教迷信等交织在一起。,与政治权力相比，传统公共权力自主性不强。,传统公共权力行使的依据主要是传统习惯和统治者个人的任意专断的意志，根本谈不上法治。,2.现代公共权力,与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。,三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。,公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部功能日趋分化。,自由资本主义时期,（“守夜警察”）,垄断资本主义时期,（“行政国家”）,现代公共权力表现为法理型权力。,建立在合理性的法律和有技术专长的官吏基础上，公共管理客体的服从是服从公共管理主体的法理性权威。,现代国家治理的重要特征是依法治国。,依法治国？,以法治国？,一样吗？,1.依法治国：,依法治国”的“依”是依从、依靠、按照的意思，“依法”就是依从法律、依靠法律、按照法律的意思，“依法治国”就是要求人们依照法律来治理国家；依法治国体现的是法律至上依法办事、法律面前人人平等的社会主义法治原则。,2.以法治国：,“以法治国”的“以”是用、把、拿的意思，“以法”就是用法律、把法律、拿法律的意思，“以法治国”就是要求把法律作为一种工具由统治者来使用；以法治国则更多的强调人的因素，强调统治者在治理国家中的作用，体现的是统治者将法律作为个人专断、独裁的“人治”工具。,依法治国和以法治国都有强调法的意思，但差异很大，以法治国有人在法律之上的意思，而依法治国则体现法律至上的原则。,（六）行政权力和其他政治权力的关系,1.与立法权力,性质和作用结果不同,功能不同,权力的价值原则不同,2.与司法权力,权力运行方向不同,主体在权力体系中独立性不同,权力的作用和功能不同,3.与政党权力,资本主义政党政治下：,权力的目的不同,权力结构不同,权力的合理合法度不同,权力客体不同,权力手段不同,阿克顿：,Power corrupts;absolute power corrupts absolutely.,权力制约权力,权利制约权力,二、公共权力监控,（一）基本涵义,是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控,主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法,性、合理性和有效性进行监督和控制。,1.监控主体多元化。,2.监控对象是具有公共权力的公共组织及管理者。,3.对公共权力的,合法性,/,合理性,/,有效性,进行监控。,（二）对公共权力监控的对象及方式,1.监控的对象,最终要落实到对公共管理者个人的监控。,2.监控的方式,（1）主观控制-自我控制，内在控制,（2）客观控制-制度约束，外在控制,主观控制手段主要是思想教育、培训等，也可通过创造良好工作环境和氛围来影响公共管理者价值观和态度。,“上行下效，捷于影响”,（三）公共权力监控的机制,公,共权力监控机制在严密法律体系基础上建立起来，即要依法进行监控。,监,控权力也属公共权力，因而监控组织所行使的监控权力亦要受到其它公共权力主体的监控，即公共权力监控体系是公共权力相互作用的结果。,外,部监控机制与内部监控机制。,1.外部监控机制,（1）立法监控,监,控宪法的实施；,监,控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行；,监,控行政法规的合法性；,处,理其它公共组织间的争端等。,质,询权、调查权、弹劾权和不信任表决权等,（2）司法监控,（3）政党和社会团体监控,（4）社会监控,（5）舆论监控,司法审查和宪政赔偿,落实行政责任和进行司法救济,2.内部监控机制,（1）结构监控,纵向监控和横向监控,（2）纪律监控,（3）法律监控,纵,向监控依据组织直线结构进行，以确保公共权力行使的统一；,横,向监控依组织职能结构进行，以确保公共组织运行的效率。,（四）公共权力监控的原则,1.合法性原则,2.公正性原则,3.经常性原则,4.广泛性原则,5.系统性原则,合,法的都合理吗？,合,理的都合法吗？,（五）公共权力的监控方法,1.指导,2.绩效考核,3.工作汇报,4.预算与审计,5.审核与批准,6.视察与调查,7.质询,8.受理申诉与控告,（六）正确处理公共权力监控中的问题,1.公共权力监控中存在的问题,（1）对被监控者实施监控的问题,a.专业知识与信息不对称,b.专职地位的优势,c.人事制度的保护性质,d.被监控者设法逃避监控,反监控法则：,决策者或高级官员越是致力于控制下级的行为，部属就越致力于付出更大的心力去规避这些控制。,（2）对监控者实施监控的问题,a.监控者内在动力不足,b.对监控者监控权力约束较弱,c.监控者之间的协调,（3）组织结构和功能分割问题,（4）公共权力的监控成本问题,2.正确处理监控中的问题,（1）建立监控机构,（独立、专业化）,（2）完善监控机制,（法制化、监控效果与利益结合）,（3）提高监控机构绩效,（改进监控技术与方法）,（4）发挥社会监督的作用,（社会公众监督、舆论监督）,三、组织授权,（一）原则,1.权责明确,2.逐级授权,3.视能授权,4.信任与监督相统一,5.适度合理授权,授权留责？,授权授责？,防止反向授权,不把全部领导权下授,不把同一权力授予两人,不授予下属不属于自己的权力,（二）授权方式,1.充分授权,2.不充分授权,3.弹性授权,4.制约授权,四、组织冲突及其协调,（一）冲突类型,1.根据冲突主体的不同分类,（1）个人间的冲突,（2）个人与团体间的冲突,（3）团体间的冲突,（4）正式与非正式组织间的冲突,2.根据冲突的功能分类,（1）功能正常的冲突,（2）功能失调的冲突,（二）解决组织冲突的方式,1.谈判,2.调处,3.服从权威,第四节 公共组织环境,一、公共组织环境概述,环境,内部环境：权责结构、,人际关系、监督制度、物资设备等等,外部环境：自然环境、,政治环境、经济环境、文化环境等等,（一）概念,1.公共组织环境,对公共组织存在、运行与发展产生直接与间接影响,的各种因素（,内、外；有形、无形,）的总和。,2.公共组织外部环境,处于公共组织,边界,之外，对公共组织存在、运行与,发展产生直接与间接影响的各种因素的总和。,3.公共组织外部环境的内涵,（1）是针对具体公共组织而存在的。,（2）通过边界与公共组织相区分。,（3）构成成分的关键属性在于能够对公共组织的存在、运行与发展产生影响。,（4）既包括有形的因素，也包括无形的因素。,4.环境的特征,（1）复杂性,（2）相关性与综合性,（3）层次性,（4）动态性,生态行政,公共管理与环境的互动性,因为河流被污染，在淮河最大支流沙颍河沿岸的河南省沈丘县，出现了多个“癌症高发村”。大约从十几年前开始，这个美丽的村庄就逐渐开始被癌症的阴影所笼罩。2004年，新华社记者赴沈丘县采访，在河边一个村子里，村支书告诉记者，他们这个有2400多人的村子，14年来已有114名村民因患癌症去世。自20世纪90年代以来，沙颍河水开始变黑变臭，村里得结肠炎、直肠癌、食道癌的人特别多。,县医院放射科的赵医生说，20世纪八九十年代许多工厂搬到这里来以后，该地区的肿瘤病例明显增多。“以前一年来最多也就是十几例，现在一年有几百例。过去病人大多是五六十岁的人，现在年轻人也不少，我见过最小的只有7岁。”,在淮河沿岸地区，这样的情况，不是个案。中国环保监测结果显示，淮河盆地的水资源受到严重污染。10年前，对淮河的清理曾是中国环境治理的榜样。如今，尽管中央政府有着严格的环保要求，但是地方官员关心的是经济发展，而不是公众健康，该地区正面临生态危机。时任国家环保总局副局长潘岳说：“在过去的20年中，中国人认为只要经济发展了，其它一切都能解决。正是这个观念使得中国的生态环境受到极大破坏。”,中国水资源的污染问题十分严重。62%的河水都已不适于饮用和灌溉。近一半城市的含水层受到污染。据报道，有1.8亿人在饮用不洁净水。另外，土地资源也受到严重威胁，空气污染也在加剧。,幸运的是，环境问题已引起中国各级政府的重视，很多地方采取了多种措施来治理环境污染问题。,温家宝总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时说，要抓紧解决严重影响人民群众健康安全的环境污染问题。我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水，呼吸新鲜的空气，有更好的工作和生活环境。,该案例主要反映了什么问题？,（二）外部环境的类型,1.自然环境与人造环境,自然环境是各种自然因素的集合或统称。,“橘生淮南而为橘，生淮北而为枳”,人造（社会）环境是在人类社会活动中形成与发展,起来的各种环境因素的总和。,宗教文化、战争、宪政制度等等,2.宏观、中观与微观环境,宏观：,对特定公共组织的战略性、长期性与全局性,存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合。,中观：,相对而言，影响的局部性等等。,微观：,特定组织内部作为个体的工作人员在具体管,理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理,因素总和。,3.国际环境、国内环境与地方性环境,以行政区划或说一国政府的管辖区域为标准，公共组织环境因素还常常被分成国际环境、国内环境以及地方性环境三种类型。,二、行政生态模式,农业社会,融合型行政；缺乏专业分工，无专业化行政机构，,行政效率极为低下。,过渡型社会,三种特征：形式主义、异质性、重叠性,工业社会,高度分工与专业化；行政系统以科学性与效率为追,求目标。,三、公共组织的变革与发展,（一）公共组织生命周期,1.产生（创业）阶段,2.集体化阶段,3.规范化阶段,4.精细阶段,（二）组织变革过程,公共组织变革的目标：,与外在环境动态适应,提高组织绩效,承担更多公共责任,（三）组织变革趋势,1.学习型组织,（1）概念,是一种不断在学习与转化的组织，其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合。学习的结果将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。,（2）原则,a.每一个人都是一学习者,b.彼此相互学习,c.学习促进变革,d.学习是持续的,e.学习是一项投资，而非消费,2.“政府再造”理论,（1）掌舵而不是划桨,（2）重妥善授权而非事必躬亲,（3）注重引入竞争机制,（4）注重目标使命而非繁文缛节,（5）重产出而非投入,（6）具备“顾客意识”,（7）有收益而不浪费,（8）重预防而不是治疗,（9）重参与协作分权模式而非层级节制的集权模式,（10）重市场机制调节而非仅靠行政指令控制,本章小结：,1.组织与公共组织,组织,是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。,公共组织,就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织仅指国家机关组织。,由,物质要素,和,精神要素,构成,2.公共组织的特征（9个方面）,3.管理层次与管理幅度及公共组织的一般结构,4.公共组织设计与管理的一般原则,统一指挥，统一目标；分层管理，分权治事；职掌明确，权责一致；以人为本，人性管理；经济效能，讲求效率；适应环境，保持弹性；顾及平衡，协调发展。,5.我国行政组织体制的基本类型,6.权力与公共权力,所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由公共组织（主要是政府及其相关部门）掌握并行使的，依法处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的一种能力。,7.公共权力的产生发展及与其它政治权力的关系,