公共政策过程和分析五讲版.pptx

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,#,课 首 语,“,一个社会的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策,”,曼昆,“,公共政策的制定和实施的有效性就是政府的生产力。,”,第,1,页,/,共,38,页,政策制定,政策执行,政策评估,政策的四个阶段构成政策的一个完整的周期过程,政策终结,政策过程,第,2,页,/,共,38,页,目 录,一、公共政策制定及分析,二、公共政策执行及分析,三、公共政策评估及分析,四、公共政策终结及分析,第,3,页,/,共,38,页,一、公共政策制定及分析,引入：政策问题来自何方？如何界定问题？如何区分其轻重缓急？提案如何产生？什么人与提案有关？如何支持提案？由谁来决断？体制对方案有何影响？方案如何得以通过并得到认同？,“,现代政府的主要功能表现为政策制定和执行的功能，政策制定是政府系统推行政务时最活跃、最灵活、最富有创造性的功能表现，因而也更容易找到实施改革和检验成效的操作方法。,”,“,我们不是要一个更大的政府，而是要一个更睿智的政府，一个能设置重点议题和为广泛增长投资的政府。,”,（奥巴马）,公共政策制定,主要内容：,“,一个体制,”,（决策体制）和,“,两个过程,”,（政治过程和规划过程）,第,4,页,/,共,38,页,公共政策制定的政治过程,利益表达,利益界定,利益博弈,利益协调,社会问题,政策问题,公众议程,政府议程,政策规划,决策审议,政策合法化,协商议程,第,5,页,/,共,38,页,公共政策制定的,规划过程,问题,标准,方案,选择,方案设计,问题细化,标准确立,评估选择,第,6,页,/,共,38,页,公共政策规划分析的方法,政策分析过,程中的步骤,分析的重点及方法的选择,（参见第四讲）,1,认定和细,化问题,简易计算,（技术指标法、优序图法）,；快速决策分析,（层次分析）,；产生有效的、可操作的界定,（成本效益法）,；政治分析,（利益分析法、制度分析法）,；问题报告,/,入门分析,。,2,建立评,估标准,技术可行性,（技术指标法）,；经济和财政可能性（,成本效益法）,；政治可行性,（利益分析法、制度分析法）,；行政可操作性,（博弈分析法）,。,3,确认备,选方案,研究分析,（模糊综合分析、层次分析、优序图法）,；行为分析；快速调查；文献述评；理想现实世界经验的比较；分类的完善；类比、暗喻；头脑风暴法；与理想模式的比较；可行性操作,（成本效益法）,；现有解决方案的修正,。,4,评价备,选政策,理论预测（,回归分析法、马尔科夫链法,）直觉预测；折扣分析（,风险型决策方法、决策树法,）；传感性分析（,灵敏度分析法,）；快速决策分析,（层次分析）,；政治可行性,（利益分析法、制度分析法,）；分析实施；分析脚本写作,。,5,展示备选方案并进行分析,成对比较；排列顺序,（层次分析）,；非支配性备选方案；等价备选方案；标准备选方案；矩阵展示；系统脚本写作,。,6,监督实施,的政策,前后对比；有为与无为的试验对比,（模糊综合分析）,；实际对预期的比较,（模糊综合分析）,；实验模型；半实验模型；成本取向,（成本效益法）,。,第,7,页,/,共,38,页,公共政策,决策体制,主体,权力,方式,责任,公共政策,决策体制,决策主体的构成,权力配置的方式,决策方式和规则,决策的责任机制,第,8,页,/,共,38,页,小 结,关键术语,政策问题 政策提案 社会问题 公众议程,协商议程 政策规划 政策议程 政策合法化,目标优化 政策指标 投票规则 德尔斐尔法,头脑风暴法 决断体制 集权制 委员会制,权力指数 投票悖论 阿罗定理 罗伯特议程,思考讨论,什么样的问题才能成为公共政策问题？政策问题确认需要具备哪些条件？用什么标准进行判断？形成政策议程有哪些模式？议程是如何设置的?谁参与了议程的设置?为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外?,一般来说，公共政策的制定要经历哪几个重要阶段？政策的,“,合法化,”,与,“,合法性,”,有何区别？决策体制对政策制定的作用主要体现在哪些方面？,政策规划的应把握哪些要点？政策方案的细节设计中需要做好哪几方面的工作？方案抉择应注意哪些重要的事项？,第,9,页,/,共,38,页,二、公共政策执行及分析,“历史经验表明，许多政策失败并非所制定的政策不当致，而是由于执行不力或执行过程中政策被歪曲所致。因此，周密的执行管理是有效政策执行的一个重要方面。”,第,10,页,/,共,38,页,公共政策执行的含义和因素,公共政策执行的,定义,政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程,。,公共政策执行的,内涵,一项新政策执行是一个对政策营销的过程，需要从完备的执行计划入手，需要对各种资源进行有效的整合，还需要解决许多执行中的新问题，执行力是一个组织体系的核心竞争能力。,第,11,页,/,共,38,页,政策执行的影响因素,政策问题的特性,1.政策问题的性质,2.目标团体行为的多样性,3.目标团体人数,4.目标团体行为需要调适量,政策本身的因素,1.政策的正确性,2.政策的具体明确性,3.政策资源的充足性,4.政策上安排执行机关与人员,政策以外的因素,1.目标团体的服从,2.执行人员的素质与工作态度,3.执行机关的特性,4.机关组织间的沟通与协调,5.政策监督,6.政策环境,政 策 执 行,第,12,页,/,共,38,页,政策执行的,标杆,政策执行的,“,十大,”,完美执行要件,1.,没有无法克服的外在,限制,2,充分的时间与足够的,资源,3,充分,整合,所有必要的资源,4.,政策以有效的,理论为基础,5,直接而清晰较的,因果,关系,6,对上级最低度的,依赖,关系,7,充分,共识,与理解政策目标,8.,正确的行动,序列,陈述清楚,9,完美的,沟通,与有效的协调,10,足够,权力,与对象的服从性,第,13,页,/,共,38,页,案例：,“,一纸空文,”,林业厅与省工商局联合发出通知成,“,一纸空文,”,有效执行的总结,合理的政策安排,必要的运营资源,坚定的执行权威,良好的执行保护,有效的执行沟通,第,14,页,/,共,38,页,公共政策执行的,一般环节,政策宣传,政策分解,物质准备,组织准备,政策实验,全面实施,督促检查,第,15,页,/,共,38,页,公共政策执行,存在问题,现象,内因,外因,政策执行失效的主要表现,政策表面化,、,政策扩大化,、,政策机械执行,、,政策缺损,、,政策替换,、,政策,“,贪污,”,、,政策,“,越轨,”,等。（,案例：“公益性福利项目”真相,）,政策执行失效的主体原因,认知缺陷,认识不深、理解不透导致执行有误。一般与人员素质有关。,利益差别,政策制定者与执行者之间存在的利益差别。利益至上性导致制定与执行之间存在一个利益,“,过滤,”,机制。,技能低下,缺乏完成其职能的基本经验和技艺。,缺乏协调,未能形成相互体谅、相互理解、相互配合、相互支持的良好关系。,政策执行失效的体制原因,职责不清,横向职能配置交叉。职责交叉，职责无人承担等，其实践表现是多头执行或执行中断。,强制干预,纵向权力划分缺乏规范。指公共政策执行主体失去相对独立性，常常受到公共政策组织(如行政决策机关、立法机关、司法机关等)以及上级公共管理组织、公共政策执行中的委托单位的强行干预和粗暴干涉。,监督不力,制约失衡，监督不到位。我国公共政策执行体制中的监督很多是流于形式，监督机构监督作用的发挥极其有限。,第,16,页,/,共,38,页,公共政策执行的策略,营销,组织,合约,预案,谈判,成本,提升对政策的营销力,有效的组织制度安排,实行合约化绩效管理,强化,对,执行,预案设计,重视,谈判技巧的运用,实施对成本效益控制,第,17,页,/,共,38,页,小 结,“一项新政策执行是一个对政策营销的过程，需要从完备的执行计划入手，需要对各种资源进行有效的整合，还需要解决许多执行中的新问题，执行力是一个组织体系的核心竞争能力。”,第,18,页,/,共,38,页,关键术语,政策宣传 政策营销 执行权威 政策实验,运营资源 政策扩大化 政策表面化 利益过滤,无赖原则 流程管理 合约化管理 合理变通,思考讨论,影响,公共政策执行因素有主要哪些,？有效执行应具备哪些重要的条件？,如何提升,政策的营销能力,？政策执行合理变通的原则有哪些？如何实现政策执行的灵活性与原则性的统一？如何打造组织的执行能力和优化其执行机制？,当前我国,公共政策执行体制主要存在哪些方面的问题,？应如何改革和完善？,第,19,页,/,共,38,页,三、公共政策评估及分析,“,作为一种对公共政策的效益、效率和价值进行综合判断与评价的政治行为，政策评估不仅是考量政策延续、改进和终止的重要依据，而且还决定着政府部门的工作质量和价值导向，并最终影响着公共资源的优化配置方向和公共部门的良好社会形象。,”,第,20,页,/,共,38,页,公共政策,评估的功能,公共政策评估,依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动。,政策评估的功能,检验效果,调整依据,配置资源,提高质量。,政策评估的体制,是国家和社会对公共问题反应能力的一种体现，属于国家治理水平的基础能力的范畴。它与社会发展的科学化和民主化的进程呈正相关。,第,21,页,/,共,38,页,政策评估的,八种模式,评估模式,效果模式,经济模式,职业模式,目标,目标达成模式,附带效果模式,结果,无目标评估模式,系统单元,综合评估模式,顾客的关心,顾客导向模式,利益相关者的关心等,利益相关者模式（北美）,政策委员会（瑞典）,生产率模式,生产率模式,效率模式,成本,利益分析,成本,效能分析,第,22,页,/,共,38,页,公共政策评估的,一般标准,政策评估,政策评估标准,效能,效率,充分,公正,回应性,适当性,第,23,页,/,共,38,页,政策目标问题,政策目标不易确定（多目标）。,政策标准问题,政策成功与否的标准不易界定。,政策效果问题,政策效果、影响与政策行动之间的因果关系不易确定。,政策复杂问题,政策影响具有多层面，政策评估需要仔细、全面，务求客观，否则将陷入评估的陷阱。,政策信息问题,政策评估所需信息资料不易获取。,评估方法问题,评估的方法科学合理选择和运用。,政治阻力问题,极易受利益干扰和权力上的制约。,评估成本问题,政策评估需要一定的投入和时间成本。,公共政策评估的难题,第,24,页,/,共,38,页,公共政策评估的方法（略）,见：,第四讲 政策分析方法和技术,第,25,页,/,共,38,页,公共政策评估的程序,了解背景,确立对象,制定方案,建立机构,落实条件,培训人员具体实施,第,26,页,/,共,38,页,小 结,关键术语,政策评估 利益相关者 评估标准,方案调整 方案重组 职业化模式,思考讨论,公共政策评估的难题有哪些？如何化解之？,政策评估结果的应如何处理？政府自身评估、第三方评估的长处和不足之处有哪些,？,当前改革和完善我国,公共政策的评估体制,应从哪些方面着手？,第,27,页,/,共,38,页,四、公共政策终结及分析,“政策终结是一个社会良性运行的必要条件，政策终结不仅有利于政策资源的节省，而且有利于政策绩效的提高。然而，由于政策变迁往往会涉及诸如人员、机构、制度等一系列复杂的因素，所以实施起来难度非常大。在当今世界各国中，政策终结是一个普遍性难题。”,第,28,页,/,共,38,页,公共政策终结的内涵,政策终结,的含义,经政策评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大的不良后果，采取必要措施予以,调整,或终止的行为。（,案例：,辽宁规定政府规范性文件将,“,过期作废,”,）,政策终结的桥梁作用,政策终结既是原政策过程的归宿，又是新政策过程的开端。因此，政策终结因其所具有的承上启下功能而显得异常重要。同样，由于政策终结处于政策过程的尾端,(,指非夭折的政策,),，经过政策全过程，所反映出的问题也比较深刻初复杂。所以，政策终结又会遇到很多不易解决的棘手问题。,第,29,页,/,共,38,页,公共政策终结的原因,目标完成,政策既定目标已经实现，政策使命已经完成。,目标背离,政策与其目标初衷产生严重背离，可能是完全失败的。政策执行得越好与目标的距离就越远。,政策多余,政策已被证明完全足多余或无效的，贝现实的存在完全成为一种摆设而没有实际意义。,副作用大,政策的实施会引发出更为严重的问题，即其在执行中暴露的诸多不合理内容会在继续执行中产生较大的副作用。,环境变化,政策环境发生了重大变化，既定政策已经不合时宜，需要尽快废止。,财政困难,政策执行遇到了财政困难，即因财政赤字、税收减少等因素导致政策执行已不再具备条件。,效率太低,政府机构的政策执行效率太低或成本太高而导致政策执行无法继续。,意识形态,政策意识形态或社会价值观念出现变化导致政策冲突出现的政策中止。,理论变化,政策执行的相关理论发生变化，即关于人性、行政管理和社会服务该如何提供等理论变化导致政策的中止。,政策试验,所采用,“,试错政策学习和试验所采用,“,试错,”,或,“,试点,”,方式布实践中对那些错误或不合实际政策项目的中止。,第,30,页,/,共,38,页,公共政策终结的形式,替代,新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变。在这里，新政策是对旧政策的补充、修正，目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问题，以充分实现政策的目标。,合并,旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其,合并,到其他的政策中去。合并政策有两种情况,:,一是将原有的政策内容合并到现有政策中，作为现有政策的一部分,;,二是将多个旧政策加以调整，合并成一个新的政策。,分解,将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂、目标众多以至于影响到该政策的有效执行时，常常采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明确政策目标，提高执行效率。,缩减,采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲政策终结带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有,:,缩小对政策的资源投入，减小实施范围，放松对政策执行的控制等等。,废止,政策废止。即直截了当地宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会形势的发展变化，不定期地清理、废止大量不合时宜、过时了的政策。,第,31,页,/,共,38,页,公共政策终结的障碍,利益集团障碍,公共政策肯定涉及利益与价值的分配，所以各个利益集团必然千方百计地试图影响政策。当政策终结迫在眉睫的时候，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，常常会通过各种合法与非法的途径阻止政策终结。,政策宣布终止，相应的组织就要撤销，或者与其他新的政策机构合并。这样，原有政策机的利益就会丧失，组织成员就要面临新的就业选择。在这种情况下，利益受损,机构极有可能自发形成利益集团，阻碍政策终结的进行。,社会舆论压力,现代社会，公共舆论对公共政策的基本范同和方向发生着重要影响。随着新闻传播工具的目新月异和迅速普及，公共舆论可以借助新闻传播媒介渗透到社会的各个领域，形成广泛的社会影响力。因此，当社会舆论倾向于反对终结时，其阻碍的力量可想而知。,心理上的障碍,相对于政策的变迁而言，人们的认识观念等意识层面改变较为缓慢。如果人们对政策终结的目的、手段及潜在后果不了解或者是基于主观断基础上的，政策终结遇的阻力可想而知。政策制定者、政策执行者和政策的收益群体都会在一定程度上反对。,法律层面障碍,政策的终止并不是随心所欲的，正如政策的制定需要合法一样，政策的终止也需要具备合法性，即必须经过一定的法定程序。而且操作起来往往十分复杂，有时还会延误政策终结的时机。,成本上的障碍,政策终结高昂的终结成本是影响政策终结的重要因素。政策终结的成本包括两方面的内容,:,一是现有政策的沉淀成本,;,二是终结行为本身要付出的代价。,第,32,页,/,共,38,页,我国转型期政策终结特征,政策终结的周期作用明显,相当多的政策已进入其政策过程的末期，需要通过评估以决定其何去何从。特别是，我国社会目前正处于改革开放从第一阶段向第二阶段转化的历史时期，政策终结表现出很强的周期性特征。,所要解决问题,复杂程度高,市场体制建立所引发的社会分化使我国今天面临的政策问题较过去复杂多了。政策行为要受到来自新旧群体之间关系、同一时间维度下不同群体之间关系、物质与精神方面、自然与社会方面、经济与人文方面、法律与道德方面、过去与现在和现在与将来方面等因素的影响，牵一发而动全局。,政策终结的机会成本高,经历社会转型阶段的我国政策行为，其具有变革力度大和内容调整频繁的突出特征。因此，当政策大幅度,“,以新换旧,”,时，必然要面临较高水平的机会成本支出。,政策终结的实验性强,为避免风险，政策的终结与其出台一样，必须审慎行事，做好试点凋研的政策试验，切不可一下子全面铺开而一刀切式地予以实施。,第,33,页,/,共,38,页,政策终结一般性原则,不可超越的秩序性原则,秩序的存作是系统功能得以发挥的基础性条件。如果由于秩序破坏导致系统本身崩溃，那么任何成果都失去了存在的价值。即使政策终结遇到了严垂危机，也不应冒险去超越常规的法律秩序行事。因为，这样做无异于饮鸽止渴，危害无穷。,着眼发展的动态性原则,要经常对政策评估的标准进行结合于社会价值观变化的、从量的制衡到质的约束的调整，从而不断与时俱进地重新确定政策评估的方向与准则，以保证上述目标的实现。,统筹兼顾的均衡性原则,最好的社会发展模,”,式是建立在稳定基础上的发展。这就给具有以新换旧色彩的政策终结活动提出了更高的要求，即政策的终结应坚持统筹兼顾的原则，避免引起较大波动，从而最大限度地消除政策终结所可能带来的矛盾隐患，以保证处在发展过程中的社会的长治久安。,周密考虑的,系统性原则,一项政策的调整必然影响到政策系统内其他政策的执行状况。某项政策的终结不仅会直接引起相关政策客体、相关政策对象乃至相关政策环境因子状态的变化，而且还会间接引起与此政策有关联的其他政策的变化。以此类推，从表面上看的一项政策的终结，实际上是一连串政策调整的系统工程。不难想象，考虑不周的政策终结势必会造成局部甚至是整体的政策体系被动。其损失不仅巨大而且难以在短期内加以弥补。,第,34,页,/,共,38,页,公共政策终结的策略,做好政策终结的基础性工作,正确评估与风险防范是基础性工作。只有从实际出发，采用符合相关政策类型的评估标准进行反复论证后认定的结论才具有科学性。只有提前、主动分析风险并制定必要的解决方案，一旦终结真正启动以后能通过各种有的放矢措施的实施，才可能把终结成本降到最低并最大限度地消除,“,后遗症,”,。,重视宣传说理工作扩大支持面,营造氛围是政策终结的导向性工作；运用妥协策略，争取中间力量，加上必要的妥协，有效制约部分成员的抵制作用。,旧政策终结与新政策出台并举,避免脱节，降低人们对旧政策依赖。,试探性传播与,“,闪电,”,策略运用,正确把握政策终结启动时机。提前扩散，降低政策影响的强度；突然推出可,降低政策博弈面,和深度（如：油价上涨总是,“,半夜鸡叫,”,）。,处理好政策,稳定与发展,的关系,注重政策演进的渐进性和政策的系统性。坚持实时监控格外重要。,第,35,页,/,共,38,页,小 结,关键术语,政策终结 沉淀成本 试探性传播,政策合并 政策分解 政策缩减,思考讨论,导致政策终结的原因主要有哪些？终结的形式有哪几种？各有何特点？,公共政策终结的存在哪些障碍？应对的策略主要有哪些？,第,36,页,/,共,38,页,政策制定,政治过程,规划过程,政策执行,政策评估,评估功能,评估模式,评估方法,终结原因,条件因素,本讲总结,决策体制,执行环节,问题分析,执行策略,终结障碍,终结形式,终结策略,利益表达,利益界定,利益博弈,利益协调,政策终结,决策主体,权力配置,决策方式,决策责任,政策规范,营运资源,执行权威,沟通协调,宣传造势,分解细化,资源整合,实验推广,职责不清,强制干预,缺乏协调,监督不力,营销能力,制度建设,机制优化,成本控制,政策替代,政策合并,政策分解,政策缩减,目标达成,目标背离,多余无效,控制失控,对比分析,成本效益,层次分析,统计抽样,目标模式,综合模式,顾客导向,职业模式,检验效果,调整依据,配置资源,提高质量,组织机构,人员心理,法规制约,沉淀成本,宣传说理,新旧并举,快慢尺度,发展稳定,问题细化,标准确立,方案设计,评估反馈,第,37,页,/,共,38,页,谢谢大家！,jy,（政策分析（调研）报告提交地址）,13084442110,注：邮件主题和名称请填写：“政策分析报告,_,（分部名）,_,（姓名）”,第,38,页,/,共,38,页,