非营利组织管理 第4章 非营利组织发展的制度设计.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,1.,非营利组织发展中的政府作用,1.1,我国治理模式的变化与非营利组织的发展,公共权力配置变化：,政府一极独霸,主体多元化,公共权力运作变化：,自上而下单向的单向运作,上下双向运作,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,公共权力主体与管理主体的多元化对于现阶段中国的意义非同小可，多元化能够防范国家权力扩张和无节制运用。在中国，非营利组织的发展已成为新时代的潮流，非营利组织也有望成为继政府，企业之后的第三股力量。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,目前，由于民主的制度化程度不高和法治体制的不健全，使多元的利益和分化的公共权力得不到有机的整合。一些利益难以通过体制加以表达和整合的社会群体就有可能通过,民间组织,与正式权威对立，造成新的社会冲突。,所以，在强调多元竞争的同时还要注意多元合作，这对于我国政治社会发展和治理模式的转型有重要意义。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,治理模式的转型一方面要求多元竞争，权力分化，另一方面又强调多元合作，权力整合，其实西方国家的治理模式也基本如此。西方非营利组织的基本运作模式是非营利组织与政府相互依赖，相互支持。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,1.2,我国政府在非营利组织发展中的作用,1.2.1,对非营利组织进行扶植和培育,政策上倾斜：如税收优惠,认识上引导：如肯定非营利组织的作用,资金上支持：如国民待遇,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,1.2.2,加强对非营利组织的监督,我国对非营利组织的登记环节监督较严，但登记之后的控制却较为松散，使不少非营利组织逐渐蜕化变质而得不到有效的纠正。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,1.2.3,建立政府、企业与非营利组织的竞争,合作关系,政府,的职责主要是制定政策与监控；,营利部门,的主要职责是提供私人产品与服务；,非营利部门,的职责则是提供一定的公共服务，实现民间自治。,这三者之间的关系可以称之为,“,伙伴关系,”,，,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,即密切合作，相互有所分工和协调的关系，社会的发展需要政府、营利组织与非营利组织这三种机构的共同努力。,政府在,“,伙伴关系,”,中扮演的角色从手段来看一是立法和制定政策，二是在必要时给以财政方面的资助，以调控非营利事业的发展方向，这也成为政府实现社会稳定与发展的有效手段和途径。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,1.3,正确处理非营利组织发展与政府发挥作用之间的关系应注意的几个原则,(1),投资和举办的多元化，多渠道原则,(2),社会化，市场化原则,(3),现代化、科学化原则,一是合理布局,;,二是科学管理,;,三是机构人员精干化。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,(4),法制化原则,法制化是指确立非营利组织的法人地位,加强非营利组织的立法。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,2.,非营利组织的行政管理体制,2.1,公共事务管理模式与非营利组织,2.1.1,公共事务管理权利义务的分担,公共事务管理权利义务的分担,取决于政府职能的转换，即把一贯由政府直接承担的公共事务转移给政府外的非营利组织。其目的就是打破公共,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,事务管理中政府作为唯一主体，包揽一切的格局，逐步实现公共事务管理社会化与分散化。,政府职能的转移，不意味着责任的放弃。政府依然承担着公共事务的政治责任和经济责任，政府有责任培育非营利组织的发展，为非营利组织提供财政支持和税收优惠。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,2.1.2,政府职能转变的作用,（,1,）能以监察者和指导者身份审视公共管理质量和效益，促进公众权益和福利的扩大。,（,2,）有利于政府克服官僚主义倾向，减少政府官员权力腐败的机会，而且可以监督和纠正非营利部门可能出现的,“,政府化,”,及成员的,“,官僚化,”,倾向；,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,（,3,）降低了公共事务管理的成本，降低了政府的财政压力；,（,4,）可以较有效地医治与市场经济相伴生的市场失灵，政府失灵,“,综合症,”,5,）可以吸收进入第一，二产业的剩余人员从事第三产业,(,服务业,),的非营利组织，有利于我国产业结构的优化；,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,（,6,）在市场经济条件下，许多事务政府不宜直接插手干预，或者干预成本过高，而交给非营利组织去做，会收到事半功倍的效果。,2.1.3,公共事务的利益共享,在公共事务中，个人的权利、非政府的社会组织的权利与政府的权利是平等的，作用是互惠的，利益是共享的。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,2.1.4,在公共事务管理中引入竞争机制,市场竞争，可以带来资源的优化配置，带来公共物品和公共服务的多样化。但是，公共事务不能像经济事务那样直接通过市场竞争，实现最优化目标，而政府独家垄断公共事务，无论从质还是从量方面衡量，也无法满足公众的普遍需求和特殊需求。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,公共事务管理社会化，承担公共事务的非营利推进组织就可以打破禁区，合情、合理、合法地实现公共管理与市场竞争的有机结合。,首先，营利组织中,“,顾客导向,”,的管理理念和管理方式可以引入公共管理过程。,其次，从制度上克服了政府垄断时只顾投入，不讲产出，不管效益的痼疾和打着追求,“,公平,”,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,的幌子而牺牲,“,效率,”,的弊端，实现公共事务管理的,“,公平，效率,”,的均衡发展,既追求了效益又很好地兼顾了公平。,第三，公共管理引入竞争，可以使公共产品公共服务更加多样化，优质化和低成本化，直接受益的必然是公共事务的主体，即公众，这也符合社会的整体利益与长远利益。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,2.2,我国非营利组织行政管理体制的不足,非营利组织的行政管理体制还有待理顺，法律规范滞后；,我国以前的非营利组织大多数是由行政机关采用行政手段建立的，直接依附于行政机关；,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,非营利组织独立运作的机制严重缺失，非营利组织的自律性不强，外部对非营利组织的管理和监督较为薄弱。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,2.3,我国非营利组织行政管理体制发展的方向,（,1,）明晰和规范政府与非营利组织的关系，加速政府职能与非营利组织职能的调整。,（,2,）对非营利组织的发展要进行统一规划，使其有计划、有步骤、有重点地健康发展。,（,3,）应当充分认识自治社会和民主政治的重要地位，构建中国式的社会多元化结构新格局。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,（,4,）创造相对优惠的政策和优良的外部环境，鼓励和倡导发展民间公益社团,提高人们的公益意识，协助政府发展公益事业。,（,5,）加强立法，强化监督，保护非营利组织和捐赠人的合法权益，打击利用公益事业募集资金，滋生腐败的丑恶现象，确保社会公益事业健康发展。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,（,6,）积极扩大与国际公益机构的合作，吸纳海外公益性援助项目在中国的实施。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,3.,非营利组织的自治管理,3.1,非营利组织的自治性是其发挥作用的前提,非营利组织的自治性主要体现在三个方面。,其一，,非营利组织是独立自主的自治组织；,其二，,非营利组织是自下而上的民间组织；,其三，,非营利组织属于竞争性的。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,3.2,我国非营利组织的自治性,我国的非营利组织是计划失灵，集权失灵的产物。非营利组织开始萌芽，首先是事业单位与政府的关系出现了变化，大部分单位的经费开始由完全的财政拨付变为部分或完全的自筹。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,更重要的是，出现了许多由民间兴办的非营利机构，社会团体也在改革中迅速成长，我国的非营利组织除了规模较小，社会公信度和影响力差之外，一个重要的差距在于我国非营利组织的自治能力弱，对政府的依赖性大。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,要解决我国非营利组织发展中政社不分的问题，一条重要的途径是进一步深化我国政治，经济体制的改革尤其是加快行政改革的步伐，改革的方向应该是积极扶持非营利组织的发展和促进公民社会的形成；,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,另一方面，各个非营利组织也要转变观念，充分认识到作为非营利组织的特性，职能、权限和优势，转变对政府行政组织的依附思维，尽可能的发挥非营利组织的自治性，实现自身的公益性目标；另外，必须依赖于制度性的保障。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,4.,非营利组织运行的监督问题,4.1,公共责任与非营利组织监督的困难,(1),非营利组织的产出和服务难以有效测量,(2),非营利组织的利益相关者呈现出一种多样化的状态，需要对社会的诸多方面负责,(3),非营利组织服务的间接性致使监督主体和监督机制缺位。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,(4),自律的局限性与外部监督的制度缺失。,4.1,我国非营利组织监督机制的政策选择,(1),相关法律政策的缺失导致了外部监督权威性依据的缺乏,对非营利组织的外部监督在中国依托的是不完善，不健全的法规框架。首先，关于在非营利组织中占有重要地位的公益机构的单行法缺失；,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,其次，关于公益机构的上述法规权威性不足；再次，实体法缺失；最后，关于公益机构的外部监督，现有法规仅确定了多样化的监督主体，但在监督的内容，监督的程序和监督需要的信息渠道等方面，依然存在,“,一法统揽,”,的状况，同样缺乏针对性和可操作性。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,(2),官方监督制度安排上的问题,在对非营利组织的政府规制上，主要存在两方面的问题。其一是对非营利组织的具体管理不良。其二是政府监督主体的多元化导致的组织缺位与激励不足。监督主体往往把监督视为一种权力而非职责和义务。利益和义务感的缺乏导致监督的,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,消极，被动和动力不足，而权力感的过盛加上制度缺失又产生了干预的随意性和非理性，这样政出多门，难免出现积极争取或消极相互推诿的局面，致使非营利机构无所适从。,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,(3),非营利组织的社会监督仍然薄弱,首先，我国社会公众的监督意识薄弱；其次，新闻舆论监督的力度相对不足；再次，社会组织和评估性机构发展滞后。,自律是行为主体的自我约束，他律是外部力量对行为主体的监督和约束。从自律的形成过程看，当经常化，严密化的外力约束下的行为产生,第,4,章 非营利组织发展的制度设计,惯性并最终成为行为主体的,“,下意识,”,的反应时，他律就转化为自律，达至自律与他律的有机统一。在良好的社会环境中，非营利组织受到多重外力的约束，外部力量才能转化为自觉的责任意识和内部自律机制。强化外部监督，实现非营利机构的监督机制由以责任，道德驱动的自律为主向以制度化的他律和自我控制相结合的转变，是我国公益机构公共责任机制建设的当务之急。,