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南京市四大保障房片区运行管理经费政策的探索研究
前言：住房保障工程是国家、省、市重点推进的民生工程之一，近十年来，南京全市保障性住房建设累计超过10万套，通过深层次、全方位地解决各类人群的住房问题，全力保障民生建设。其中从2010年起全市统一规划筹建的四大保障房片区作为我市住房保障工作的新模式、新起点，开创了保障性住房建设的新篇章。随着四大保障房片区逐渐竣工、交付和入住，住房保障工作一直以来“重建设轻管理”的理念已不再符合社会发展需要，研究探索综合管理运营新模式迫在眉睫。本文以四大保障房片区为研究切入点，一是通过对四大保障房片区开展深入调研，直观了解、具体剖析保障房相关区的实际负担情况。二是从财政角度探索符合我市住房保障运行管理的经费政策，包括一次性开办经费补助及年正常运转经费转移支付补助，确保科学、合理、有效地推进住房保障工作管理新格局。三是积极贯彻并不断总结、探寻政策执行的优化路径，并从新常态管理角度，对进一步提升住房保障科学管理提出建议。
随着南京市保障性安居工程建设的不断推进，各项支持政策也从未停止探索研究的步伐，“保障房片区配套建设和体制机制完善”始终是全市重点落实工作之一。对此，市财政充分领会贯彻中央、省、市的要求，通过对四大保障房片区的配套建设、人员入住、后续运营等情况开展深度调研，具体剖析相关区的实际负担情况，研究提出进一步调整完善的对策建议并快速有效地落实。
一、统筹规划，开启全方位住房保障新格局
2010年起，为满足全市更多数量、更多收入阶层、更多类型保障人群的住房需求，市政府一举打破以往零散、小范围的保障房建设格局，实现跨越式发展，开始统一规划，大面积、大规模建设保障性住房，分别在栖霞花岗、丁家庄、雨花岱山及江宁上坊建设包含各类保障房源的保障房片区，统称四大保障房片区。
四大保障房片区占地面积6956亩，总建筑面积846万平方米，总投资约448亿元，由市安居集团负责建设，通过财政投资、房源销售、商业配套租售等多渠道筹集资金，实现综合平衡。片区房屋总量达8.28万套，各类保障房源一应俱全，其中公租房1.78万套，双困户经济适用房0.69万套，产权调换房和拆迁安置的经济适用房5万套，限价商品房0.34万套，其他房源（暂时未定性的房源）0.47万套。力求最大限度地满足各类人群的住房需求，预计共可安置25万人。
2013年底，四大保障房片区建设基本竣工，开始陆续交付入住。
二、深刻剖析，全面了解经费负担
全新的保障房片区建设模式带来的是众多未知的隐患和困难，其中经费负担问题尤为凸显。四大保障房片区开始交付入住之后，相关后续运营管理工作主要由保障房片区所在区——栖霞、雨花、江宁三区负责（以下简称输入区）。由于四大片区入住的保障人群分别来自全市各区，片区规模之大、人员输入量之多，给输入区带来了前所未有的管理压力。此外，由于人员迁移的复杂性，也为相应保障人口迁出区（主要为秦淮、鼓楼、建邺、玄武等主城区，以下简称输出区）造成了经费负担的困扰。
1. 经费负担情况
据了解，经费负担主要包括配套设施的一次性开办经费和每年的正常运转管理经费。
（1）一次性开办经费
四大保障房片区建设规划秉承建设高标准、配套全覆盖的原则，为片区配备了社区管理中心、卫生服务中心、司法中心、学校、文体中心、城市管理中心、派出所、公交场站、幼儿园、养老院等配套设施，由安居集团负责建设并初步装修后移交输入区。输入区根据自身实际管理需求，在相关配套陆续移交后，对配套设施的二次装修、内部设施配备、以及因在规划中不完善而亟需新增配套的投入，统称为一次性开办经费。面对配套开办工作的紧迫和区级财力难以承担的矛盾，输入区提出需由市政府实行部分补助，以缓解资金压力。对此，经市政府商议决定，由于江宁上坊片区主要安置本地居民，结合现行管理体制，该片区配套的一次性开办经费由本区财政自行平衡，市级主要以外来人口占多数的栖霞花岗、丁家庄片区及雨花岱山片区作为研究主体。
据调研了解，对于一次性开办经费，输入区的核心需求在于其认为原规划的配备程度并不能满足实际管理需要，需进一步增加投入以确保正常开办和完善运转。
根据栖霞区、雨花台区两区提供的数据，按保障房片区人员全部入住的口径测算，除安居集团统一配建投入之外，两区提出还需投入一次性开办经费45289万元，其中栖霞区17845万元，雨花台区27444万元（见图1）。所需经费大部分用于办公、教学设备等内部设备购置的投入，此外也有新增建设公安警务用房、交警中队、文体中心、城管执法设备、创业中心等配套的需求。
图1：两区申报金额（一次性开办费）
（2）年度正常运转经费
在四大保障房片区陆续交付使用后，输入区开展社区、教育、卫生等正常运转管理所涉及的人员、办公执法设备等基本公共服务开支，需要每年固定投入，统称为年正常运转经费。与一次性开办经费不同的是，运转经费负担问题涉及范围更广，除输入区外，还包括输出区。
输入区方面，据了解，按保障房片区人员全部入住的情况测算，两区年运转经费需49429万元（其中栖霞区25143万元，雨花台区24286万元）。对此，两区反映已经远超区级财政可承受范围。

图2：两区申报金额（运转经费）

对于区反映的问题，经分析，我们认为两区所申报的金额并不能完全准确反映目前阶段的负担现状。首先，区报数据按全员入住口径测算，是最大可能负担数。由于居民入住是逐步递增的过程，实际负担也将是逐步递增的，入住初期不会突然增大支出。以教育为例，目前开班数和生源就远未达到全额规模。同样，两区预估的困难群体和残疾人员的社会保障费用，与实际情况也存在一定偏差。其次，两区在申报金额时可能缺乏全面综合考虑，如部分服务管理事项只考虑了支出因素，忽略了还有收入来源或还可通过市场化途径解决的因素。如医疗卫生方面，卫生配套开办运营后，也有正常的医疗服务收入。
输出区方面，部分人口的减少，并不意味着相关支出的等量减少，输出区的相关管理和服务仍然需要继续存在，相关支出仍需继续发生。
2. 经费负担困难的原因分析
据了解及现状分析，输入区的经费负担困难问题主要源于以下几点：
（1）入住的保障人群体量大
四大保障房片区房源8.28万套，全面交付入住后预计总人数将达近25万人，其中包括大量涌入的外区人口，加之人员构成复杂以及各种未知因素，都将为片区的社会稳定维护、配套管养、日常运转管理等工作带来前所未有的压力与挑战。
（2）管理人员配置不足
输入区反映，相比如此庞大的管理规模，片区配备的现有管理人员数量显得相形见绌，加之缺乏管理大片区保障群体的有效经验，很有可能将难以应付艰难复杂的管理局面。而区级财政几乎无法支撑更多管理人员的经费支出。
（3）设施未完全到位
通过调研沟通，我们还了解到，部分配建项目存在交付滞后问题。一是有的保障房片区已有居民入住，但配套设施没有到位；有的仍在建设中，如部分派出所、卫生服务中心、学校、交通设施等。二是部分配套的装修不符合输入区需求，交付后仍需装修改造，增加区里负担。三是由于经费没有落实来源，输入区选择暂时不接收配套，造成设施功能不全，反而增加了经费负担，形成恶性循坏。
（4）人户分离等现象严重
目前来说，四大片区的地理位置较偏远，部分保障人群考虑就学等因素，户籍不一定随迁；部分家庭拆迁安置补偿多套住房，多余的住房会用于出租；甚至还有部分家庭并不一定真实入住保障房片区，而选择仍在城区居住，片区内的住房用于出租。人户分离、房屋转租等现象频繁出现，在增加输入区负担的同时，由于输出区的户籍或人员并没有相应迁出，却仍需按政策向输入区进行转移支付，管理和经费方面的负担也并未减少。
三、不断研究，缓解矛盾完善政策
面对四大保障房片区全新的建设格局和未知复杂的管理局面，为了营造更好的住房保障条件，最大限度地保障人民的生活福祉，缓解输入区和输出区的后顾之忧，在市政府领导下，市财政始终坚持实事求是地研究、完善配套政策，力求输入、输出区之间的平衡。其中：
1. 一次性开办经费补助政策
（1）早在2013年起，市政府就召集市财政、住建等多部门针对竣工交付后即将面临的问题进行多次论证，并出台《市政府批转市住建委等七部门关于南京市四大保障房片区配套建设和社区管理的意见的通知》（宁政发[2013]206号，以下简称206号文），并于2014年出台第43号会议纪要再次明确 “相关配套设施配建到位后，如还涉及到相关一次性投入，经输入区梳理后，由市财政局牵头会同相关主管部门进行审核，报市政府批准予以补助。
（2）针对输入区最为关心的资金和具体操作问题，市财政根据相关政策和会议纪要精神，进一步研究完善并由市政府明确具体补助金额和实施方案。至此，一次性补助经费政策性研究达成了实质性的成果。
2. 年运转经费转移支付补助政策
（1）206号文同时明确，“对于运转经费，按照人均1200元的综合定额标准，以实际迁入的户籍人口计算，向输入区通过转移支付予以补助，其中输出区承担1000元（83%）、市级财政补助200元（17%）”。
（2）政策落实后，输入区提出片区实际居住人口远大于户籍人口，按户籍迁入人口计算的补助金额难以缓解经费负担。对此，市财政及时提出建议并由市政府于2014年第43号会议纪要中明确“由市财政局牵头，本着‘财随事转’的原则，完善对输入区的财政经费转移制度，将计算基础调整为保障房片区实际居住人口（包含户籍迁入人口和寄住人口）”。
（3）政策调整后的执行过程中，负责统计居住人数的市公安部门因统计管理方式不适当及警力不足等原因，统计工作存在诸多困难。对于保障房分配安置人员而言，考虑到城区的公共资源，实际迁移户籍的相当有限。而未迁户籍人口作为寄住人口统计，由于缺乏有效手段，难以保证全面完整。此外，占很大比重的暂住人口按政策不计入转移支付补助范围。鉴于上述原因，输入区、输出区都对统计数据的准确性提出了质疑。
对此，市财政多次会商市住建委和安居集团，综合考虑输入区与输出区的需求，提出进一步完善补助政策的建议：在维持市政府已确定的补助标准不变的前提下，将按人头补助换算成按套补助。即将每人每年1200元的补助标准，按六普的户均人口2.77人/户换算后，重新确定转移支付补助标准为每套每年3300元。新明确的标准规避了因统计不准确而导致补助金额不足的问题，缓解了输入区的经费负担，也消除了输出区的担忧。
此外，对于市区负担比例问题，明确公租房全部由市财政统一负担（原由市区公担），进一步缓解了输出区的经费压力，其他房源仍维持现行市区负担比例不变（即市17%、输出区83%）。
四、落实补助，助推管理品质提升
最新补助政策明确之后，市财政紧锣密鼓地开展工作，通过下达文件、对各区和相关部门开展补助安排及资金管理培训等方式，按科学规范的流程下达资金，快速、有效贯彻落实。
1. 落实一次性开办经费补助
本着科学、合理、准确的原则，同时保证资金效用最大化，市财政分别提请相关主管部门，根据政策明确的规划及全市相关综合标准，结合四大片区配套建设实际情况，对输入区的一次性开办经费资金需求情况进行全面细致的审核。严格遵循确保保障房片区配套能够正常开办，又能最合理缓解输入区经费负担的原则，核定两区一次性开办经费需19047万元，其中核定栖霞区10129万元，雨花台区8918万元，同时建议对两区共补助2927万元（见图3）。此外，对于两区提出的新建文化广场和文体中心等需求，本着合理与可操作原则，市文广新局和市体育局建议以扩建现有文化广场为主，并安排扩建费用；对于城管开办费，城管部门建议运用现行管养政策落实资金，不另行补助；对于公安交警的增员增房以及针对就业新建创业中心等需求，考虑到资金需求量大，且治安和就业是关系到保障房片区稳定发展的关键问题，公安和人社部门建议进一步研究后，向市政府汇报并制定专门的落实办法。

图3：主管部门审核及补助建议
在输入区申报数据和市各主管部门审核建议的基础上，市财政结合实际情况和需求，进一步提出意见，一是教育是发展的基础，教育经费投入也是两区反映的各项负担中金额较大的，应避免因经费不足而导致教育活动无法正常开展，因此建议将补助比例由原先的50%提高到75%。二是城市管理关系到保障房片区的整体精神面貌，是群众幸福安居的关键，建议由财政安排50%的经费补助。
经过多轮商讨和慎重考虑，市财政最终建议对两区共补助9910万元，其中对栖霞区补助5144元，对雨花台区补助4766万元（见图4），补助建议获得市政府认可。

图4：市财政补助建议
在补助方式上，明确规定资金下达的前提为输入区须与安居集团办理设施的交接手续，并经市主管部门审核确认。对此，市财政及时督促各主管部门加强、提高对配套移交情况的审核力度和效率，在移交完成并经审核后，及时安排补助资金。由此，利用资金保障和政策效应，有效地推动配套交付进程，活用部门审核关卡，确保交付质量，促进配套完善，妥善解决目前交付不及时、设施不全等问题，极大地方便了片区居民的衣食住行
2. 落实运转经费转移支付补助
按照已明确的最新政策口径，及时测算并下达2014年全年的运转经费转移支付补助资金4809万元（栖霞区3164万元，雨花台区1406万元，江宁区239万元），其中公租房由市级全额补助747万元，其他保障房源补助金额4062万元（其中市级补助677万元，输出区补助3385万元）。
补助资金按规定下达后，各输入区运转管理工作已经有条不紊地开展，同时，为进一步确保政策的稳定有效落实和建立长效的运行管理机制，市财政主动与市住建委建立起每月房源交付入住情况台账管理制度，从而全面了解实时动态，提高金额测算的准确性，确保资金严格落实到位。
3. 落实工作经验总结
补助经费按规定陆续落实后，输入区和输出区反映的经费负担问题得到了妥善解决。总结住房保障经费补助工作的阶段性成果，一是要深入调研，充分了解。通过深入现场，掌握第一手资料，了解四大片区管理现状和存在问题。二是要实事求是，抓住关键。相关区反映的问题涉及范围较广，因此就需要遵循事实和规律，深入细致地分析，剔除不存在或者可以暂时不予考虑的问题，准确抓住一次性开办经费和转移支付经费这两个亟需解决的关键点和突破点。三是要换位思考，与时俱进。政策的研究制定不应是一成不变的，而是要在符合规定的基础上适应发展的需要，与调研中发现的关键点充分结合。同时，住房保障补助政策也应综合考虑输入区和输出区双方的情况和需求，掌握动态平衡，从而有效缓解矛盾。四是要迅速贯彻，狠抓落实。在政策明确后应迅速贯彻并保持长效常态管理，确保有效落实。
五、建立机制，实现高效管理新常态
保障性安居工程是利国利民的重要工程，是长期、常态工程。为继续改善民生，增强经济内生动力，建立和完善高效管理的常态机制势在必行。
1. 创新财政工作。一是加强对资金使用管理的监督。对财政资金的运行全过程进行监控，确保财政资源的合理、有效配置；确保资金用到“刀刃”上，严禁截留和挪用；建立问责机制跟进，确保相关资金规范管理。二是与相关区实时交流，了解需求，深入研究，及时迅速提出有效方案，助推体制机制完善。三是进一步研究住房保障后续管理政策，提高执行力度，逐步改变目前重建设、轻管理的现状。
2. 提升输入区管理水平。住房保障工作离不开输入区自身的有效管理，而良好的运行管理应结合实际，不断发现和创新工作方法，探寻科学、高效的管理机制，做到保障房片区运转与管理方式的完美融合。
3. 接受公众的监督和建议。保障性安居工程不仅是民生工程，更是民心工程。建立健全与公众的互动机制，听取民意、接纳民意，提高群众对政府工作的信任感与认同感，与群众共同推进住房保障工作的完善。
“住有所居”、“安居乐业”是人民群众不变的向往，是社会发展永恒的主题。随着经济和社会的进步，各种新状况、新问题也将会接踵而至。正因如此，住房保障工作也应不断适应时代发展需要，完善革新，步履不停，进一步提高政策保障水平，力争实现全面安居。

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