调研报告：关于“加大老旧城区改造提质力度”调研报告.doc

关于“加大老旧城区改造提质力度”调研报告

根据市政协常委会工作安排，201X年4月份以来，在XX副主席的带领下，由市政协经科人资环委、文史学习委组织部分政协委员组成课题组，围绕“加大老旧城区改造提质力度”这一课题开展专题调研，听取了有关部门的情况介绍，深入实地查看了建设桥一村、二村等老旧城区现状，并组织两个调研小组分赴贵州、四川及吉林、黑龙江等地学习考察老旧城区改造工作。现将调研情况汇报如下：
一、老旧城区改造提质工作的主要成效
近几年来，市委市政府高度重视城市提质工作，打响了城市提质的攻坚战，“三改四化”、海绵城市建设试点等工程，大大提高了常德市的城市品质，增强了常德人民的幸福感。同时以棚改工作为重点的老旧城区改造提质工作稳步推进，城市面貌焕然一新。
1.规划编制科学。我市老旧城区改造提质工作，目标明确，推进科学，江北城区确定了重点推进“三纵四横五片”改造规划，“三纵”即朝阳路、三闾路、紫缘路，“四横”即人民路、沅安路、建设路、穿紫河沿线，“五片”即以杨家巷为中心的城东片区、以原卫校为中心的东湖巷片区、以葫芦口为中心的老西门片区、以原大修厂为中心的芙蓉片区、老河洑镇片区；江南城区按照“一线一片”即临沅江一线和环善卷湖片区进行项目布点的改造规划，基本做到了一江两岸协调发展，江南江北同步推进。
2.工作机制健全。我市老旧城区改造提质工作起步较早，各项工作机制较为健全2010年我市就成立市棚改领导小组，建立了多部门协作的整体联动机制。2011－2016年，针对国有土地上房屋征收、土地供应、资金筹措、报建审批、社会力量参与等方面相继出台一系列政策措施，为常德旧城改造提质工作的快速推进提供了完善的保障体系。至2016年为止，共争取上级专项资金和基础配套资金10.37亿元，金融机构贷款125亿元。
3.推进成效显著。近几年来，我市老旧城区改造提质工作推进迅速、成效显著。到目前为止，市城区完成了207条主次干道和小街小巷的改造提质，完成棚户区改造4.6万户。仅2016年我市就完成棚户区改造任务1.1万户，实施项目40个，实现投资35亿元；累计改善市老旧城区138万居民的居住条件，推进力度居全省前列。在改造过程中，我们追求项目质量，一个个经典项目层出不穷，如窨子屋斩获了2016年建筑创作奖金奖，天源星城被评为全省新型城镇化建设的示范样板工程，老西门更是为广大市民呈献一个具有深远历史意义和社会价值的公共开放城市空间。
二、老旧城区改造提质工作的突出问题
（一）着力不均，东部片区改造提质相对滞后。近几年来，我市通过实施“三改四化”及海绵城市建设试点等工程，城市形象明显改观，城市功能大大提升，北部新城、西部新区迅速崛起，相比之下历史沉积过多、困难交织的东部片区发展则比较缓慢。
1.道路交通不畅。东部片区交通设施建设相对滞后，道路建设标准不高，路网密度整体偏低，支路网循环性较差，断头路较多，如建设路、红旗路等。人民路、建设路等“主路”路幅较窄，且道路周边分布有市委机关等一批党政机关，有目前全市最大的医疗机构市第一人民医院，东升小学、四中、六中等中小学校更是密布四周，人流、车流过于集中，特别是人民路（三闾路至东升小学）路窄车多，交通不畅，出行高峰期更是拥挤不堪。而新改、扩建的红旗路（敖家路－双拥路）、碑吉边路（人民路－洞庭大道）、高专路（紫缘路－常德大道）等建设项目因征拆、燃气改造等多种原因一直不能如期完工，导致东部片区路网梗阻矛盾突出，现有道路标准不高、超负荷运行，严重影响了周边居民的出行。
2.基础设施更新缓慢。由于东部片区建成时间较长，现有的地下管网、环卫设施、停车场地、农贸市场等基础设施已不能满足片区居民的生活需求。停车难、出行难等问题尤为突出，经常车满为患。另外甘露寺、钢材两大市场搬迁项目进展缓慢，周边居民对此颇有微词。
3.城市公园缺乏。东部片区人口集居，目前无一个成型公园，街头绿地分布很少，绿化覆盖率仅20%，还不到我市平均水平的一半，远远达不到300米见绿、500米见园的标准。而在规划中即将在常德大道附近兴建的城市公园包括水系绿化也仅有500亩左右，远远不能满足片区居民的需求。另外片区内休闲文体设施陈旧，功能欠缺，散步在屋外，休闲在桥下，购物向西行成为常态，群众对此反映强烈。
4.生产生活不便。东部片区公共服务设施缺乏，尤其是优质教育资源欠缺。另外东部片区没有明确的产业规划、没有配套的服务业态，片区大部分居民要跨区域消费、工作、学习，增加了片区居民的生产生活成本。
（二）生态配置落后，城市系统性功能构建缺乏
1.生态配置少，人居环境有待改善。老旧城区建成时间长，建设时缺乏生态、人文环境等因素的综合考虑，无公园、少绿地、高耗能、非循环是一个普遍现象。大部分的居民小区人口居住密度高，街头、院落配套绿化少，另外由于基础设施陈旧，存在生活污水、垃圾污染环境的问题。老旧城区的居民，普遍反映地下管网不通畅，污水溢出四流，垃圾无处堆放。红卫、甘露寺等社区大量城中村分布其中，建筑密集，巷道狭窄且不通畅，消防隐患极大。
2.城市功能不全，改造缺乏整体考虑。随着我市经济社会的不断发展，老旧城区城市功能不够优化、不够齐全的问题日显突出，一定程度上阻碍了我市城市经济的协调发展。而在我市老旧城区改造提质工作中，缺乏配套城市功能的整体考虑，改造零星分散，重视房屋建设而轻视项目周边环境的同步改造。从目前已改或正在进行的项目来看，基本上是哪里容易改就改哪里，哪里经济效益高就改哪里，改造项目之间缺乏整体考虑，没有形成连片效益，特别是公共服务、基础设施的建设，没有充分考虑、统筹建设，对补全城市功能、提升人居环境的作用不明显，老城区城市功能疏解不到位。如老西门改造项目，项目本身可以说是棚改项目的典范，但在项目建设时没有对老西门周边基础设施进行适应性改造，物流、人流、车流超出了周边环境的最大承载量，车堵、人堵的情况时有发生，反而给周边居民的生活带来了一些负面的影响。
（三）街区制推广不够有力，小而全的院落建设模式没有打破。2016年2月，中共中央、国务院作出了推广街区制的决定，时间过去了一年多，我市还没有进行推广街区制的相应探索，封闭小区建设依然是城市建设的主流。
1.政策引导缺位。从我市现有的小区建设来看，没有打破传统的“条条框框”，封闭院落建设仍是主流，绿色、开放、共享的理念还未很好地融入城市建设。我市还未出台相应的指导激励性政策，没有进行相应的推广试点。
2.规划指引不力。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，而现有的城市规划还未结合街区制建设作出相应的调整，提出明确的建设推广要求。
3.宣传力度不够。街区制作为城市建设布局的一种形式，其特点是不设围墙，这与我国传统的住家观念有所出入，从现阶段我市的建设来看，这种建设理念还没有真正的开始推广，群众对此更是知之甚少。在调研的过程中，我们对部分居民进行了调查，调查显示，近80％的群众不知街区制为何物。
（四）改造模式单一，多元参与格局没有形成。老旧城区改造提质是一项投入巨大且复杂的系统性工程，需要统筹经济与社会效益，需要全社会的参与，而现阶段我市的老旧城区改造提质项目大多数都是政府融资平台在唱独角戏。
1.政策对市场导向不够具体。根据常政发〔2011〕3号文件精神，棚户区改造采取“政府主导、市场运作”的方式推进，对国有棚改公司实施棚改项目要求“整体平衡、自负盈亏”。近几年来，由于征拆、土地出让及融资成本不断提高等原因，部分项目效益难以平衡，亏损项目越来越多。另外现阶段棚改项目对优质资源的整合力度不够，没有进行相应的产业构建，吸引激励社会资本参与的具体政策不够完善，而社会资本又对项目收益保障、融资担保、风险分担方面期望较高，导致社会资本对参与棚改项目持消极态度。
2.推土机式的改造模式，破坏了城市的多样性。在调研过程中，问题反映最多的便是老旧城区改造商业化太浓，城市的多样性正在逐渐流失。目前我市老旧城区改造提质，基本上是采取推倒重建、原地拆建，增加商业综合体的模式进行，对于一些能够体现常德文化特色、感受乡情乡恋的建筑没有区别对待。对于一些可以疏理改造、完善提质的城中村一律大拆大建，势必会割裂城市历史文脉，损害城市社会肌理，影响城市特色和多样性，并极大地增加征拆成本、政府负担和工作难度。
三、对加大老旧城区改造提质力度的建议老旧城区的改造提质是城市发展的必经之路，也是一项提升人民群众幸福感、获得感的民生工程，今年是国家城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划的最后一年，我们要抢抓机遇，用好用活用足国家有关政策，进一步加大老旧城区改造提质力度。
（一）加速推进东部片区改造提质
1.统一思想，合力推进东部片区改造。东部片区的改造提质呼吁了多年，一直进展缓慢，政策机遇时不我待，可以说是改的越早，花费越少，因此要统一思想，全面推动东部片区改造提质工作。一是要做好群众工作，取得群众的支持。改造提质工作要充分尊重群众的诉求，根据群众的意愿进行改造，要做好法规政策的宣传解释工作，提升改造提质工作的透明度，充分保障群众的各种权利，使群众主动要求改、积极支持改造工作。二是要做好干部工作，扫清改造的阻力。东部片区机关密布，与相当一部分机关干部的工作、生活、利益密切相关。因此要充分做好这批干部的思想工作，使他们心悦诚服地支持参与东部片区的改造提质。三是要明确各部门工作职责，进一步理清报建报批流程，提高审批效率。特别是武陵区政府要切实担负起东部片区改造提质的主体责任，要从抢抓政策机遇的角度认识和推进东部片区改造提质工作。
2.找准突破口，全面推进东部片区的整体改造。市委周边及建设桥一村、二村的改造提质工作已经启动，应以此为契机，推动东部片区的整体改造。一是要编制大东部片区改造提质规划。东部片区的改造要坚持规划先行，树立大东部片区的理念，统一改造规划，逐步完成东部片区的整体改造。二是要以打开市委机关的出入口为突破，推动整个东部片区具备条件的机关院落的敞开，建设广场和公共绿地，形成城市开放空间，为周边市民提供休闲的场所。
3.把握重点，提升东部片区城市品质。东部片区城中村比例较高，承载着常德人民的历史记忆，在改造提质过程中应避免过度开发，尽量采用以功能性修复为主的改造手段。建议以交通提质为重点，逐步完善东部片区城市功能。一是打通断头路。重点打通建设路（红旗路－三闾路）、三闾路（人民路－双拥路）、高专路（三闾路－紫缘路）等道路，形成循环路网，缓解片区交通压力。二是增建沅水一桥与建设路连通匝道。既能对战备桥路口进行交通分流，又方便两岸市民出行。三是核心区域新建停车场。特别是市委与市一医院周边整体考虑配建停车场四是加快甘露寺市场和钢材大市场迁移进度。五是在老旧城区全面布局慢行系统，解决最后一公里出行。六是加大常德大道以东片区的路网建设和商业开发力度，实现老城区同步发展。
（二）注重生态营造，进一步优化城市功能。老旧城区的改造提质不仅影响居民自身的生活质量和发展前途，更关系到城市、区域自然环境的可持续发展。只有实现老旧城区物质环境和原生环境的平衡，进一步优化城市功能，才能实现人居环境的最终改善。
1.落实城市双修，进行老旧城区生态化改造。我市应大力开展城市双修，加大老旧城区生态化改造力度，打造人与自然和谐共生的城市环境。建议从市域、城市、场地三个层面结合实际编制生态规划。市域层面要明确我市自然和文化敏感区域，合理划定我市建设生态边界，确保我市城市总体绿化覆盖率不低于55%，老旧城区绿化覆盖率不低于45%。城市层面要协调人工环境和自然环境，根据实际划定城区生态控制线，并通过规划强制要求低于8亩的零星地块一律留做公园绿化之用，推动绿色基础设施网络建设，优化城市绿地系统，确保人均公园绿地面积不低于20平方米，老旧城区人均公园绿地面积不低于15平方米。场地层面要通过规划强势推进城市海绵化改造。要通过对城市道路、建筑、小区、城市水系等方面的控制，将城市生态双修的理念和规划结合起来，走生态优先，绿色发展路径。在此我市可借鉴成都市新都区在城中心拿出3000亩土地修建城市公园的做法，借东部片区兴建城市公园的机会，打造常德绿心，科学选址扩大面积，把好的空间留给人民，把蓝天碧水留给子孙后代。
2.完善城市功能，提升生活品质。我市老旧城区的改造提质要着重解决好人流、物流、车流这“三流”的问题，其核心就是要补齐老旧城区功能不全的短板，完善城市功能。建议根据我市老旧城区基础设施、公共服务设施的现有状况，引入“微改造”的理念，通过对一些关键节点的适当改造，以及老旧小区的提质升级，完善老旧城区公共服务设施、道路交通、休闲娱乐、消费购物、绿化生态系统，补全老旧城区的城市功能，降低老旧城区居民跨区域就业、学习、购物等生产生活行为产生的生活成本，提升老旧城区居民的生活品质。
3.加强顶层设计，提升新老城区关联度。整体合理的城市布局是一个现代化城市的重要标志，能更好地实现资源的优化配置，确保城市的各项功能根据城市的发展和居民的需求合理地进行布局。因此要加强规划建设的顶层设计，增强新老城区建设改造的关联性，从战略的角度优化新老城区城市功能，形成新老城区综合互济的城市整体功能布局。建议西部新区以服务智慧谷两师两校师生为重点，东部片区以承接经开区企业业主及员工生活消费为重点，通过存量产业的调整和增量产业的引入，大力推动第三产业的发展，增强经济活力，从而达到新老城区统筹发展的目的。
（三）打破城市院落界限，逐步推进街区制建设。长春市宽城区从2016年开始，通过旧城改造开始了街区制建设的推广试点工作，出台了相应的指导性文件，目前该区已完成了九个小区的街区制改造，拆除围墙近10公里，增加了30多个交通微循环，一定程度上缓解了城区的交通压力。宽城区的经验值得我们学习，我市应加强政策研究，开展试点工作，积极探索适宜常德城市特点的街区制建设路径。
1.制定政策制度，更新建设理念。根据2016年颁布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，我国城市规划建设管理正式引入了新的理念。我市要抢抓机遇，制定相关政策加以引导，将新的建设理念融入我市的城市建设，尤其要针对街区制的推广、院落敞开内部道路公共化及敞开后物业管理等问题组织专家研究论证，结合新老城区基本情况，制定指导性意见及相关激励政策，全面推动街区制建设及院落敞开，逐步更新现有的建设理念和建设模式。
2.强化规划指引，推广街区制建设。去年，中央提出了我国新建住宅要推广街区制的指导性意见。我市应积极响应中央要求，强化规划指引，加强对街区制的政策研究，通盘考虑我市现有社区与拟发展的社区，迅速调整城市规划，科学地推动街区制建设。另外要打通各部门之间的“玻璃门”，有效地衔接规划、住建、市政、城管、交管等部门，为街区制的推广保驾护航。建议我市推广街区制建设可在柳叶湖旅游度假区先行试点。
3.敞开机关院落，形成示范效应。要推动院落敞开，首要就是要将我市的机关院落敞开，形成示范效应，并以此为契机加强街区制理念的宣传普及，营造院落敞开氛围，从而带动全市居民小区院落的敞开。建议对全市机关院落进行摸底，掌握机关院落绿地、停车位及内部道路等基本情况，通过摸底情况研究分析，制定机关院落敞开方案，将机关绿地、停车场、内部道路融入周边城市配套，争取做到敞开一个院落，造福一片群众。
（四）丰富改造内涵，实现多元参与良态。丰富的内涵是一个城市的灵魂所在，而多元的建设机制则是一个城市持续更新提质的最佳状态。
1.用好政策导向，吸引民间资本。根据常政发〔2011〕3号文件精神，棚户区改造采取“政府主导、市场运作”的方式推进，这也是老旧城区改造提质工作可持续性开展的关键所在。我市应科学研判市场需求，结合常德实际，从激励奖励、适度补贴等方面，制定多类型的优惠政策，激发民间资本参与热情，营造多元参与机制。另外建议对全市已完成和正在进行的改造项目进行综合效益评估，完善棚改、城中村改造提质的效益评估及亏损补偿机制，进一步提升改造的综合效益。
2.丰富运营模式，拓展融资渠道。一是要整合优质资源开展旧城改造提质，引入非标类创新型融资模式，加强项目业主与金融机构的合作，成立旧城改造提质基金；二是要在发挥城区国有棚改企业主力作用的基础上，进一步简化社会力量参与棚改的工作程序，鼓励本地及外地民营企业、其他国有企业和国有控股企业参与市城区棚户区改造；三是要充分调动老旧城区居民的积极性，推动老旧小区的改造提质。我们可以借鉴四川省阆中市“四自一补”的改造模式（即自愿、自筹、自建、自管和财政补助），充分调动小区居民的参与热情。2016年，阆中老旧城区改造提质工程总投资4800万元，其中居民自筹的部分就有1800万元，既减轻了财政压力，又赢得了老百姓的支持。
3.保留城市肌理，延续城市文脉。中央城镇工作会议中曾提出，让居民看得见山、望得见水，记得住乡愁。而当前老树、古井、炊烟袅袅的生活记忆正在被千篇一律的钢筋水泥所代替，乡愁已望不见踪影。贵州省六盘水市是因三线建设而兴起的城市，建城时间不长，曾被公安部列为区域性火灾隐患重点整治区域，但是六盘水人充分挖掘了三线文化精髓，提出了“改善人居环境，延续三线历史文脉”的旧城改造口号，他们用“好人好马上三线，备战备荒为人民”的历史精神，打造了全国首个“三线”文化城，重构旧城生态，延续旧城文态，更新旧城业态。六盘水市的经验值得我们深思。我市在老旧城区改造提质过程中应充分挖掘常德历史文化底蕴，重点关注人对环境的情感体验，尽量采取梳理性改造手段，降低改造提质商业化开发程度，保留日常生活的丰富性与多样性，留住人们的乡愁，留住常德的味道，延续千年古城文脉。