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关于进一步完善养老服务体系建设的调研与思考
党的二十大提出“推动实现全体老年人享有基本养老服务”。中共中央、国务院印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》明确提出聚焦解决老年人健康养老最紧迫的问题，“确保老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”。以积极健康的老龄理念积极应对人口老龄化，激发老龄社会活力，必须在解决人口老龄化中更好地满足老年人需求。“保基本、促公平、提质量”，不断健全养老服务体系，渐进完善老年人健康支撑体系，更好地促进老年人社会参与，着力构建老年友好型社会。
一、我市老龄化现状
据我市第七次全国人口普查公报，目前，我市60周岁以上户籍老年人口为210.9万人，占全市户籍总人口的27.6%。其中，65周岁及以上人口为151.5万人，占总人口的20.3%；80周岁及以上人口为35万人，占老年人口的19.8%。而同期，辽宁省和全国的老龄化率分别为26.4%和18.7%，我市老龄化程度高于全国和我省平均水平，且呈现增速快、高龄化、空巢化、失能化等特点。
2019年，我市颁布实施《市居家养老服务条例》，为我市整合社会资源、汇聚行政合力，有效开展养老服务工作提供了法治保障，使我市开展养老服务工作有法可依。为积极应对人口老龄化，市委、市政府将“品质养老”民生工程列为四大民生工程之一强力推进。
截至目前，机构养老层面，我市共有养老机构281家，社会化养老床位达5.2万张，护理型床位占比达55%；社区养老层面，全市建有区域性居家养老服务中心290个、改造社区养老服务站967个，老年人家门口的“养老服务阵地”初具规模；居家养老层面，在全市城乡社区实现特殊困难老年人家庭适老化改造、政府购买居家养老服务特定项目、探访关爱“三个全覆盖”，打造农村互助性居家养老服务试点村100个，有效满足了不同层次老年人多样化的居家养老服务需求。
二、我市养老服务体系存在的问题及原因剖析
（一）跨部门联动已建立但政策融合不足
成立领导小组或议事协调机构是促进跨部门问题解决的重要手段。迄今，围绕养老事业、养老产业等工作的推进，我市先后成立了由市政府主要领导挂帅的市加快推进养老服务工作领导小组，下辖34个成员单位，建立了跨部门联动机制。围绕“振兴新突破我要当先锋”专项行动部署要求，我市又成立了由市委、市人大、市政府主管领导牵头的品质养老工作专班。跨部门联动，以“一案一策”推动土地规划、消防审批等问题的解决。政策方面的整合仍缺乏具体的机制牵引与协同。养老事业与产业涉及民政、医保、国土、发改、住建、规划、卫生、环保等多个部门，这些部门间的政策壁垒还没有被完全打破，一些事务在具体执行中仍然按照部门既定制度施策，政策融合度与协调性均差强人意。
（二）养老服务设施建设后续运维支持乏力
财政资金对养老服务业的支持主要集中在养老服务设施建设上。目前，我市各区、县（市）政府约88%左右的房源无偿提供房产用于社区养老服务设施建设，市区两级财政均建立了社会养老服务体系建设专项资金。近年来，对于特困人员供养服务设施改造提升、特殊困难老年人家庭适老化改造和养老服务设施建设及运营补助经费等项目的投入保障力度不断增大。与此形成鲜明对照的是，财政资金对于设施运营补贴的力度较为有限。相当一部分城乡社区居家养老服务中心尚未建立建设运营补贴制度；已建立补贴标准的，标准偏低。
（三）养老保险缺口严重
我国养老金制度属于地方试点、各自铺开的模式。20世纪90年代初，各地在摸索中建立了地方养老体系。养老保障体系在全国快速推开的同时，也产生了资金抗风险能力弱等弊端。2022年，在2175亿的养老金转移总盘子中，辽宁、黑龙江、吉林分别获得821.58亿、819.9亿、237.6亿元，合计拿走了86%。2020年，我省实现了养老保险省级统筹，减轻了省内基金负担均衡等问题。我市处于紧平衡状态，因少子化、高龄化等原因，我市养老金维持收支平衡的压力仍然很大。养老保险基金相对缺乏投资运营渠道，保值升值空间较小，养老保险基金收不抵支风险较大。
三、相关思考与建议
（一）以“品质养老”统筹完善养老服务“最后一公里”
政策从推出到落实，往往存在“最后一公里”难题。养老服务惠民政策需要进一步细化举措和标准，形成多方联动、有机统一的养老服务网络体系。一是强化政策的系统性。在国家、省级政策导向下，以市养老服务体系“十四五”规划、“推进养老服务高质量发展的实施方案”“‘品质养老’进社区行动计划”等政策文件为依托，统筹完善我市养老服务体系顶层设计，优化养老服务的政策体系。二是从“末梢堵塞”的痛点、堵点等问题出发，溯源居家社区机构相协调的医养服务，以及政府购买居家养老服务等在推进过程中存在的短板与不足。如居家、社区、机构的“三张床”的融合，居家照护、上门医生等的护理、康养服务标准与专业人才的培育等。三是政策试点的完善与进一步延展。在连续4年开展的在100个试点村打造互助养老服务模式基础上，围绕“健全一个机制、建立一套台账、建设一支队伍、完善一项制度、探索一种模式、突出一个重点、创新一个特色”的政策目标进行评估总结。例如，进一步完善党员干部、低龄健康（准）老人、妇女等群体为高龄、失独、失能老人提供的照护服务，推进其进一步规范化、专业化、可持续化。
（二）以“四级养老服务网络”为依托探索“智慧康养”新模式
构建街道、社区、小区、家庭全覆盖的“四级养老服务网络”，积极探索“智慧康养”新模式。整合“市养老事业服务管理平台”、微信小程序、公共门户信息网站、大数据中心等相关信息平台，构建全市统一的智慧养老服务监管平台，形成“大数据支撑、全业务覆盖、多维度监管”，政府、社区、家庭共建共享的智慧养老服务体系。以街道—社区—小区—家庭“四级服务网络”为依托，以新建居住区每百户35平方米、已建居住区每百户25平方米为配建标准，协同或嵌入社区、机构养老服务中心，延展“15分钟养老服务圈”。以互联网、物联网、大数据、云计算等数字技术为依托，构建包含硬件+平台+App的智慧养老整体解决方案，提供一站式养老服务体系，打造融合型机构养老方案。破解政策壁垒的刚性梗阻，全面实现信息数据的跨部门整合，实现职能部门和社会组织的有机协同。
（三）理顺机制进一步创新提升医养结合养老服务质量
大力发展养老事业和养老产业，积极推进养老服务是医养结合养老服务不断创新的政策基准。我市已建成的于洪区五彩阳光城养老服务中心、浑南区泰康之家沈园等，已发展成为专业化、医养结合能力突出的大型养老机构。全市280家养老机构100%能够以开办护理院、内设医务室或与医疗机构签约等不同形式为老年人开展医疗卫生服务。在此基础上，要进一步理顺养老、医保、卫健等职能机构的关系，统筹利用医疗、养老服务资源，优化服务链接。
进一步完善医卫机构嵌入大型养老机构模式，推动医疗卫生机构将上门医疗服务向养老机构拓展。同时，进一步延展医卫与居家养老的链接，为老年人提供家庭病床、上门巡诊等服务。统筹优化医疗资源布局，“通过新建、改扩建、转型发展等方式，加强康复医院、护理院（中心、站）和安宁疗护机构建设，支持老年医学科和安宁疗护科发展，支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗卫生机构转型，开展康复、护理以及医养结合服务”。在专门人才培育以及人才激励等方面，根据医卫机构开展医养结合服务情况，核定绩效工资量。通过开展应急救助和照护技能培训等方式，提高失能老年人家庭照护者的照护能力和水平。加强对护理失能老年人为主的医疗护理员、养老护理员的培训。
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