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【决策研究】关于扶持贫困地区村级集体经济发展的研究思考——以湘西州古丈县为例
村级集体经济是我国农村经济的重要组成部分,是促进农业增效、农民增收、农村繁荣稳定的重要物质基础。发展壮大村级集体经济是打赢脱贫攻坚战的需要、是推进农业现代化的需要、是提高农村公共服务能力的需要、是提高基层组织凝聚力创造力战斗力的需要。为贯彻落实乡村振兴战略，实施好财政部“新农村集体经济振兴计划”，总结村级集体经济发展试点经验，进一步推动村级集体经济加快发展，助力全县脱贫攻坚，笔者就此进行了专题调查研究，并作了如下思考：
一、贫困地区村级集体经济发展现状
古丈县委、县政府历来高度重视发展村级集体经济，近年来坚持以“强村富民”为目标导向，采取综合措施，拓展发展渠道，加强规范管理，创新体制机制，制定出台了扶持村级集体经济发展的系列优惠政策，全县村级集体经济总体呈现了稳定发展态势，为全县统筹城乡发展、加快脱贫攻坚、全面建成小康社会奠定了扎实基础。
（一）发展规模逐渐壮大。古丈县现辖7个镇103个村18个城镇社区，根据2016年农村“三资清理”数据表明，全县村级集体现有土地面积587.673亩，林地面积54271.95亩，园地面积320.7亩，荒地面积1334.5亩，水面面积2084.43亩；全县村级现有资产23159.24万元，货币资金1452.79万元;负债总额0万元。村级集体经济收入稳健，截至2017年底，全县村集体经济发展总收入达1207万元，其中年收入达20万元以上的村有16个，占13.2%；收入达10万元以上的村有24个，占19.8%。2017年全县村集体经济发展经营性总收入524.1万元，其中经营性收入过4万元以上的村有83个，占68.6%。目前，该县村级集体经济收入来源主要由财政转移支付、县级企业带动和资产资源性三种类型构成。
（二）扶持力度持续加大。近年来，该县积极抢抓国家级贫困县、全省扶持村级集体经济发展试点县等机遇，围绕精准扶贫、精准脱贫这一核心任务，借助250万元扶持村级集体经济发展支点资金，积极落实相应配套资金，统筹推进扶持村集体经济发展试点，探索扶持村集体经济发展有效实现形式，经过深入研究确定了该县村级集体经济以光伏发电为主导产业的战略目标，并制定出台了《古丈县统筹整合使用财政涉农资金支持精准扶贫工作实施方案》（古政办发〔2016〕20号)等多项强有力的政策文件，对全县开展扶持村集体经济发展试点统筹整合配套资金、扶持村级集体经济发展奖补资金与配套资金统一管理使用。2016年，该县对62个扶贫村共投入扶持村级集体经济发展资金2232.38万元（含16个光伏发电试点村952.38万元，包括奖补资金250万元），其中1280万元用于搭建“分贷统还”政银企合作平台，以此作为62个扶贫村入股企业的方式，企业按照每年4万元/村的标准给入股扶贫村进行分红；952.38万元用于16个扶贫村实施扶持村级集体经济发展试点项目建设（其中2个村为100KW 发电站，14个村为60KW发电站），16个村已分别与红太阳新能源科技有限公司签订了光伏太阳能发电站建设合同，该项资金已给县能源办下拨80万元资金用于支付购买光伏发电材料预付款，其余资金严格按照合同条款进行支付。2017年全县启动5312KM，配套资金4250万元，已到位资金4042万元整，目前已完成投资3727万元。
（三）增收途径日趋多元。结合各镇村实际情况，按照“宜工则工、宜商则商、宜农则农”的原则，因地制宜，寻求自己适宜发展集体经济的路子。加强县级自筹发展村集体经济，整合扶贫、移民等项目资金，给南山村高坳村等51个边远贫困村、重点移民村、集体经济“空白村”村集体在罗依溪栖凤大道、古阳镇柑子坪、默戎镇新农贸市场和民政家园购买农副产品销售门面，每个门面平均收益在4000到10000元不等；利用地域优势在城区、集镇或交通要道沿线建村部、房屋、门面等出租带来收入，如柑子坪村、龙鼻村。积极帮扶带动村集体经济增收，全县共计划投入4250万元征地180亩为88个村建设光伏发电项目，目前已开工建设光伏电站12个。借助上级投入带动发展村集体经济，2016年该县隆平有机茶业有限公司、牛角山生态农业科技开发有限公司、大自然茶业有限公司和宏发农牧专业合作社4企业每家获得省现代农业特色产业园专项资金100万元，2017年开始这4家企业每年给所在村集体分红4万元。2017年，我龙鼻村、对冲村、丫角村、岩头寨村和三坪村共获得村集体经济奖励资金70万元。同时，该县充分利用生态环境优势，打响了乡村旅游品牌，激发自生动力发展村集体经济，如牛角山村成立夯吾苗寨旅游有限公司，通过门票、茶叶、银器、朱砂和餐饮等为村集体带来47万元收入；龙鼻村成立“以勤茶业专业合作社”和“湘西默戎苗寨乡村旅游有限责任公司”，通过门票和茶叶销售，2017年村集体经济收入达48万元。通过这些项目的开发，实现了强村富民目标。此外，还通过出资入股、土地使用权租赁、服务创收等多种方式，村级集体经济发展新路子不断拓宽，内生动力和潜力进一步激发。

（四）监督管理逐步规范。2016年以来，该县加强了村级“三资清理”工作，进一步澄清村级资产、资源、资金底子。将村级财务全部收归镇统一管理，实行“村账镇管”，取消了村级招待费，减少了集体资产浪费，进一步强化村级财务管理，防止集体资产流失，增加了农村集体经济实力的积累。同时，针对各村债权债务严重制约村级集体经济发展的问题，通过对帐目进行认真地清理、公开，给群众一个明白，还干部一个清白，为村集体经济发展减了负，松了绑。同时，全县各镇通过村支两委换届，按照能力选拔干部，配齐配强村级班子。建立了党支部岗位目标责任制，把党建和经济工作任务下到支部，责任落实到支部书记，按照表现评优树先，调动了村级班子和村干部的积极性，增强了发展农村集体经济的主动性和自觉性。在扶持村级集体经济发展中，该县针对各个试点镇、村实行“一个项目一名领导、一套班子、一套方案、一套档案、一抓到底”的“五个一”工作机制，加快村级集体经济规范有序良性发展。创新村级集体经济运营模式，对全县分布式发电站进行统一管理，并在各镇建立村级财务专户，镇财政所分村设账，村级集体经济收入50%用于精准扶贫对象脱贫致富，另50%根据《村级财务管理办法》交于各村安排使用。
二、存在的问题及困难
尽管近年来村级集体经济发展有了较大发展，取得了一定成效，但仍存在不少问题和困难，主要有以下几点：
（一）县域村级集体经济发展不平衡。受自然条件和地域条件影响，古丈县各镇各村的村级集体经济发展不够均衡，相对来说，在S229一线和县城附近等交通便利的村组、部分自然资源较为丰富的村组、上级部门重点支持的村组的村级集体经济发展的比较好。而一些地理位置偏僻、交通不便、信息闭塞、基础设施建设落后的村组，在发展集体经济方面的难度较大。个别村因为村集体大部分公用林地划入高望界国家自然保护区，在木材上难以做“文章”，加上土地开发受限，在特色农业发展空间方面受限较多，在本村发展村级集体经济没有合适途径，村集体经济一直较弱。据统计，2017年该县村级集体经济最高收入的默戎镇龙鼻村达54万元，而最低收入的磨刀村为零，两个村之间相差甚远。
（二）发展村级集体经济思路不开阔。大部分村组在发展村级集体经济方面缺乏“经营”理念，存在被动和“等靠要”思想，坐等上级给项目、给政策、给扶助，而没有积极探索本村的自身发展路子。部分干部思想保守，市场经济意识不强，一方面担心给集体造成重大损失，在发展经济经济方面怕负责任；另外一方面村级经济薄弱，缺乏开拓创新精神，不能立足已有的土地、资源等优势求发展，在发展集体经济方面缺思路、少办法，难以有效解决发展村级集体经济中遇到的缺乏资金、人才、技术等客观条件造成的诸多问题。
（三）扶持集体经济发展力度不够大。该县是国家级贫困县，经济弱、财政穷、贫困面大、贫困程度深，村级组织无钱办事、无力办事、无法办事的现象比较突出。在调研过程中，我们发现一些村组干部有发展集体经济的想法，但苦于缺乏资金，而其他融资渠道有效，一些规划设想难以付诸实践执行。在村组集体经济发展过程中，需要上级从政策、资金、项目等各个方面给予支持，特别是一些偏远村组在产业路等方面尙需要进一步加大政策支持力度。
三、扶持贫困地区村级集体经济发展的几点思考
发展壮大村级集体经济是加强“三基”建设、推动“三农”发展、实现全面小康的重要保障，进一步加大村级集体经济发展扶持力度，不断推动村级集体经济发展壮大，在决战决胜脱贫攻坚、实施“乡村振兴”过程中将发挥更大作用。为此，特建议如下：
（一）突出顶层引领，进一步做好科学规划。积极抢抓国家实施“乡村振兴”战略，围绕全县区域发展和脱贫攻坚两大任务，在编制全县“乡村振兴”规划时，坚持集体经济发展与精准脱贫、产业升级和重点项目建设等重点工作相结合，与农村经济社会发展相结合，与体制机制创新相结合，与市场经济相结合，与科学管理相结合，与“造血”功能相结合，立足市场谋发展，科学研判市场，结合7镇103个行政村18个城镇社区的地理条件、产业优势、自然资源等情况，按照“一村一策”的原则，引导各村立足资源发展村级集体经济，确定发展项目，制定发展规划，通过发展光伏发电、茶叶、引进业主投资、盘活非耕地资源、成立村级劳务组织、兴办农副产品加工销售企业、发展乡村旅游等项目，不断壮大集体经济发展，增加集体经济收入。作为全国茶叶产业重点县，该县在发展集体经济的时候，要结合茶叶特色、生态特色，统筹推进全县茶叶产业规模化、集约化产业融合发展，用好用足本村优势，借助县域经济的发展谋划好村级集体经济的发展。
（二）突出政策支撑，进一步加大扶持力度。加大资金等方面的帮扶力度，在开展扶持村集体经济发展试点的基础上，进一步扩大扶持范围，特别是针对该县目前尚未脱贫的19个贫困村给予重点扶持，加大财政资金、扶贫资金、民族发展资金、金融资金等和各种资源资产整合力度，用于自主发展村集体经济或以村集体持股的方式入股到合作社、协会、企业等多种现代经济组织中发展特色种养业、乡村休闲旅游业等，产生效益前以相对固定的形式付给村集体费用，产生效益后拿出一定比例的利润给村集体分红，打造多种模式多元结构村集体经济发展格局。同时，设立村级集体经济发展基金，用于借贷、担保等，撬动金融资金和社会资金投入到村级集体经济发展中，切实解决村集体经济发展中存在的资金困难。加大政策支持力度，给村级集体经济发展创造良好的政策环境，特别是对村基层组织及返乡能人创建合作社、协会和企业等，在不违反法律法规的前提下降低门槛，放宽入口，减省审批程序，实行税费减免等优惠，为解决村级集体经济发展铺平道路。在财政、税收方面给予优惠政策，在交通、水利和生态环境方面加大投入，为农村发展创造良好外部环境和条件。
（三）突出能人带动，进一步凝聚发展合力。积极加强村级组织班子队伍建设，选优配强党支部一班人，从能人、大户、科技致富带头人中选配优秀者进入班子，加强对村干部、村产业带头人市场经济知识的培训，让他们了解市场经济的本质，市场运作的常识，教给他们调研市场，分析市场的方法，增强他们研判市场水平，提高村级班子发展集体经济的能力。注重培育管理能力，加强对协会、合作社等管理知识、运营知识的培训，对农村经济组织实行培育与清除并举，清除“伪协会”和“空壳社”，使农村经济组织成为农村种养业向专业化、规模化和集约化发展的载体，成为村集体经济增长的温床，推动农村集体经济加快发展。探索兼顾合作社、村集体、农民利益的分配制度，加强村种养协会、合作社、企业财务人员的培养，培养一批做账规范，善管钱财的村级经济组织财务人员，为村集体经济持续发展提供人才保障。注重培养技术能力，让村干部和村产业带头人根据各村的规划自主选择学习种养技术，采取集中培训、田间指导、外地考察、县内交流等方式，着力提高村干部和产业带头人的各种农村实用技术水平。
（四）突出健全机制，进一步推动精细管理。建立县、镇两级村级集体经济发展领导小组，建立联席会议制度，定期研究发展对策，将贫困村集体经济的发展纳入五个文明建设绩效考核，作为考核乡镇党政主要领导和村干部的重要指标，进一步细化各部门责任，理顺管理体制，层层压实责任，层层推动落实，确保扶持村集体经济发展各项优惠政策落地、项目建设落地、利益分配制度落地。加强村级集体经济发展考核奖惩，建立村集体经济收益与村干部报酬待遇增长挂钩机制，每年从村集体经济经营性利润中拿出一定比例的利润以以奖代补的方式奖励给村干和村级经济组织负责人，充分调动工作的积极性和主动性，营造争先创优良好氛围。同时，加强监督管理，完善“村有镇管”村级集体经济资金管理制度，加强农村“三资”监督管理，积极推进村务公开、村集体经济经营情况公开，把村干部和村集体经济管理者的权力关在制度的“笼子”里，使村级事务管理科学化、规范化。

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