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控规在快速城市化过程中的适应与改变
一、快速城市化对“控规”的冲击
应该说，中国是快速城市化和全球化发展的最大受益者之一，经济持续以两位数增长，迅速占有世界市场配额和高地，城市建设蓬勃发展，全国性的“造城运动”带动了数以亿计的人流动和移民，百姓中富裕阶层的崛起和扩充，……，种种令人瞩目的成就吸引着世人的眼球。据说，当今美国的大学里，城市规划课程开篇必讲城市化和全球化，而“二化”必引中国为例，美国的、欧洲的专家学者们都想找个机会来中国看一看，印证一下流行的“中国风”，24年北京城市总体规划( 24-2020 )修编时，各国“大师”们走马灯似的来京就是最好的明证。
中国的经济稳定快速发展了三十年，快速城市化的发展却是近十年的事，有关资料表明，十五期间，我国的城市化水平大幅提升，从20年的36.09%提高到25年的42.99%，平均每年提高1.38个百分点。目前我国的城市化水平已超过发展中国家平均城市化水平，“十一五”期间仍会保持快速发展的趋势。
在快速城市化和全球化背景下，北京中心城范围关于“控规”的投诉和信访案件也在不断增加。同时，对“控规”调整的诉求申请也有增无减，26年是333项，27年截至到7月底的最新统计已达194项。这使“控规”陷入进退两难的境地，其主要原因是：
其一、“控规”本身过于技术化，并且存在技术局限。“控规”在我国的发展历程并不长，1991年才正式出现在建设部颁布的《城市规划编制办法》中，是计划经济体制下的产物，26年4月1日起施行的新修订的《城市规划编制办法》第四十二条规定：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。”但对于确定上述各项内容却缺乏统一的标准和依据，“控规”指标“刚性不刚”、“弹性不弹”成为影响其实施和权威性的主要原因。1990年颁布实施的《城乡规划法》并没有相关条款的规定，致使社会对“控规”编制的科学性、实施的法定性产生质疑。
其二、“控规”对其承担的新的社会的、经济的职责，遇到的新情况、解决的新问题准备不足，缺乏对策。面对市场的冲击，利益的冲突，“控规”只是一味的通过提高规定的容积率和高度来协调矛盾，照顾了局部利益和眼前利益，牺牲了整体利益和长远利益，被动的妥协和退让只能暂时解决一时的问题，却影响了整体的和谐。“控规”本身并不是万能的，可是却被赋予了过多的社会、经济责任，对此，应积极应对，研究出路。
二、“控规”应适应发展
1、适应政治性要求
首先，执行“控规”是一种政府行为，由政府公务员负责实施。中央提出的“科学发展观”、“和谐社会”、“以人为本”和“建设环境友好型和资源节约型社会”等先进理念由政府贯彻落实，在“控规”的指标中、文本里应具体体现。政府公务员应该具有政治素质，提高执政能力，善于处理各类纠纷矛盾。可见，“控规”实施的本身就是一个政治过程，是政策的一种表达方式。“没有规划能够在脱离政治意愿和政治行动的状况下得到实施”。例如，近年来，中央对房地产市场进行宏观调控，加大了对低收入人群的住房保障，这是关乎民计民生、社会稳定的大事，“控规”在建设用地和控制指标上应对此予以落实。
其次，北京是国家首都，是全国的政治、文化中心，是国际城市，承担着许多政治活动和大型国际交往活动，就北京而言，更应体现规划的政治性。比如，奥运某工程管线在施工期间，因故需进行改线，相关区政府和一级土地开发公司进行了积极的支持和配合，确保了工程按期完成。为此，市政府对相关项目适当奖励了高度和容积率。
2、适应法制化进程
在我国，伴随着上个世纪80年代初期的经济改革和对外开放，城市规划的作用和影响不断加强，以《中华人民共和国城市规划法》（ 1990）为核心、的城市规划法规体系的建立，为一定历史阶段城市规划依法行政以及规范城市规划建设活动提供了法律依据和保障。
“控规”本身不是法，“控规”编制和审批须以法规规章规范为依据、按法定程序由城市人民政府（或由政府委托规划行政主管部门）在法制规定的框架下进行。当前，《行政许可法》的实施已经对城市规划的法制建设产生了巨大影响。《行政许可法》25年7月1日颁布实施之后城市规划行政主管部门的应诉案件逐年增多，败诉案件也时有发生，社会的监督和公众参与的加强也有助于规划部门和规划工作者自身不断强化法制意识，使规划工作纳入“依法行政”的轨道。
《物权法》即将实施，对“控规”如何解决好既保障公共利益又保护私有权益问题提出了新的课题。新修订的《城乡规划法》提出强化“控规”编制工作的科学性，对“控规”调整进行了严格的规定，明确了公示的法定程序，对“控规”也将产生重大影响。
因此，“控规”从编制到实施应始终重视以相关法律、法规、规章等为依据，重视审批管理的法定程序，重视与法制化的进程相适应，才能更好的发挥作用。
3、适应民主化进程
统计资料表明，城市化水平和经济发展是相对应的，即城市化水平分别为30%以下、30%-50%、50%-70%、70%以上时，人均GDP分别为10美元以下、10-30美元、30-70美元、70美元以上。同样，民主化进程也和经济增长相关，当一个城市或地区的人均GDP达到30美元时，市民的民主意识开始觉醒，关注一些环保等公共利益方面的问题，当GDP达到60美元时，他们的维权意识增强，要求知情权和参与权，当利益受侵害时，主动采取行动；当GDP达到90美元时，他们会要求政府对公共利益问题进行维护并予以自觉的监督；当GDP超过120美元时，达到一种相对和谐的状态。
城市化引发了农民工进城、居（农）民搬迁安置等问题，进而带来失地农民、外来人的安置和管理，被搬迁的单位和个人的房屋使用权益是否受到公平对待的问题。目前北京的人均GDP刚刚突破60美元大关，城市化水平已达83.6% （张勤，27 ）,城市化发展水平快于经济增长水平，因此，正处在经济、社会矛盾加剧，群众维权意识增强的阶段。
“控规”往往涉及日照、间距、建筑量、道路、公共配套、社区居住环境等市民看得见和了解的实体，常常关系到他们的利益，很容易成为矛盾引发的焦点。例如，一些购房业主状告开发商在绿地上盖房，结果到规划委一查发现“控规”的用地性质并不是绿地而是建设用地，开发商的项目是符合规划的。可能开发商在售楼时提供了虚假环境对购房者进行了误导，并由此获利。业主们因此十分气愤并转嫁到规划行政主管部门，将规划审批部门告上法庭，理由是“控规”成果未向社会公开，侵犯了他们的知情权，由于不了解“控规”才受了开发商的骗。可见，公众的参与意识正在不断加强。几年前，公众参与还是“山雨欲来风满楼”，如今，已是“兵临城下” 了。
4、适应市场化进程
市场化进程导致了建设投资的多元化。在计划经济时期，几乎全部建设资金都来源于政府，而市场经济条件下，投资渠道由政府为主转为多元化特征。就北京而言，建设资金80%以上来源于非政府渠道，由此带来了需求的多样性和产品的丰富性。以北京的住宅建设为例，“十五”期间，住房建设总量约为1.53亿平方米，其中，商品房约为1.35亿平方米，占88%以上，户型越做越大，房价一路飙升，离中低收入人群的需求越来越远，这是市场的“趋利原理”作用的结果。
“十一五”期间，政府对住房建设结构进行了调整，总量1.23亿中，保障性住房和“两限”商品住房的配额占了 1/4,加大了中低收入人群的住房供应，对房价增长起到一定抑制作用。
可见，市场机制本身并不能够把资源配置到最佳状态，对于这种市场失灵的状况，其主要原因：一是垄断降低了市场效率；二是市场调节不能解决宏观经济的平衡问题；三是市场不完全和信息的不对称导致效率损失；四是市场不能有效解决某些社会公共物品和服务的供给，如城市市政交通基础设施和公共服务配套设施的建设，城市公园绿地的建设等；五是市场无法解决收入分配的公平问题（1）。对于如何满足低收入人群基本住房条件的问题就需要通过政府的调节来解决。
“控规”是政府作用于市场的基本手段之一。一方面，“控规”要研究市场，适应于市场的变化，保持一定的弹性，另一方面，政府要保持市场失灵时有效的调控作用，即“控规”还应保持其“刚性”的内容，以调控市场的那只“看不见的手”。
三、“控规”应寻求改变
1、“控规”解决问题的着眼点的改变。
一般来讲，传统意义上的“控规”往往仅仅重视物质基础方面出现的问题，而忽略人的方面出现的问题。经济的发展使城市问题升级。“控规”也应从重视“城市建设量、城市景观和形态、公共服务设施和城市基础设施配置、城市交通承载能力、职住比、绿地率”的合理性等“物”的问题，转而逐步重视那些因“城市传统工业结构转型产生失业群体、居民拆迁、建成区蔓延形成的‘城中村’，征用农民集体用地带来的失地农民、农民工进城使大城市流动人激增”等方面带来的“人”的问题。不然，就不可能产生社会的和谐，就会使规划工作陷于被动。北沙滩8号院的项目审批，就是因为对居民的要求不够重视，引发了矛盾的升级。
在现阶段，那种持着“只见物不见人”的规划观的时代恐怕一去不复返了。不仅编制“控规”时要考虑“人”的因素，实施“控规”时更要考虑“人”的因素；不仅要考虑“抽象的人”，还要考虑不同年龄、民族、职业、性别的，具有不同背景、价值观、期望和需求的“具体的人”。
2、“控规”作用的改变。
《城市规划编制办法》第二十四条规定：“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”我国的城市规划体系中，“控规”的核心价值是“承上启下”，既以通过土地使用的量化指标将上位规划 城市总体规划的性质、规模、布局加以体现，又对其下游规划一一修建性详细规划或建设项目规划设计方案进行指导和控制。其成果的表现形式往往是偏工程化的“技术文件”。但这显然已难以满足当前建设过程中规划管理、利益分配和协调各类矛盾的要求了，规划部门在编制“控规”时往往是“技术”化的，然而，在法院受理的相关案件中，相关人员往往将“控规”规定的文本内容看作是一种政策依据。实际上，“控规”已经作为“公共政策”而不是“技术文件”发挥着积极作用。
3、规划师角色的改变。
从“控规”角度来讲，一般有负责控规实施管理的规划师和负责控规编制的规划师，前者主要是供职于政府部门的政府官员（公务员），后者主要是供职于规划编制部门的技术人员。作为技术人员的规划师，往往坚持“技术至上”和“价值中立”的观点，试图通过对规划本身技术手段的改进来解决城市问题。作为政府官员，则是运用掌握的专业知识技能和组织协调能力，通过行政途径和手段，公平、高效的实现政府决策的目标。
其实，城市中不同的人和群体具有不同的价值观，规划师应能够表达不同的价值判断并为不同的利益团体提供帮助。规划师越来越成为利益协调人的角色而非传统意义上的技术人员和政府官员的面孔。近日，北京市规划部门根据《城市规划编制办法》第十六条的规定，选择了东城、西城、崇文、宣武、朝阳、海淀、丰台和石景山等八个区，每区一个街道办事处作为试点，对北京市26年修编的中心城控规进行了为期15个工作日（三周）的公示，活动通过规划分局组织街道办事处进行，由公证处公证，并由规划编制人员在公示过程中对控规负责解释和答疑。在此前不久，市规委详规处开展了 “规划下基层”活动，通过规划分局组织街道和乡的干部学习和了解“北京中心城控规”的内容和动态维护机制，也取得了很好的效果。这些活动，体现了规划师角色的重大改变：即从技术人员、政府官员向社会工作者改变。他们主动向公众讲解他们熟知的、而对公众却是深奥费解的专业知识。耐心回答各种提问，体现了一种主动、平等的沟通、互动和服务意识。从而从精英制定的封闭的静态规划阶段走向了公众参与的开放的动态规划阶段。《马丘比丘宪章》早就指出：“城市规划必须建立在规划人员、城市居民、公众和政治领导人之间不断的相互协作配合的基础上”。而规划师正是协调不同人群和利益群体的纽带和桥梁。
4、政府的角色的改变
目前，政府的职能正在发生着深刻的转变，即从管理型行政向服务型行政转变，从无限政府向有限政府转变。服务是政府的首要职能，服务是政府职能的必然选择。政府作为一种社会组织，应为社会需要和利益而存在，因此，必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务。不仅要从过去的“无所不能”向“有限政府”转变，还要向“有效政府”转变，才能更多、更好的向社会提供“公共服务”，既体现公平，又体现效率。就如世界银行发展报告所说：“一个有效的政府对于提供服务是必不可少的，服务使市场更繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”
根据《城乡规划法》，城市政府（或城市规划行政主管部门）是组织编制和实施“控规”的主体，也就是说，政府是“控规”的载体。由于政府角色的变化已是大势所趋，“控规”的发展就应因势利导，从“管理行政府”向“服务型政府”转变。重视“控规”实施的效率、效果和质量，而不是“以不变应万变”。在技术上、标准上、程序上应体现与时俱进、不断创新并有所突破。由习惯回答说“不”向说“怎样行”转变。
四、小结
实践证明，发展模式的单一，结构的不合理，能源高耗和粗放的经营方式，不是一条可持续发展之路，只有以科学发展观为统领，从走单纯经济发展的“单打一”道路，迈向走“经济一一政治一一社会——人”的全面协调发展道路，才能保持人、资源、环境的平衡，实现可持续发展。在这样的大背景下，“控规”不应该是静止不变的“终极结果式”的蓝图，而应是动态的。我们提出的“动态维护”的概念就是使“控规”充分适应政治的、法治的、民主的、市场的和“人”的发展的要求。从哲学角度看，运动是永恒的，静止是相对的。为适应当前经济社会的又好又快发展，无论是“控规”成果本身，还是执行和编制“控规”的人（规划师）角色或机构主体（规划行政主管部门）的职能都应该与时俱进，这样才能符合辩证唯物主义的科学原理，符合当前经济社会发展的要求。
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