消防安全社会化管理的责任良性互动机制.doc

消防安全社会化管理的责任良性互动机制

  如前所述，单位是自身消防安全管理的责任主体，同时其责任又不能绝对局限于自身私权作用的范围之内，基于消防安全的公共性要求，单位有义务在其能力范围内承当相应的消防安全社会责任。因此，责任主体和社会责任的熟悉成为61号令立法起草的基础理念。接踵而至的是，在此基础上，国家行政权在单位消防安全领域又如何定位，如何配置呢？这是一个值得深思的问题。国家行政权在传统消防管理领域执行的是包揽式直接管理，管理与监督、行政管理与单位自身管理界限模糊，消防行政管理和监督几乎等同于对消防安全重点单位一对一的死看死守，把国家行政公权的行使变成为对社会小部分单位私权的守卫。随着单位〔尤其是企业〕市场主体地位的明确，国家行政管理由微观管理转向宏观管理，由直接控制退向间接调控，单位管理逐渐走向充分意义上的自主管理，消防安全管理同样如此。因此，61号令自起草论证时就面临着行政权通过规章制度干涉单位自主管理，尤其是企业自主经营管理的质疑。其实，这些顾虑的产生主要源于对消防安全社会化管理，尤其是单位与政府〔包括相关部门〕在消防安全中的责任机制熟悉含混所致。消防安全作为一种公共产品，事关社会每一成员，无论是组织还是个体，具有极深的公共性与公益性。整个社会消防安全的提供绝非某一政府或某一行政部门、某一个单位或个体单枪匹马能完成的，它需要以政府为主导，动员全社会各方力量形成社会合力予以系统化协作方可能实现。消防安全社会化的前提是明确各参加方〔主要是单位与政府及其部门〕的职责义务，并互相制约，互相协作，互相推动，形成责任良性互动机制。
    所谓机制，原指机器的构造和工作原理，后泛指一个工作系统的组织或组成部分之间互相作用的过程和方式。消防法与其他法一样，客观存在消防法律体系的构成、结构与运行原理，必定有一个〔或几个〕性质不同的机制贯穿其中。就消防安全责任领域而言，构建各责任主体之间良性互动机制是消防法律机制的下位延伸，是消防法治的客观要求。在该互动机制中，政府〔含行政机关〕与单位这一对相对方的责任互动是其重要组成内容。它意味着政府及其部门与单位的消防安全责任与其说是一个互相分开或者孰轻孰重的问题，毋宁说是一种互相促动的关系。也就是说两者应同举并重，不能顾此失彼，片面强调一方责任；同时，双方责任不是静止、对立的，而是互相制约，互相增进，能动发挥作用，共同促进单位及社会消防安全的良性发展。在此，可以借用经济学的两个基本理论帮助我们熟悉建立消防责任良性互动机制的必要性。
    其一，市场失灵论。按经济学家的观点，市场失灵论点指认为当出现市场失灵时政府可以具有经济作用的理论。而市场的失灵，主要是指由于许多因素使市场在资源配置方面浮现出低效率运行的一种非理想状态。迄今为止，市场是资源配置中可供选择的最优方式，但市场不是万能的。市场由于其内在的经济人自私的动力、非计划的安排、短期的目标定位等因素，它总会产生自身无法克服的缺陷，如公共产品缺位、负外部效应、信息不够或信息偏差、巨额交易成本等等。这些缺陷在消防安全领域同样大量存在，如社会消防安全提供不够；单位在与相关的人消防安全事项上自私自利、损人利己，只产生负外部性不产生正外部性；整个社会消防安全信息缺乏，或者某些单位对火灾隐患隐而不报，剥夺公众知晓权；以及各单位在消防宣扬、培训、火灾隐患整改等方面各自为政，造成社会资源浪费，等等。市场失灵是国家干预市场的现实基础。即使是在市场经济条件下，由于市场失灵的客观存在，国家公权从市场的退出也是有序退出，而非全面放弃；是有所为，有所不为，而非无所作为；是适当、均衡干预，而非亚当·斯密之所谓国家只充当“守夜人〞之角色〔即国家的公权只停留在发生违法行为的事后制裁或事后救济上〕。事实上，现代行政权也正经历着既扩权又削权、放权；既限权、控权又参权、分权、还权的复杂演变。那种认为市场经济条件下国家通过行政立法干预单位自身的消防安全管理是侵犯单位自主权的想法过于狭隘、片面，是在我国社会主义市场经济建立初期对私权保护意识的倡导过程中走向泛化和另一极端的表现。单位作为市场经济的主体，既是市场动力又是市场缺陷的制造者，通过制定法律规范来明确其消防安全管理责任及社会责任，约束其在消防安全领域极端自利的动机和行为，使其趋于遵守消防义务并与其他市场主体、政府合作，这应当是行政公权发挥其价值与功能所在。此外，关于单位在市场机制中自发、盲目、感性的消防行为而言，政府自身拥有专业和信息优势，而且社会主义国家的政府应当是各个市场主体的代表，应当以追求公共、长远利益为己任，因此政府包括有关部门通过立法对单位消防管理的职责予以进一步明确，对其管理要求予以细化，进行合理干预、指导具有远视的优势，可以弥补市场主体的短期性目标定位缺陷。因此，政府〔包括行政机关〕制订法律规范性文件进一步明确单位在自身消防安全管理的责任以及消防安全社会责任，用法律手段界定其责任范围，是国家通过行政权力克服因市场失灵而给消防安全带来的种种消极行为的必定对策。

  其二、政府失灵论。正如市场不是万能的一样，政府同样也会失灵。对政府失灵的一般熟悉是指导政府的局限性。政府失灵以政府有限理性假设为前提。政府有限理性的基本含义是指政府是由个人组成的，个人理性在熟悉社会生活方面存在着很大的局限性，人不可能完全洞察并准确计算社会发展的各种变数的，因此，政府的理性也是有限的。有限理性的熟悉与前述之国家万能〔或称政府万能〕熟悉针锋相对，它认为政府不可能是无所不能的，即使是一个“好政府〞也有政府自身的缺陷，也会出现决策失误、运行效率低下、提供信息不完全、干预过度等状况。事实证实，有限理性假说比之于国家万能观点更符合客观实际。政府失灵与市场失灵一样，是一种客观存在。造成政府失灵的原因很多，如信念不对称、决策成本过大、决策智慧限制、决策的自我利益约束、以及行政偏好等等都可能引起政府失灵。熟悉到政府理性的有限性和政府失灵的可能性，就不应再出现全能国家状态下将单位、公民变成一个毫无主动性的管理对象，消极被动地按部就班履行国家指定的消防行为的局面，而应在通过法律的制度安排理清双方在诸如消防安全等具体领域的责任的界定均衡配置相应权利，发挥单位的能动的作用，自觉履行安全义务，以自身积极的作为施行并探究更为科学的管理模式，并及时反馈公众信息，使政府集思广益、顺乎民意，促进权力运行与责任承当的优化，弥补政府失灵而可能造成的消防安全领域管理的低效率，从而改变长期以来消防安全单纯依靠政府或某一部门的局面。
    从立法角度构建消防安全责任的良性互动机制具有以下几个方面的功效：
    1． 增加了消防安全的预见性控制。消防传统行政权的控制过多地注意事后或事中的救济，对预见性控制，尤其是单位自身消防管理的预见性控制一直没有一部专门、系统的法律规范文件予以关注。虽然近几年来，消防行政执法机关不断强化行政执法力度，加大对消防违法行为的制裁，但是火灾事故的上升势头并未得到有效扼制。这是因为，消防安全问题的增长总会超过消防行政执法机关的承载量，也就是说，消防行政执法机关所需资源的配备〔如警力、执法手段和执法措施等〕总是赶不上消防安全形势的需要。如果对单位等安全责任主体自身的行为不予以先期的引导、规范，面对无孔不入、无处不在的消防违法活动，只靠消防行政机关的执法监督，只能是杯水车薪，挂一漏万。只有从责任源头明晰单位等安全主体的职责、义务，为规范和强化单位自身管理提供法律依据，在立法上增加消防安全的预见性控制，才能在消防安全问题的治理中事半功倍，弥补大而化之的普法宣扬不能完全将权利、责任意识植入单位、公民头脑中的遗憾。
    2． 矫正政府及其部门在消防安全领域的权力错位。依据权利义务对称性原则，明确单位自身消防安全管理的责任的同时也应明确单位消防安全自我管理的权利。单位自身消防安全管理责任不明，同时意味着其消防安全自我管理的权利模糊。这使得行政权力在干预单位的消防安全管理时处于一种弹性、乏范的状态，对消防行政执法权来说尤为如此。施行中，“权力任由权力主体伸缩，而其伸缩的尺度，往往与权力主体利益之取丧相应，利之所在，其权力无限伸张；利之所失，则权力萎缩至无，〞缺乏规范制约。消防行政执法施行中部分地方支队、大队为列管单位的管辖划分扯皮不清的现象即源于此，此外，单位消防安全管理的权利、责任的缺位或含混还会导致权力错位的另一种情形的发生，即使权力推定成为可能。“权力不得推定〞应是法治的一条基本原则。但现实中的权力缺席和权利缺位、含混使权力推定不可避免。一些行政部门往往在消防安全治理中，推定法外权力，越位行政，乱用权力，粗暴干涉单位内部管理，甚至包办代替单位的自主决策，人为造成消防安全环境治理的无序、混乱状态。当然此类问题的产生有多方面原因，但就制度安排的角度而言，主要在于单位自身责任的法律制定不明或不具体。
    3． 为建立新的消防安全社会化管理机制奠定了基础。我国社会主义市场经济建设虽已初具成效，但市场发育仍不充分，政府行为也尚待优化；在行政权力领域，存在变革社会中行政权威的相对削弱和法治环境尚未确立的现实矛盾。因此，消防安全社会化管理的社会基础十分薄弱。目前，现有的行政执法监督管理模式正在经历势在必行的变革——从对消防安全重点单位一对一、包揽式定期监督检查的方式改变为扩展消防安全重点单位范围以及执法监督面，进行抽样式监督检查模式，优化消防执法监督行为，提升行政执法的实效，强化消防执行的辐射功能，以最大幅度缓解消防行政执法资源配备不够与消防安全形势发展的需求之间的矛盾。应当看到，此项改革的基础和前提在于单位、公民的消防安全自我管理的责任意识和能力的提升以及由此而形成的优良的消防执法环境。只有在单位或个人明了自身消防安全责任并积极履行义务的现实基础上，消防行政执法监督模式的变革才有达到预期成效的可能，也只有在责任意识充分培育的成熟理性社会基础上，进一步明确政府、有关行政部门、公民以及行业组织、中介机构等社会力量的消防安全责任，使其各司其职，各负其责，互相配合，互相促进，《消防法》所倡导的消防工作由各级政府组织、决策，行业主管部门行业管理，相关职能部门参加配合，行政执法部门联合执法监督，单位、个人各负其责，社会组织服务、补充、协调的消防安全社会化管理机制才能逐步形成，社会消防安全才能得到根本性保证。