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重大事故应急预案核心要素及编制要求

　　五、重大事故应急预案核心要素及编制要求
　　应急预案是针对可能发生的重大事故所必须的应急准备和应急响应行动而制定的指导性文件，其核心内容如下：
　　(1)对紧急状况或事故灾害及其后果的猜测、辨识和评估。
　　(2)规定应急救援各方组织的具体使命。
　　(3)应急救援行动的指挥与协调。
　　(4)应急救援中可用的人员、设备、设施、物资、经费保证和其他资源，包括社会和外部援助资源等。
　　(5)在紧急状况或事故灾害发生时保护生命、财产和环境安全的措施。

　　(6)现场恢复。
　　(7)其他，如应急培训和演练，法律法规的要求等。
　　应急预案是整个应急管理体系的反映，它不仅包括事故发生过程中的应急响应和救援措施，而且还应包括事故发生前的各种应急准备和事故发生后的紧急恢复，以及预案的管理与更新等。因此，一个完善的应急预案按相应的过程可分为6个一级关键要素，包括：①方针与原则；②应急策划；⑧应急准备；④应急响应；⑤现场恢复；⑥预案管理与评审改善。
　　6个一级要素互相之间既相对独立，，又紧密联系，从应急的方针、策划、准备、响应、恢复到预案的管理与评审改善，形成了一个有机联系并继续改善的体系结构。依据一级要素中所包括的任务和功能，其中应急策划、应急准备和应急响应3个一级关键要素可进一步划分成假设干个二级小要素。所有这些要素即构成了城市重大事故应急预案的核心要素。这些要素是重大事故应急预案编制所应当涉及的基本方面，在实际编制时，可依据职能部门的设置和使命分配等具体状况，将要素进行合并或增加，以便于组织编写。
　　(一)方针与原则
　　应急救援体系首先应有一个明确的方针和原则来作为指导应急救援工作的纲领。方针与原则反映了应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，如保护人员安全优先，防止和控制事故蔓延优先，保护环境优先。此外，方针与原则还应体现事故损失控制、预防为主、常备不懈、统一指挥、高效协调以及继续改善的思想。
　　(二)应急策划
　　应急预案是有针对性的，具有明确的对象，其对象可能是某一类或多类可能的重大事故类型。应急预案的制定必须基于对所针对的潜在事故类型有一个全面系统的熟悉和评价，识别出重要的潜在事故类型、性质、区域、分布及事故后果，同时，依据危险分析的结果，分析应急救援的应急力量和可用资源状况，并提出建设性看法。在进行应急策划时，应当列出国家、地方相关的法律法规，以作为预案的制定、应急工作的依据和授权。应急策划包括危险分析、资源分析以及法律法规要求3个二级要素。
　　1．危险分析
　　危险分析的最终目的是要明确应急的对象(可能存在的重大事故)、事故的性质及其影响范围、后果严重程度等，为应急准备、应急响应和减灾措施提供决策和指导依据。危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。危险分析应依据国家和地方有关的法律法规要求，依据具体状况进行。危险分析的结果应能提供：
　　(1)地理、人文(包括人口分布)、地质、气象等信息。
　　(2)功能布局(包括重要保护目标)及交通状况。
　　(3)重大危险源分布状况及主要危险物质种类、数量及理化、消防等特性。
　　(4)可能的重大事故种类及对周边的后果分析。
　　(5)特定的时段(如人群高峰时间、度假季节、大型活动等)。
　　(6)可能影响应急救援的不利因素。
　　2．资源分析
　　针对危险分析所确定的主要危险，明确应急救援所必须的资源，列出可用的应急力量和资源，包括：①各类应急力量的组成及分布状况；②各种重要应急设备、物资的准备状况；③上级救援机构或周边可用的应急资源。
　　通过资源分析，可为应急资源的规划与配备、与相邻地区签订互助协议和预案编制提供指导。
　　3．法律法规要求
　　有关应急救援的法律法规是开展应急救援工作的重要前提保证。应急策划时，应列出国家、省、地方涉及应急各部门使命要求以及应急预案、应急准备和应急救援的法律法规文件，以作为预案编制和应急救援的依据和授权。
　　(三)应急准备
　　应急预案能否在应急救援中成功地发挥作用，不仅仅取决于应急预案自身的完善程度，还取决于应急准备的充分与否。应急准备应当依据应急策划的结果开展，包括各应急组织及其使命权限的明确、应急资源的准备、公众教育、应急人员培训、预案演练和互

助协议的签署等。 　　1．机构与使命
　　为确保应急救援工作的反应迅速、协调有序，必须建立完善的应急机构组织体系，包括城市应急管理的领导机构、应急响应中心以及各有关机构部门等。对应急救援中承当任务的所有应急组织，应明确相应的使命、负责人、候补人及联系方式。
　　2．应急资源
　　应急资源的准备是应急救援工作的重要保证，应依据潜在事故的性质和后果分析，合理组建专业和社会救援力量，配备应急救援中所必须的消防手段、各种救援机械和设备、监测仪器、堵漏和清消材料、交通工具、个体防护设备、医疗设备和药品、生活保证物资等，并定期检查、维护与更新，确保始终处于完好状态。另外，对应急资源信息应实施有效的管理与更新。
　　3．教育、训练与演习
　　为全面提升应急能力，应急预案应对公众教育、应急训练和演习做出相应的规定，包括其内容、计划、组织与准备、效果评估等。
　　公众意识和自我保护能力是减少重大事故伤亡不可忽视的一个重要方面。作为应急准备的一项内容，应对公众的日常教育做出规定，尤其是位于重大危险源周边的人群，使他们了解潜在危险的性质和对健康的危害，掌握必要的自救知识，了解预先指定的主要及备用疏散路线和集合地点，了解各种警报的含义和应急救援工作的有关要求。
　　应急训练的基本内容主要包括基础培训与训练、专业训练、战术训练及其他训练等。基础培训与训练的目的是确保应急人员具备优良的体能、战斗意志和作风，明确各自的使命，熟悉城市潜在重大危险的性质、救援的基本程序和要领，熟练掌握个人防护装备和通讯装备的使用等；专业训练关系到应急队伍的实战能力，训练内容主要包括专业常识、堵源技术、抢运和清消及现场急救等技术；战术训练是各项专业技术的综合运用，使各级指挥员和救援人员具备优良的组织指挥能力和应变能力；其他训练应依据实际状况，选择开展如防化、气象、侦检技术、综合训练等项目的训练，以进一步提升救援队伍的救援水平。
　　预案演习是对应急能力的综合检验。应急演习包括桌面演习和实战模拟演习。组织由应急各方参加的预案训练和演习，使应急人员进入“实战〞状态，熟悉各类应急处理和整个应急行动的程序，明确自身的使命，提升协同作战的能力。同时，应对演练的结果进行评估，分析应急预案存在的不够，并予以改善和完善。
　　4．互助协议
　　当有关的应急力量与资源相对薄弱时，应事先寻求与邻近区域签订正式的互助协议，并做好相应的安排，以便在应急救援中及时得到外部救援力量和资源的援助。此外，也应与社会专业技术服务机构、物资供应企业等签署相应的互助协议。
　　(四)应急响应
　　应急响应包括应急救援过程中一系列必须要明确并实施的核心应急功能和任务，这些核心功能具有一定的独立性，但互相之间又密切联系，构成了应急响应的有机整体。应急响应的核心功能和任务包括：接警与通知，指挥与控制，警报和紧急公告，通讯，事态监测与评估，警戒与治安，人群疏散与安排，医疗与卫生，公共关系，应急人员安全，消防和抢险，泄漏物控制。
　　1．接警与通知
　　准确了解事故的性质和规模等初始信息，是决定启动应急救援的关键。接警作为应急响应的第一步，必须对接警要求做出明确规定，确保迅速、准确地向报警人员询问事故现场的重要信息。接警人员接受报警后，应按预先确定的通报程序，迅速向有关应急机构、政府及上级部门发出事故通知，以采用相应的行动。

　　2．指挥与控制
　　重大事故的应急救援往往涉及多个救援机构，因此，对应急行动的统一指挥和协调是应急救援有效开展的关键。因此应建立分级响应、统一指挥、协调和决策程序，以便对事故进行初始评估，确认紧急状态，迅速有效地进行应急响应决策，建立现场工作区域，确定重点保护区域和应急行动的优先原则，指挥和协调现场各救援队伍开展救援行动，合理高效地调配和使用应急资源。
　　3．警报和紧急公告
　　当事故可能影响到周边地区，对周边地区的公众可能造成威胁时，应及时启动警报系统，向公众发出警报，同时通过各种途径向公众发出紧急公告，告知事故性质、对健康的影响、自我保护措施、注意事项等，以确保公众能够及时作出自我防护响应。决定实施疏散时，应通过紧急公告保证公众了解疏散的有关信息，如疏散时间、路线、随身携带物、交通工具及目的地等。
　　该部分应明确在发生重大事故时，如何向受影响的公众发出警报，包括什么时候，谁有权决定启动警报系统，各种警报信号的不同含义，警报系统的协调使用、可使用的警报装置的类型和位

置，以及警报装置覆盖的地理区域。如果可能，应指定备用措施。 　　4．通讯
　　通讯是应急指挥、协调和与外界联系的重要保证，在现场指挥部、应急中心、各应急救援组织、新闻媒体、医院、上级政府和外部救援机构等之间，必须建立畅通的应急通讯网络。该部分应说明主要通讯系统的来源、使用、维护以及应急组织通讯必须要的具体状况等，并充分合计紧急状态下的通讯能力和保证，并建立备用的通讯系统。
　　5．事态监测与评估
　　事态监测与评估在应急救援和应急恢复决策中具有关键的支持作用。在应急救援过程中必须对事故的发展势态及影响及时进行动态的监测，建立对事故现场及场外进行监测和评估的程序。其中包括：由谁来负责监测与评估活动，监测仪器设备及监测方法，实验室化验及检验支持，监测点的设置，监测点的现场工作及报告程序等。
　　可能的监测活动包括：事故影响边界，气象条件，对食物、饮用水卫生以及水体、土壤、农作物等的污染，可能的二次反应有害物，爆炸危险性和受损建筑垮塌危险性，以及污染物质滞留区等。
　　6．警戒与治安
　　为保证现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场四周建立警戒区域，实施交通管制，维护现场治安秩序是十分必要的。其目的是防止与救援无关的人员进入事故现场，保证救援队伍、物资运输和人群疏散等的交通畅通，并避免发生不必要的伤亡。此外，警戒与治安还应该协助发出警报、现场紧急疏散、人员盘点、传达紧急信息、执行指挥机构的通告、协助事故调查等。对危险物质事故，必须列出警戒人员有关个体防护的准备。
　　7．人群疏散与安排
　　人群疏散是减少人员伤亡扩展的关键，也是最彻底的应急响应。应当对疏散的紧急状况和决策、预防性疏散准备、疏散区域、疏散距离、疏散路线、疏散运输工具、安全蔽护场所以及回迁等做出细致的规定和准备，应充分合计疏散人群的数量、所必须要的时间和可利用的时间、风向等环境变化，以及老弱病残等特别人群的疏散等问题。对已实施临时疏散的人群，要做好临时生活安排，保证必要的水、电、卫生等基本条件。
　　8．医疗与卫生
　　对受伤人员采用及时有效的现场急救以及合理地转送医院进行治疗，是减少事故现场人员伤亡的关键。在该部分应明确针对城市可能的重大事故，为现场急救、伤员运送、治疗及健康监测等所做的准备和安排，包括：可用的急救资源列表，如急救中心、救护车和现场急救人员的数量；医院、职业中毒治疗医院及烧伤等专科医院的列表，如数量、分布、可用病床、治疗能力等；抢救药品、医疗器械、消毒、解毒药品等的城市内、外来源和供给；医疗人员必须了解城市内主要危险对人群造成伤害的类型，并经过相应的培训，掌握对危险化学品受伤害人员进行正确消毒和治疗的方法。
　　9．公共关系
　　重大事故发生后，不可避免地会引起新闻媒体和公众的关注。因此，应将有关事故的信息、影响、救援工作的进展等状况及时向媒体和公众进行统一发布，以消除公众的恐慌心理，控制谣言，避免公众的猜疑和不满。该部分应明确信息发布的审核和批准程序，确保发布信息的统一性；指定新闻发言人，适时举行新闻发布会，准确发布事故信息，澄清事故传言；为公众咨询、接待、安抚受害人员家属做出安排。
　　10．应急人员安全
　　城市重大事故尤其是涉及危险物质的重大事故的应急救援工作危险性极大，必必须对应急人员自身的安全问题进行严密的合计，包括安全预防措施、个体防护等级、现场安全监测等，明确应急人员进出现场和紧急撤离的条件和程序，确保应急人员的安全。
　　11．消防和抢险
　　消防和抢险是应急救援工作的核心内容之一，其目的是为尽快地控制事故的发展，防止事故的蔓延和进一步扩展，从而最终控制住事故，并积极营救事故现场的受害人员。尤其是涉及危险物质的泄漏、火灾事故，其消防和抢险工作的难度和危险性庞大。该部分应对消防和抢险工作的组织、相关消防抢险设施、器材和物资、人员的培训、行动方案以及现场指挥等做好严密的安排和准备。
　　12．泄漏物控制
　　危险物质的泄漏以及灭火用的水由于溶解了有毒蒸气都可能对环境造成重大影响，同时也会给现场救援工作带来更大的危险，因此必须对危险物质的泄漏物进行控制。该部分应明确可用的收容装备(泵、容器、吸附材料等)、洗消设备(包括喷雾洒水车辆)及洗消物资，并建立洗消物资供应企业的供应状况和通讯名录，确保对泄漏物的及时围堵、收容、清消和妥善处置。
　　(五)现场恢复
　　现场恢复也可称为紧急恢复，是指事故被控制住后所进行的短期恢复

，从应急过程来说意味着应急救援工作的结束，进入到另一个工作阶段，马上现场恢复到一个基本稳定的状态。大量的经验教训说明，在现场恢复的过程中仍存在潜在的危险，如余烬复燃、受损建筑倒塌等，所以应充分合计现场恢复过程中可能的危险。该部分主要内容应包括：宣布应急结束的程序；撤离和交接程序；恢复正常状态的程序；现场清理和受影响区域的连续检测；事故调查与后果评价等。 　　(六)预案管理与评审改善
　　应急预案是应急救援工作的指导文件，具有法规权威性，所以应当对预案的制定、修改、更新、批准和发布做出明确的管理规定，并确保定期或在应急演习、应急救援后对应急预案进行评审，针对实际状况以及预案中所暴露出的缺陷，不断地更新、完善和改善。
　　小结：本讲要求大家重点学习内容为：事故应急救援预案的文件体系，策划应急救援预案时应合计的因素及编制过程；事故应急救援预案的核心要素及编制要求。