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浅谈化妆品经营行业安全监管中存在的问题及解决对策

随着我国经济的迅速发展及人们生活水平的不断提升，人们对化妆品的需求日益增长，化妆品已成为人们日常生活必备之物。遍布大街小巷的化妆品专卖店及批发市场，销售着品种繁多、琳琅满目的化妆品，与人们群众的生活息息相关，直接关系着人们群众的健康安全。
化妆品是指以涂擦、喷洒或者其他类似的方法，散布于人体表面任何部位〔皮肤、毛发、指甲、口唇等〕，以达到清洁、消除不良气味、护肤、美容和修饰目的的日用化学工业产品。这些化学产品有双重性，合理使用能起到美容修饰作用，使用不当则会给人身健康带来安全隐患。
药监部门刚刚承接化妆品安全监管职责，如何顺利履行新职能，有效地强化化妆品的安全监管，成为近期工作中亟待解决的重大课题。为全面了解化妆品经营行业质量管理状况，我局开展了全市的化妆品经营企业调查摸底，发现了存在很多问题，下面笔者结合目前化妆品安全监督管理中存在的问题，从行业监管的层面进行阐述和提出解决对策。
一、监督法规体系不完善。我国对化妆品行业的监督管理很重视，由多个部门共同参加管理。卫生部门、质监部门、药监部门、工商部门和海关，各管理部门齐抓共管，各司其责，各有一套规定，这样多部门、多法规、多标准的监管，往往造成企业或市场监督管理部门在执法时觉得茫然，也易形成职能堆叠交叉，出现监管盲区的不良局面。
依据《化妆品卫生监督条例》及《化妆品卫生监督条例实施细则》，药监部门对化妆品监管的主要职责是卫生监督。《化妆品卫生监督条例》及实施细则为1989年制定并公布，该条例中的执法主体是卫生部门，条例未明确卫生监督和化妆品经营的定义。2021年的机构改革已明确化妆品的监管由卫生部门移交到食品药品监管部门，显然该条例已经不能适应快速发展的化妆品行业，迫切需要制定新法规来明确执法主体、卫生监督职能和监管范围，加强法规的可操作性。
《化妆品卫生监督条例实施细则》第32条规定“对化妆品批发部门及零售者的巡回监督每2年一次，且一般不采样检测〞，指的是在对经营企业日常监督中限制进行采样检测，那么，对化妆品经营者的监督只能停留在索证索票、进货查验和对包装标签进行检查，产品的内在质量却不能得到保证，这极大的约束了监管人员的行为，从长远来说，也不能保证生产企业和经营者的利益，更不能有效保护消费者的合法权益。经营企业的违法行为得不到应有惩处，违法成本太低，这也是目前化妆品市场混乱的根源。
此外，由于化妆品经营企业未执行经营许可管理，化妆品经营企业多有不定时性和不确定，药监部门对企业经营的动态信息不能实时掌握，也不利于实施有效监管。
二、监管人员严重不够。江西药监系统在2002年成立之初，人员编制已相当精简，承接保健食品化妆品监管职责后，人员编制一个也没有增加，因此，分配给化妆品的监管人员显然不够，各地市药监机构普遍只配备了1至2名监管人员，县级药监机构一般配备1名人员。这部分人员主要来自两个方面，一部分是之前在从事药品监督管理人员，一部分是来自卫生部门的公共卫生监督人员，监管人员都是“半路出家〞，一边学习一边摸索，由于各自对法律的理解不同，前者在对化妆品监管过程中会过严，后者则监管过松，关于化妆品这一新领域的监管都感到工作难度极大，监管责任很重，现有的水平还不能完全满足化妆品监管岗位的需要。
化妆品经营企业点多面广，80年代化妆品经营方式较为简单，经营企业数量也不多，监管任务也不重，30年后的今天，化妆品的经营方式多种多样，有单纯的日化专卖店、保健食品化妆品直营店、商场超市，还有兼营化妆品的百货、文具、商贸店、母婴用品店，及辅助经营化妆品的美容美发店、旅馆、宾馆、洗浴中心、个体杂货店等，数量很多，现有的人力也不能完全满足监管的需要。
三、技术监督较薄弱。除省一级的药品检验机构有一定化妆品检测实力外，大部分地市一级检测机构只进行了一些简单的扩项，尚不具备对化妆品全面检测的能力，尤其关于化妆品违禁物质、违法添加项目的检测能力有限，即使能检测，也无出具报告的资质。
对化妆品进行抽验监测是强化化妆品监管的有效手段，但与药品抽验监测工作相比，化妆品的抽样监测在检验机构、业务指导、技术规范、经费保证等方面有很大差距，在短期内尚无大规模开展化妆品抽样监测的可能，制约了化妆品监管工作的有效开展。
四、化妆品从业人员素养较低。形成原因主要有以下三点，一是化妆品经营不需要许可，门槛较低，只要租得起店面，任何人都可以在工商部门办理执照开张营业，这些从业人员以初中文化居多；二是大多数从业人员从未接受过有关化妆品法律法规方面的培训，部分人员未进行体检，大部分企业未索证索票和登记台账，进货查验也只是简单地核对数量，不能区分特别用途及非特别用途化妆品，不清楚化妆品标签标识应具备哪些内容；三是多年来化妆品经营行业处于监管盲区，长期的不规范经营以及松散的监管，使得从业人员只注重经济效益，不重视产品质量，缺乏必要的产品质量意识、不了解作为一个化妆品经营者应有的责任，从而也意识不到索证索票进货查验制度的重要性。
我局新承接职能后，组织人员对经营企业进行法律法规宣扬，要求企业严格执法索证索票、进货查验制度。我们的规范管理无疑加大了企业的工作量及经营成本又不能带来显然的经济效益，导致部分从业人员不配合检查。
五、购进渠道较乱。化妆品经营企业规模的不同，进货渠道各不相同。大型的商场超市，比较注重企业形象，关注产品质量，进货渠道较为正规，多从生产企业直接购进，或者从连锁总公司购进，能索取票据和部分证照，并验明资质；一些门面较好的化妆品专卖店或大型美容美发店供货商也较为清楚，一般从区域代理处进货，供应商家数不多且比较固定，能索取票据，但不会保存；而一些小型经营者，无固定的供应商，需要进货时到化妆品批发市场，随机购进，未索证索票。这些小型的经营企业，未对产品进行任何查验，无法保证产品的质量。特别是一些兼营文具化妆品等百货的个体批发商，购进渠道更复杂，甚至有些直接通过网络购进化妆品，没有索取任何票据凭证。
六、化妆品标识较混乱。市面上的化妆品，包装做得越来越好，产品质量很越来越难以保证，标识越来越不规范。一是没有中文标识，一些商家为满足消费者对进口化妆品的崇尚，吸引消费者购买，国产化妆品标签以英文、日文、韩文等外文为主，中文则印在最小展示版面，甚至根本没有中文标识； 二是一些特别用途化妆品，未经批准即上市销售，产品最小包装上没有标识批准文号，有的产品即使取得了批准文号，也是一号多用，如部分染发剂，多色系共用同一批准文号，还有的是套用别的产品批准文号生产上市。三是一些化妆品仅标注有效使用期限，未标注生产日期或批号。
解决对策
面对产品混乱、经营混乱、管理混乱，如何从根本上改变目前化妆品行业的混乱现象，强化对化妆品经营行业的监管，笔者认为应从以下几点着手：
一、理顺监管体制，完善法律法规。尽快出台化妆品监管的法律规定，明确各部门监管责任，改变多头监管的局面，同时，逐步完善化妆品相关法律法规，现行的《化妆品卫生监督条例》〔1989年〕及实施细需要完善，进一步加强法规的可操作性，适度加大处罚力度，起到对违法者应有的震慑作用。一是应明确执法主体、执法范围和卫生监督职能，明确药监部门仅对化妆品的卫生进行监督，而产品质量及真伪则不属监督范围；二是应强化国产非特别用途化妆品的管理，产品在上市之前应先进行备案，而不是上市2个月后才备案，三是应增设行为罚，关于违法事实清楚，但无法计算违法所得的情形，应增设行为罚，对一些经营者不按规定索证索票、责令整改，对履教不改的，予以处罚。四是加大对经营企业的样品抽验力度，取消《化妆品卫生监督条例实施细则》第32条第4款。
二、强化化妆品监督力量。按照化妆品监管单位的数量增设相应数量的人员编制，并强化对监管人员的培训，提升其政治素养和业务素养，以满足对化妆品监管的需要。同时，增加财政投入，充分利用现代科技，建立信息平台，共享网络资源，特别是各级药监共享化妆品生产企业信息、特别化妆品批准文号信息以及一般化妆品备案信息，增添必要的监管设备与设施，改变监管手段落后的现状。
三、开展联合整治，规范行业秩序。鉴于化妆品的多部门监管现状，应开展化妆品经营企业专项联合整治，强化部门联动，联合工商、质监，从产品质量、卫生安全、标签说明书等多个方面入手，全面清查化妆品行业的问题及时公布监督检查状况，从而达到震慑效果，进一步规范行业秩序。
由于化妆品经营企业未执行经营许可管理，办理营业执照即可经营，药监部门难以实时掌握企业信息，只有联合工商部门，共享工商部门对企业经营的动态信息，才能有效进行监管。
四、树立示范典型，带动共同发展。一是“以点带面、辐射带动〞的方式全力推动化妆品经营者的发展，将一些经营规范、产品购进渠道正规、管理人员素养高且诚信经营的企业树立为化妆品安全示范店，日常强化对示范店的指导并通过新闻媒体、报刊等进行宣扬，以起到行业示范带头作用，引导其他企业按照“以诚为本、以信立业〞的经营理念，自觉做到规范经营、诚信立业，共同促进化妆品经营行业的健康发展。二是实施重点单位重点管理。将商品种类较多、数量较大、客流量相对集中的大中型商场、超市、美容美发院、小商品批发市场、化妆品专卖店作为一类(重点)监管对象，小型商场、超市、药店、宾馆等单位作为二类(较重点)监管对象，将经营化妆品品种较少的洗浴中心、百货、商贸店、母婴用品店、杂货店等作为三类(非重点)监管，有等级、有层次、有侧重地开展监管工作。
五、强化宣扬培训，推动形成社会管理体制。一是强化从业人员法律法规知识培训，一是加大宣扬力度，借助电视、报纸、网络以及药品零售企业，打造普法的互动平台。以电子屏小广告、小标语、法治图片展等形式，以点带面，深入推动全市的普法宣扬工作。围绕群众关心、关注的热点问题，开展及时有效地品化妆品安全知识宣扬活动，使广大消费者经营者进一步了解化妆品有关法律法规知识，加强其法治观念和索证意识，提升广大群众的自我保护能力和意识，形成社会监督、执法监督的合力。
六、规范标识，净化市场运行。《化妆品标识管理规定》明确规定，化妆品标签标识内容必须真实、科学、完整，不得通过宣扬所用原料的功能来暗示产品实际不具有或不同意宣扬的效果。从源头治理，要求生产企业在遵守规定的同时，产品标签说明书应进一步规范，应标明化妆品名称、生产者的名称和地址、净含量、全成分表、产品标准、生产日期和有效使用期限、生产许可证标志和编号，以及可能引起的不良反应、注意事项与使用方法等全部内容，尽可能在产品说明书上具体注明，特别用途化妆品还应标明批准文号，产品应在上市前应经过药监部门的备案，尤其是标签说明书经审核后方可销售。