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关于江岸区五五普法期间依法行政工作情况的调研报告

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2020年4月19日
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关于江岸区“五五”普法期间依法行政工作情况的调研报告
江岸区依法治区（普法）领导小组办公室 王 靖

8月27日，国务院召开全国依法行政工作会议，要求各级政府按照科学发展观的要求，把依法行政放在政府自身建设的首要位置，继续深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，加快推进制度建设，加强科学民主决策，完善政府信息公开，加大行政监督力度，切实规范行政行为，全面建设法治政府。为加快我区法治政府建设进程，区政协社会法制委员会组织部分政协委员，对我区“五五”普法期间依法行政工作情况开展了专题调研，经过全面、客观地掌握、分析我区行政机关及其工作人员依法行政能力和执法水平的现状，深入查找当前影响和制约我区依法行政工作的突出问题，在此基础上提出了针对性强的几点具体建议，以期为高规格启动我区“六五”普法依法治理工作提供有益的借鉴。
 一、基本情况
江岸区现有公务员1692人（含参照公务员管理人员），事业单位工作人员8987人；区级行政执法主体44家，行政执法人员1188人，执法依据772件。“五五”普法以来，我区坚持把依法行政、建设法治政府作为一项根本任务来抓。区各行政机关认真开展依法行政工作，不断增强依法行政意识，努力提高依法办事能力和行政执法水平，五年来共举办各类法制培训、讲座700余次，参加学习的行政机关工作人员达5万余人（次），其中领导干部 余人次，参学率达到100%。积极推行行政执法责任制，创新工作思路和工作方法，建立健全了以岗位责任量化考核为核心的执法责任体系，严格执法程序，强化执法监督，促进政府各项工作科学化、民主化、法制化，为全区经济社会发展提供了良好的法治保障。
——依法行政意识普遍增强。一是明确普法重点对象和任务。“五五”普法中始终把领导干部和行政执法人员等作为普法的重点对象，将学习宣传法律法规，增强依法行政意识和能力作为首要任务；二是完善学法内容。不断丰富干部学法内容，先后开展了《公务员法》、《突发事件应对法》、《规范执法行政行为》等10余部法律法规的学习，并注重引导从单纯学习法律法规条文转变到培养法治精神上来，提高了行政机关工作人员的法律素质和法治理念；三是学习形式多样。采取法制讲座、组织培训、“以案学法”、旁听庭审、知识竞赛、考试考核等多种形式，极大地提高了领导干部和行政执法人员依法行政的自觉性。“五五”普法期间，我区行政复议案件每年均在10件以内；行政诉讼败诉案件逐年下降（ 7件， 0件）；行政投诉案件逐年减少， 投诉案件数量比 下降54.3%，充分说明全区领导干部和行政执法人员依法管理、依法行政的意识和能力得到了全面提高。
——执法责任制度不断完善。一是以开展“责任督查行动”为抓手，深入推进行政执法责任制。 以来，区委、区政府相继出台了《中共江岸区委、江岸区政府关于在全区开展“责任督查行动”的决定》、《江岸区全面推进依法行政实施意见》、《关于进一步推进行政执法责任制的实施意见》，将行政执法责任制纳入政府一级目标管理，对全区行政执法机关实施行政执法责任制工作进行百分制考核，建立健全了以岗位责任量化考核为核心的执法责任体系。各行政机关按照区委、区政府的统一部署，建立健全了以行政执法公示制、执法考核评议制、执法过错责任追究制为重点的各项配套制度，完善行政执法程序，规范以行政许可、行政处罚为代表的各类政府行政行为，有力地推进了行政执法责任工作；二是以开展“法治江岸”创立活动为抓手，逐步建立“法治环境考核评估”机制。区普法办制发了《关于开展法治江岸创立活动的实施意见》和《关于印发法治江岸考核评估指标的通知》，“法治江岸”考核评估指标包含了政府决策、行政执法、司法社会公信力等各个方面。为提高评估指标的针对性，同时确定了十家行政执法单位为区法治环境评估联系点，经过定期组织综合考评，全面分析评价我区法治环境，逐步建立起“法治环境考核评估体系”，有效地促进了政府及其部门依法行政。
——行政执法行为逐步规范。一是区法制办牵头对行政执法主体、执法依据、执法行为进行了全面清理，规范了执法程序，明确了执法职责；二是实行执法人员资格审查制度。执法人员必须经过岗前培训，做到持证上岗，亮证执法；三是规范了执法行为，做到调查事实清楚、适用法律准确、执法程序到位、执法文书规范。细化了行政处罚自由裁量权的标准，健全了行政处罚配套程序和制度规范，在全区推广“三步式”（先教育规范、再限期整改、最后依法处罚）执法程序。当前，全区已有18个主要行政执法部门（垂直管理部门除外）采纳了自由裁量权的细化标准和“三步式”执法程序；四是大力推进政务公开。加大政府信息公开，实施了江岸区公众门户网站群系统建设。优化服务平台，充分发挥政务服务中心的服务功能，以提高办事效率为重点，不断创新工作机制。开展了行政审批事项的清理，进一步简化优化办事流程。当前区政务中心进驻单位31个，审批事项144项，累计办理各类审批服务事项50余万件，按期办结率100%，在全市电子监察绩效排名中位居前列。
——行政监督体系逐步完善。全区行政机关认真贯彻《武汉市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》，严格按照《办法》规定的范围、程序和方式开展违法执法责任追究工作，并结合各自实际，制定具体工作方案，明确责任主体，细化工作措施，进一步加大了行政执法过错责任追究力度，严肃查处行政不作为、乱作为行为。 以来全区党政机关深入开展了“责任督查行动”，经过“问责法规学习月”、创“学习型、创新型、和谐型、服务型、廉洁型”领导班子、“行政执法机关六类行政案件专项检查”等活动，不断加大行政监督工作的制度建设和投入，加强审核监督、制度监督、检查监督、救济监督和外部监督，切实强化了以行政执法过错责任追究为重点的全方位的执法监督。
二、存在的主要问题及原因
近年来，江岸区依法行政工作得到了整体推进，行政行为不断规范，呈现出较好的发展态势。但在调研中我们发现，执法违法、执法不公、执法不规范和行政不作为的个案现象依然存在。据统计， 以来区法院立案受理涉区行政案件90件；区检察院立案查办我区职务犯罪案件15件；查处区行政机关、事业单位工作人员违纪违法案件52件；受理行政投诉案件39件。我们认为，当前制约我区依法行政工作的瓶颈问题主要表现在以下四个方面：
（一）传统的思维模式和工作惯性与依法行政的要求不相适应。一些行政执法人员受传统思维模式和工作惯性的影响，重权力轻责任，重利益轻服务，重实体轻程序，重结果轻过程，不能适应当前依法行政的需要。表现在实际执法工作中，运用法律解决问题和矛盾的能力较差；执法方式简单，执法随意性较大；程序意识不强，证据意识欠缺，导致程序不当或违法，极易引起行政争议甚至败诉。
（二）少数干部法治观念淡薄，违纪违法现象时有发生。少数行政机关工作人员法制观念淡薄，存在着“权大于法”、“政策大于法”、“学法用法与己无关”等不良思潮，个别领导干部甚至是行政机关“一把手”法律意识不强，存在以言代法、以权压法的现象，致使违纪违法行为时有发生。 至 ，全区共查办违纪违法案件52件，其中大要案34件，给予党纪政纪处分66人，其中处以上领导干部17人，占总人数的26%；行政事业单位公务员（含处级）39人，占总人数的59%。从案件类型来看，一般性违纪案件有所下降，但贪污贿赂、渎职犯罪案件所占比例较高，分别占案件总数的46%和25%。这也从一个侧面反映出，当前我们对权力的制约和监督，尚未形成日常化、系统化、全面化的监督体系，依然存在监督制度不配套，监督方式和手段滞后，监督力度不大，监督合力不够等问题。
（三）大部分行政机关对行政诉讼应诉工作重视不够。行政机关出庭应诉意识和应诉能力不强，特别是行政机关负责人应诉率不高。行政机关负责人往往基于种种原因不亲自出庭应诉，而是委托律师出庭，造成庭审时有关证据材料不能及时提供，使应诉工作处于被动。有的行政机关执法文书不规范，办案质量不高，证据意识不强，证据准备不充分，导致行政应诉能力不强；有的出庭应诉人员缺乏必要的应诉基本技能，对参加行政诉讼的专业化知识了解不够，影响了应诉质量。行政机关的这些消极应诉行为是导致败诉的原因之一，且不利于行政争议的化解、违法行为的自纠和依法行政水平的提高。
（四）干部教育培训模式针对性不强，影响了培训的实际效果。一是教育培训方式单一。从我区现有的培训模式来看，主要是以职务层次为标准组织培训，即按照处、科级干部的职级标准进行办班培训，没有形成按职位要求开展培训的格局，与当前加强公务员队伍建设提出的“按照职位进行培训”的要求不相适应；二是培训计划落实较难。对法律知识的学习多为举办讲座、短期培训等形式，一些行政机关工作人员或因阶段性工作忙而疏于学习，使学习计划落实不到位，流于形式；三是培训力量相对分散。负责培训的部门有组织部门、宣传部门、人事部门等，培训力量整合不够，存在着多头培训、重复培训现象；四是干部培训工作压力较大。未来五年，我区将退休500余名公务员，同时新招录一批年轻公务员，新提拔一批处以上领导干部。适应公务员和领导干部队伍整体年轻化的发展趋势，下一步我区公务员和领导干部的初任、任职、业务和知识更新的培训任务更加艰巨。
分析上述问题产生的深层次原因，归纳起来主要有以下三点：
一是依法行政意识不强，做事不讲程序。当前，个别部门的领导还没有把依法行政作为首要工作、把规范程序作为依法行政的重要基础环节来抓，有的甚至把依法行政、规范程序与发展经济对立起来，一谈经济发展，就决策不讲程序，工作不讲规矩，办事不讲原则。事实上，依法行政不但需要实现实体公正，更要讲求程序公正，行政机关工作人员特别是领导干部必须强化程序意识，以程序公正来保证实体公正，促进依法行政水平的提高；必须转变执法理念，树立“执法就是服务”的观念，努力在服务中实施执法，在执法中体现服务；必须改进执法方式，特别是转变已经不能适应形势变化的传统观念、工作习惯、工作方法，正确用权，依法履责，真正做到执政为民。
二是政府信息公开不力，决策不讲透明。依法行政的核心是有效规制行政权力。行政权力运作透明度不高，对决策和行政管理活动中的信息应公开的未公开，或者信息公开行为不规范，是当前行政决策和行政管理中存在的主要问题。个别行政执法部门执法责任制贯彻不力的深层次原因，也在于因涉及自身利益等问题，不愿意让公众知晓和监督自己的行政行为。“阳光是最好的防腐剂”，增强行政决策透明度与公众参与度，完善政府信息公开制度，是当前我们坚持科学民主决策、确保行政权力受监督的最好途径。
三是执法监督力度不大，监督不讲经常。虽然近年来我区也查办了一些违纪违法案件，起到了很好的惩治和警示作用，但仍未建立起从源头预防违纪违法行为发生的经常化、系统化、全面化的执法监督机制和教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。如何进一步量化和细化以岗位工作职责、工作标准、工作目标为重点的行政执法责任，建立起与法律法规紧密衔接配套的工作纪律、工作程序、工作制度，如何进一步明确各级纪检监察机构的工作任务、工作要求，切实在日常工作中落实各项行政执法责任，是我们迫切需要解决的问题。
三、几点建议
（一）加强制度建设
一是完善依法行政报告制度，区政府每年向区人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。
二是建立依法行政统计制度，定期对行政决策、规范性文件制定、行政执法、行政复议、行政应诉、法制宣传培训、政府法制组织体系建设等情况进行统计、分析和评估，及时掌握本地区依法行政进展情况，查找存在的突出问题和薄弱环节，并采取措施加以解决。
三是建立依法行政考核制度，根据建设法治政府的目标和要求，科学设置考核指标，推行动态量化考核，并纳入政府绩效目标管理体系。
四是建立以行政机关主要负责人为重点的行政问责制度，对不履行依法行政职责，一年内发生多起严重违法行政案件、造成严重社会影响的，严肃追究主要负责人的责任。
五是完善法制宣传教育制度，“六五”普法依法治理依然要将行政机关领导干部、公务员、执法人员作为重点对象，把学法用法工作纳入目标刚性管理。不断丰富普法的形式，认真开展《公务员法》、《信访条例》、《食品安全法》等规范行政行为、维护社会稳定、服务民生方面的法律法规的学习宣传，提高政府部门运用法律手段管理和服务社会的能力。
六是进一步建立健全教育培训管理机制，推进干部队伍培训管理规范化、制度化、精细化，避免流于形式。具体来讲，一要根据职业、专业特点，分层次、分类型开展培训。如对领导干部加强思想政治教育的培训，对青年干部加强基础性知识特别是法律知识的培训，对专业干部加强业务技能的培训，对后备干部加强提升综合能力的培训；二要建立力量整合、资源共享的教育培训网络。组建各部门、各行业的专兼职普法队伍，统一组织，统一调配。充分发挥区委党校、区行政学院、区人力资源局下属专业培训机构的作用，依托司法、行政执法部门的专业优势，联合大学等高等院校开展培训；三要完善干部任前考法制度。对提拔使用的干部进行任前资格考试，将法律知识纳入其中并占到一定比重，在考试题型方面可采用案例分析等有针对性的题型，以进一步强化其法律意识；对干部的学法、用法、考法情况要记入干部人事考核档案，并作为干部提拔任用和奖惩的重要依据。
（二）提高决策水平
一是要坚持科学民主决策，健全决策程序，强化决策责任，防止越权决策。建立健全重大行政决策听取意见制度，研究制定公众参与重大行政决策的程序规定、重大行政决策听证规定，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。
二是进一步建立健全区政府决策顾问团、律师顾问团机制，发挥顾问团的作用，凡是全区重大决策必须听取顾问团、人大代表、政协委员的意见和建议。
三是继续实行重大行政决策的合法性审查制度，区政府和各部门作出重大行政决策前应当交由区法制办或组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。政府各部门应建立健全决策制度，重大决策应当采取领导班子集体研究决定的程序，杜绝擅权专断、滥用权力。
四是建立重大行政决策实施情况后评价制度，做出的重大行政决策在实施满一年后应当对实施情况进行检查、评估，对评价中发现的问题要及时纠正，减少决策失误造成的损失。
五是建立行政决策责任追究制度，区监察局要进一步加大对行政决策执行的监督力度，坚决制止、纠正和依法查处超越法定权限、违反法定程序的决策行为。
（三）推进政务公开
认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》和《武汉市政府信息公开规定》，按照“以公开为原则，以不公开为例外”的要求，健全政府信息公开工作机制，完善主动公开和依申请公开、社会评议、年度报告、责任追究等制度，明确职责权限，制订公开目录，规范公开程序，健全发布机制。加强区政务中心建设和管理，加强政府网站建设和维护，及时准确公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表示权、监督权。
（四）规范行政行为
一是转变执法理念，改进执法方式。各行政机关要教育、监督执法人员转变已经不能适应形势变化的传统观念、工作习惯、工作方法，摆正自己与人民群众的关系，正确运用手中的权力，依法履行职责，真正做到执政为民，服务于民。
二是严格行政执法程序，依法履行法定职责。坚持程序与实体并重，行政执法时一定要从事实、证据、适用的法律法规、处理的过程和结果上严格把关。严格按法定权限和程序办事，对违法行为必须依法及时查处，坚决纠正行政不作为现象，做到既不越权，又不失职。
三是进一步推进规范行政处罚自由裁量权工作。对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政执法行为进行梳理，明确自由裁量的情形、幅度和程序，促进合理行政。继续在全区推广先教育规范、再限期整改、最后依法处罚的三步式执法程序。
四是深化行政执法责任制，严格执行评议考核制和过错责任追究制。建立健全各项制度和配套措施，对法定职权和执法责任分解量化到具体执法机构和执法岗位，切实做到职权清晰、责任明确。完善行政执法质量评议考核机制，评议考核结果应作为年度工作考核的重要评价依据。加大行政过错责任追究力度，对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的责任人员，予以严肃追究。
（五）强化权力监督
要进一步强化对行政权力的制约和监督，抓好内部监督和外部监督的有机结合，不断完善行政权力监督体系。在内部监督方面，健全完善规范性文件备案审查、案件审核、听证、行政违法行为自纠、行政申诉、行政复议等制度，加强对行政行为的事前、事中和事后监督，为行政机关提供一个自我纠正的机会，有效预防违法行政与职务犯罪。在外部监督方面，自觉接受政协民主监督，强化监察、审计等专门监督；依法接受司法监督，认真做好行政诉讼应诉工作，落实行政机关负责人出庭应诉制度；高度重视新闻舆论监督和人民群众的监督，完善行政执法投诉举报受理查处制度，认真调查社会公众投诉举报和新闻媒体反映的问题，及时依法作出处理。
全面推进依法行政，努力建设法治政政府是摆在政府面前的一项重大任务。虽然当前我区依法行政工作还存在一些问题，但只要我们勇于面对问题、深入剖析问题、循序渐进地逐一解决问题，我区的“六五”普法依法治理工作就一定能在更高的平台、更实的起点上取得更大的突破，从而更好地服务于区委、区政府的中心工作，全面推进依法治区工作上一个新台阶！