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我国养老保险制度的改革和完善

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目 录
一、 中国养老保险制度的发展历程 2
二、 中国养老保险制度的发展现状 3
( 一) 国家机关和事业单位工作人员的养老保险制度 3
( 二) 企业职工的养老保险制度 4
( 三) 农村的养老保险制度 5
三、 中国养老保险制度存在的问题 6
( 一) 养老保险制度不统一 6
( 二) 企业养老保险金收缴困难 6
( 三) 国家对企业养老保险只出政策不出钱 7
( 四) 养老保险基金保值增值能力低 7
( 五) 养老保险金支付的正常调整机制还不完善 7
( 六) 养老保险管理体制混乱 8
四、 中国养老保险制度的改革和完善的建议 8
( 一) 中国养老保险制度改革的整体思路和重点 9
1.实行城镇统一的养老保险制度 9
2.采取多层次的退休养老保险措施 9
3.实行国家、 单位、 个人三方共同负担养老保险费用 10
4.以改革基本养老金计发办法为重点 10
5.确立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制 11
( 二) 中国农村养老保险制度的改革和完善 11
1.各级政府齐抓共管制定出台指导性文件 11
2.加大宣传力度逐步扩大覆盖面 12
3.建立多层次全覆盖的农村养老保障制度 12
4.妥善解决与其它社保政策的接续转移问题 13
5.切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题 13
6.加强农村社会养老保险制度监管 14
7.健全农村社会养老保险组织机构 14
参考文献 16
中国养老保险制度的改革和完善
一、 中国养老保险制度的发展历程
养老保险是一种社会保险, 是根据国家法律规定, 对达到退休年龄的老年人, 由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。中国的养老保险制度是50年代初期建立的, 在1958年和1978年两次做了修改, 1991年各地区为适应经济体制改革的需要, 又进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革, 制定了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》( 国发［1991］33号) 。1995年3月和1997年7月又分别制定了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等文件, 中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程, 经过多次的摸索、 实践, 在资金的管理上逐步形成了 ”社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式, 为提高统筹管理效率, 均衡离退休费用负担, 增强社会保障功能, 完善社会保障体系, 实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革, 对于建立社会主义市场经济体制, 促进改革、 发展和社会稳定都具有十分重要的意义。
养老保险是中国社会保障制度的重要组成部分, 是中国社会保险五大险种中最重要的险种之一。当前, 中国的人口老龄化问题日趋严重, 因此, 改革和完善中国的养老保险制度, 对于保障社会发展和国家安定起着至关重要的作用, 由于中国的经济体制仍处于城乡二元制, 导致现阶段中国的养老保险制度采取了城镇和乡村不同的制度模式和管理方式。在城镇企业、 国家机关和事业单位分别实施不同的养老保险制度; 在农村家庭养老养是老保险的主要形式。
国家机关和事业单位的养老保险制度为现收现付制。养老费用完全由政府财政或单位统包, 实行待遇确定型养老金计发办法。职工退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发, 退休人员养老金调整与在职人员调整工资同步进行。
企业养老保险由三个层次组成: 第一层次是基本养老保险, 又称国家基本养老保险, 是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度, 在多层次的养老保险体系中, 基本养老保险既是第一层次的, 也是最高层次的制度, 在财政上, 国家对基本养老保险负有最终的责任; 第二层次是企业补充养老保险, 企业补充养老保险是由企业根据自身经济实力, 在国家规定的政策和实施条件下, 为本企业职工所建立的一种辅助性的养老保险; 第三层次是个人储蓄性养老保险, 个人储蓄性养老保险是中国多层次养老保险体系的一个组成部分, 是由职工自愿参加、 自愿选择经办机构的一种补充保险形式。
农村养老保险制度在中国农村以传统的家庭养老为主, 近些年来, 在沿海一些发达地区的农村, 在政府的引导下正在试办农村养老保险。
近年来, 中国养老保险改革按照党中央、 国务院的部署和要求, 在应对制度运行中的各种困难, 维持企业职工基本养老保险制度正常运行方面做了大量工作。国务院提出多项发展完善企业职工养老制度的对策, 要确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放, 切实保障离退休人员的合法权益; 统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策, 不断扩大养老保险覆盖范围, 保障劳动者的合法权益; 逐步做实个人账户, 真正实现由现收现付制向部分积累制的转变; 为进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制, 相应调整基本养老金计发办法; 积极发展企业年金, 建立多层次的养老保障体系; 加强基本养老保险基金征缴, 加大财政投入, 完善多渠道筹资机制; 加快提高统筹层次, 增强基本养老保险基金的抗风险能力。同时, 中国政府积极探索规范化的养老保险基金筹集方式, 努力调整政府社会保障财政支出结构, 直接加大对社会保险特别是养老保险资金的投入, 确保养老金正常发放。
二、 中国养老保险制度的发展现状
( 一) 国家机关和事业单位工作人员的养老保险制度
国家机关和事业单位工作人员的养老保险经历了建国初期的分开、 1958年的合并、 改革开放又分开的调整变化以后, 基本固定下来, 即使在企业职工养老保险制度进行大刀阔斧改革时, 国家机关、 事业单位工作人员的养老保险制度基本没有涉及。
现行退休制度是1978年全国人大常委会经过的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。国家机关、 事业单位工作人员的退休年龄为男60岁、 女55岁。退休待遇是, 离休金为离休时工资的100%; 国家机关工作人员退休以后, 其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发, 职务工资和级别工资两项之和按规定比例计发, 即工作年限满35年的按88%计发, 满30年不满35年的按82%计发, 满20年不满30年的按75%计发; 事业单位工作人员退休以后, 按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发, 即工作年限满35年的按90%计发, 满30年不满35年的按85%计发, 满20年不满30年的按80%计发。
这个在计划经济时代建立、 实施了20多年的退休制度, 在今天市场经济的形势下, 已不能适应社会发展的要求, 它的弊端日益显露出来。第一, 覆盖范围太广, 将国家公务员以外的党派团体、 事业单位等不应包括在内的人都包括了进来, 这无疑加重了国家财政负担, 1993年国家机关、 事业单位的退休费用高达222亿元; 第二, 养老金待遇明显高于企业职工, 为劳动力合理流动设置了障碍; 第三, 离退休人员仍由原单位管理, 这样在成立比较早、 离退休人员数量比较多的单位, 增加了单位的工作负担, 影响单位工作效率。基于此, 也必须进行改革。可是, 到当前为止, 国家尚未出台总体改革方案, 只有一些省市按照中央有关精神, 进行养老保险改革探索, 只能说是为以后的改革积累了一点经验, 而且各地进展也不平衡。因此, 真正的改革只能在中央有关法规出台以后才能开始。
( 二) 企业职工的养老保险制度
传统养老保险制度中的国营企业职工退休金能够达到退休前工资额的70%左右, 集体企业职工退休金为退休前工资额的40%-60%, 国家机关、 事业单位工作人员的退休金为退休前工资额的60%。在当时人们的生活水平普遍比较低的情况下, 领取到的退休金解除了人们在养老方面的后顾之忧, 基本保证人们能够颐养天年。而且当时的养老保险制度能够得到切实地贯彻实施, 人们能够及时足额地领到自己的退休金。这种立而有信的养老保险制度不但使得社会保障制度作为一种稳定机制的内在功能得到了有效发挥, 而且极大地体现出社会主义制度的优越性。可是, 这种完全由国家和企业承担养老保险责任、 由单位和企业办养老保险事业的制度安排, 不但使企业背上了沉重的经济负担, 而且将职工与企业死死地捆在了一起, 职工将终身在一个企业工作和在退休以后从这个企业领取退休金。结果, 在企业不断吸收新职工的情况下, 职工队伍越来越庞大, 退休职工的队伍也越来越庞大, 使得企业不堪重负, 生产成本增加, 竞争力减弱, 传统养老保险制度的弊端在经济体制改革开始以后日益显露出来。国有企业的改革是中国经济体制改革的重点, 为了推动国企改革, 国家必须对传统的养老保险制度进行改革。
( 三) 农村的养老保险制度
中国现行的农村养老保险制度还有待完善, 存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、 农民日常支出、 用资需求、 养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。
1.现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、 职业、 收入水平的差异性, 不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今, 农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》, 其内容规定滞后、 不完善, 已不适应市场经济发展的要求。
2.现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定, 农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、 集体补助为辅、 国家政策扶持。在实际运行过程中, 集体补助几乎落空, 政府扶持缺乏强制性, 国家和集体的责任义务不明确, 最终使保障变为一种”个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中, 养老保障并非是大多数农民当前最紧迫的需要, 发展生产、 子女教育、 疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。
3.个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定, 实行个人账户储备积累制, 农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下, 个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是, 参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等), 在达到规定年龄之前, 参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内, 农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。
4.农保资金增值有限, 到期领取的资金难以满足农村农民”养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计, 农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式, 资金增值有限; 二是到期兑付的农村养老保险资金难”养老”。《基本方案》规定, 农民交纳保险费时, 能够根据自己的实际情况分2元、 4元、 6元、 8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响, 大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下, 如果农民在缴费 后开始领取养老金, 每月能够领取4.7元, 后每月能够领取9.9元。这点钱对于农民养老来说, 几乎不起作用。
三、 中国养老保险制度存在的问题
( 一) 养老保险制度不统一
不但表现在地区与地区之间的制度不统一, 也表现在行业与行业之间的制度不统一, 养老保险制度的不统一, 又集中 表现在养老保险基金的缴费率与支付标准上不统一; 中国现阶段各地区、 各行业养老保险基金缴费率在20％－30％之间不等, 例如, 煤炭部门缴费 率高达24.5％, 各省之间缴费率差别也较大, 广东省为19％, 湖南省则达 25％, 养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前月工资的一定比例计 发办法, 但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一, 也带来了一些不良的后果, 一是制度不统一, 使制度本身缺乏严肃性, 使人们产生养老保险是地区或行业的政策, 而不是国家政策的错觉, 影响养老保险事业的顺利进行; 二是同一行业的不同企业, 由于属于不同地区, 养老保险金的缴费率不同, 生产的产品成本费用不等, 竞争能力不同, 使养老保险制度给企业人为创造了一个不公平竞争的场所; 三是由于各地区、 各行业养老保险金的筹集和支付水准不统一, 给劳动力在不同地区、 不同行业之间的流动带来困难, 使劳动力资源不能得到有效的配置。
( 二) 企业养老保险金收缴困难
足额征收养老保险金, 是养老保险制度能否正常运作的关键所在, 而企业养老保险金收缴极其困难, 表现为拖欠企业户数多, 拖欠金额大, 拖欠时间长, 致使许多地方养老保险金收不 抵支, 严重影响养老金的发放。分析其原因, 一是少数效益好、 离退休人员少的企业领导对养老保险的认识不足, 不从长远利益出发, 不从大局出发, 不愿交纳, 甚至有些企业领导短期行为严重; 二是少数企业有能力缴而不缴, 认为离退休职工保险费直接由养老保险机构发放, 离退休职工领不到退休金只会找养老保险机构, 不会找企业, 因此对养老保险金的缴纳采取拖、 欠政策, 而养老保险部门则缺乏制约手段, 无法收取; 三是企业亏损较大, 职工工资都无法发放, 更无力承担养老保险金缴纳的义务; 四是 企业负担过重, 影响养老保险金的缴纳, 据有关资料表明, 一些地区企业需要缴纳的养老保险基金、 失业保险基金、 医疗保险基金和工伤基金等占整个职工工资总额的60%左右, 企业难以承受, 而职工个人缴纳的养老保险基金和医疗保险基金等则仅占个人工资收入的6%左右, 这不但没有达到养老保险要消除企业包袱的目的, 反而增加了企业的负担, 增加了企业的当期投入。
( 三) 国家对企业养老保险只出政策不出钱
养老保险基金应是由国家、 集体、 个人三方面共同负担, 但现实情况是三方出资都较困难, 而国家财政出资更加困难, 这是由于近十年来各地财政收支状况较差, 财政入不敷出, 财政收入都难以维持经常性支出, 不少地区自开办养老保险业务以来财政未曾向养老保险基金投入一分钱, 致使养老保险基金收不抵支, 更有甚者, 一些地方政府利用对养老保险基金的自主管理权, 将养老保险基金用于投资于地方性建设项目, 效益低, 回报率低, 或者干脆将养老保险基金用来暂时弥补财政资金的不足, 使养老保险基金不断地被蚕食。
( 四) 养老保险基金保值增值能力低
一方面, 现阶段养老保险费几乎被用于支付现期的退休金, 因通货膨胀使养老保险金结余所获取的利息也是名义的, 这种状况导致养老保险金个人账户大多数是空账户, 账户上几乎没有什么实际资产, 这种空帐户不能使养老保险金能有所积累、 有所保值增值; 另一方面现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外, 80％左右要用于购买政府债券或存入银行, 由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率, 导致养老保险金的结余在不断地贬值, 这势必加重未来时期养老保险的负担, 也会增加国家在养老保险方面的支出负担。
( 五) 养老保险金支付的正常调整机制还不完善
合理的养老保险金计发办法应该建立在一个规范的养老金调整机制上。中国现行制度虽然在这方面取得了重大突破, 建立了以职工平均工资增长率为参数的正常调整机制, 但也存在着两个方面的问题。一是反映在养老保险金计发调整参数选择上, 一般养老保险金调整参数主要由职工平均工资增长率、 生活费价格指数和综合指数三种; 单纯用平均工资增长率作为参数来调整养老金计发, 不能解决养老金保值问题, 也难以保障退休人员的基本生活, 单纯地用生活费价格指数作参数来调整养老保险金计发, 虽然解决了养老金保值问题, 保障了退休人员的基本生活, 但不利于处理工资收入与养老金的分配关系, 在物价指数较高时, 对养老金基金压力过大, 为了吸收这两种指数的优点, 克服其缺点, 一般将这两种指数进行综合考虑, 计算出一个综合指数对养老金进行调整, 而中国现行制度单纯以职工工资增长率为参数, 未将生活费价格指数进行综合考虑。二是反映在养老金调整机制的口径不统一, 根据现行制度规定, ”养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整”, 而”当地职工”究竟是指全省范围的职工? 是市或县范围内的职工? 是全体职工还是仅指企业职工? 由于理解不一致, 各地方案各异, 导致地区间的养老金水平出现不平衡。
( 六) 养老保险管理体制混乱
主要表现在: 一是养老保险管理体制不统一, 中国现行的养老保险管理是按照养老保险的不同对象分部门、 分行业进行, 既有劳动部门、 人事部门、 民政部门进行管理, 也有煤炭部门、 邮电部门、 金融部门以及供电部门等分行业进行管理, 使养老保险政出多门、 多头管理, 政策不协调现象极为严重, 也使养老保险资金分散, 调剂性较差, 不利于充分发挥养老保险的作用; 二是养老保险机构既是行政管理机构, 又是经办机构和监督机构, 集三权于一体, 不利于中国养老保险事业的健康发展。
四、 中国养老保险制度的改革和完善的建议
养老保险制度改革, 要从中国人口多、 底子薄、 生产力水平和人口老龄化发展迅速的国情出发, 兼顾国家、 集体和个人三者利益, 兼顾当前利益和长远利益, 既要保障职工退休后的基本生活, 又要有利于生产发展和社会安定。本文除了对中国养老保险制度的总体改革思路进行论述之外, 特别对农村养老保险制度的改革提出有效的建议。
( 一) 中国养老保险制度改革的整体思路和重点
1.实行城镇统一的养老保险制度
在市场经济中, 劳动力的流动要受价值规律和市场供求关系变化的影响。无论机关、 事业单位还是企业招用人员和劳动者自主择业都经过市场进行选择。正是价值规律的作用和竞争机制的功能, 把劳动力吸引到效益较好的单位和岗位上, 从而提高了整个经济运行的效率和活力。这种以市场经济机制为基础的劳动力管理方式, 能够使各类人员在不同地区、 不同所有制之间, 在企业、 事业单位和机关之间合理地流动。特别是计划经济向市场经济过渡时期, 重新选择职业以及劳动力的合理流动将十分普遍。这就迫切需要建立起一个覆盖城镇所有企业、 事业单位和机关各类职工的统一的养老保险制度, 保证城镇所有职工享受养老保险的权利, 以解除职工的后顾之忧。
实行统一的养老保险制度不但是必要的, 而且是可能的。当前, 养老保险已覆盖全部职工的90.7%, 只有不到10%的私营企业和区县以下集体企业职工还没有养老保险。在区县以下集体企业中, 有相当一部分职工是回城知青和保留全民或区县以上集体职工身份, 她们已经实行或参照实行了养老保险制度。从数量上分析, 建立统一的保险制度是可行的, 如果我们不抓住现在的有利时机, 若干年后这个问题将更加难以解决, 统一制度难度会更大。
2.采取多层次的退休养老保险措施
从中国是一个发展中国家、 经济还不发达的国情出发, 为了使养老保险既能发挥保障生活和稳定社会的作用, 又能适应不同经济条件的需要, 以利于劳动生产率的提高, 宜实行国家基本养老保险、 单位补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制。在多层次的养老保险体制中, 基本养老保险是核心, 由国家立法在全国统一强制实施, 适用于城镇各类职工。第二层次是单位补充养老保险, 即根据单位的经济实力确定待遇水平和发放方式, 经济效益好的多补充, 以体现不同单位在经济条件上的差别。第三层次是职工个人储蓄性养老保险, 个人根据经济能力和不同需求自愿参加, 国家在政策上应给予引导, 在储蓄利率上给予相应的优惠。实行多层次养老保险意义十分重大: 一是能够适量控制国家法定基本养老保险待遇水平的增长。中国的生产能力和经济水平还很低, 与此相适应, 养老保险待遇的水平不可能很高。实行多层次养老保险能够使职工在整个工作期间逐步积累基金, 以保持退休后的生活水平不降低, 又使基本养老金水平得到控制。二是能够增加企业的凝聚力, 促进劳动生产率的提高。市场经济的主体是平等竞争, 单位之间经济条件的差别是必然结果, 单位为了增强凝聚力, 吸引优秀人才, 除了对在职期间给予优厚报酬之外, 还会靠长远的吸引手段来稳定所需人员, 手段之一就是为职工举办补充养老保险。这样做, 有利于企业经济效益的提高, 激励职工多做贡献。三是能够为经济建设积累资金。补充养老保险和个人储蓄性养老保险基金大多是完全积累的方式, 一般储蓄数十年后才支付, 这一方面能够抑制消费基金的膨胀, 另一方面可形成一笔数量可观的长期可运用资金, 支援国家经济建设。
3.实行国家、 单位、 个人三方共同负担养老保险费用
实行个人缴费, 是深化改革养老保险制度的重要内容。随着经济体制改革和养老保险制度改革的不断深化, 人们对个人缴费已有所认识, 考虑到这一制度的实施与职工直接的利益关系, 在实践过程中应注意以下几个方面的关系: 一是在国家统一养老保险制度范围内的所有职工都应实行个人缴费制度。当前, 各地在试行个人缴费过程中, 只在企业职工中进行, 机关、 事业单位职工不实行, 这一做法, 已引起企业部分职工的抵触情绪。为了避免在企业和机关、 事业单位职工之间出现不平衡, 机关、 事业单位的个人缴费应尽快实行。二是考虑到当前职工的工资收入还不高, 开始时能够在增加工资的基础上实行, 以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。三是个人缴费要进入基本养老保险基金, 统一调剂使用, 否则就不能体现三方负担, 起不到个人缴费应发挥的作用。
4.以改革基本养老金计发办法为重点
基本养老金计发办法是养老保险制度改革的核心问题, 主要涉及到两方面的内容: 一是计发基数; 二是计发标准。随着经济体制和工资制度改革的不断深化, 企业内部分配自主权的确立, 出现了分配形式的多样化, 打破了以标准工资为主体的等级工: 资制的分配格局, 改革基本养老金的计发基数已成为当前养老保险制度改革所面临的迫在眉睫的任务。
改革基本养老金计发办法的原则: 一是基本养老保险是国家法定的养老保险, 必须实行统一的计发基数、 计发标准。因此, 选择的计发基数应适应各种工资分配形式。二是要全面客观地反映职工一生对社会所做出的贡献, 以体现权利与义务的对应关系。三是要兼顾公平与效率相结合, 使市场经济体制下的分配差别过大和不公因素能够尽量缩小, 以利于生产, 保障生活。
5.确立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制
中国当前的基本养老金在职工退休时一经确定就不再变动, 受物价的影响很大, 退休人员生活水平逐年下降。为解决因物价上涨而导致生活下降问题, 国家采取定额物价生活补贴方式。从实行的结果看, 这种办法在一定程度上保障了退休人员的生活, 稳定了社会。但这种办法利少弊多, 其弊端主要表现在: 一是物价生活补贴不规范, 补贴额度随意性强, 而且往往滞后, 群众意见大。二是各种补贴名目繁多, 执行起来十分困难, 不同时期、 不同金额、 不同名称, 人们很难分清楚。三是平均主义倾向严重。由于各项补贴都按人平均发放, 表面上看很公平, 其实蕴藏着很多不合理因素, 基本养老金低的成倍增长, 基本养老金高的补贴量相对不足, 退休人员的养老金逐渐形成了一个很大的平台, 一些退休时待遇较高的同志反映强烈。四是补贴量相对偏低, 赶不上物价的增长水平, 更无法解决分享社会发展成果的问题, 形成退休人员生活水平下降较多。
( 二) 中国农村养老保险制度的改革和完善
1.各级政府齐抓共管制定出台指导性文件 
如何实现新农保制度的长期有效运营和管理, 这是难度最大的问题, 特别是农村人口众多, 居住分散, 流动性大, 新农保又与其它制度相交织的情况之下, 其管理的难度更不应当低估。需要强化新农保的缴费管理、 账户管理、 基金管理、 信息数据管理等等。明确政府责任, 形成各级政府共同推进农村养老保险事业的格局。为此, 要做到: 第一、 各地细化制度设计, 精心组织, 积累经验, 稳步推进。新农保制度的实施是一项利国利民的重大民生工程, 又是一项非常复杂的社会系统工程, 应当根据试点的指导意见、 指导原则和国家总体方案的精神, 各地需要进一步优化制度设计, 制定具体实施方案, 实施分类保障, 分级补贴, 分层管理, 稳步推进, 需要强调政府扶持, 农民自愿参保的原则, 精心组织方案实施, 努力构建新农保制度的长效机制。第二、 需要强化制度创新、 机制创新、 管理创新, 努力突破实施难点, 推进新农保制度需要在财政补贴方式、 管理体制和管理机制, 农民缴费机制, 制度的有效衔接机制等方面勇于创新, 积极探索, 积累经验, 特别需要强调政府财政补贴的可持续, 农民长期参保意愿的可持续, 管理运行的可持续, 农民满意的可持续。
2.加大宣传力度逐步扩大覆盖面
要结合农村养老面临的实际情况, 加强宣传解释工作, 做好示范, 让农民充分理解参加新农保的好处, 见到实实在在的利益, 不搞强迫命令, 不片面追求参保率。在制度推进过程当中, 要强调组织动员、 优化管理和服务, 经过各种方式向广大农民充分展示新农保制度的优越性, 提升并稳定农民的参保意愿, 经过制度和管理机制带来的优越性来吸引越来越多的农民自愿参保, 逐步扩大新农保的覆盖范围。当前, 要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、 可靠性和规范性, 让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益, 特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
3.建立多层次全覆盖的农村养老保障制度
建立农村社会养老保险制度的关键是要根据农村现状建立适合中国国情的农村养老保险体制, 新型农村社会养老保险必须同中国经济发展水平相适应, 同农村实际情况相适应, 同农民的承受能力相适应。试点阶段, 应根据不同地区的发展水平, 因地制宜, 按人群和农村区域差异分类设计, 制定具体办法和试点实施方案。在制度设计时, 既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性, 也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。制度的设计要针对三类对象:
一是农民工的养老保险问题。农民工是中国工业化、 城镇化进程中出现的一个特殊群体, 当前农民工已超过2亿人, 妥善解决农民工养老保险问题, 关系到统筹城乡发展战略的实施, 要尽快出台能与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。同时鼓励相对稳定就业的农民工直接融入城镇职工的养老社会保险体系之中, 享受与城镇职工相同的养老保险待遇。
二是乡镇企业职工的养老保险问题。乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品加工型企业多, 中小型企业多, 原始积累少, 经济基础相对薄弱。在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中不搞"一刀切", 各地根据自身的情况制定具体实施办法。
三是农民的养老保险问题。对这部分留在农村从事农业生产的劳动者, 养老保险基金能够由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到中国农村农民的收入难以确定, 农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实, 对于要求农民个人交纳的养老保险费部分能够根据该地区上年农村人均收入水平按一定比例等额上缴, 缴费的比例能够根据各个地区经济发展水平的高低而不同。由于中国农村人口多、 人均耕地少, 加上近几年农产品价格的影响, 纯粹的农业收入水平普遍不高, 对于农民的养老问题政府应该承担责任, 给予农民补贴, 政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别, 政府经过加大转移支付的力度, 使贫困地区农民养老有保障。 
4.妥善解决与其它社保政策的接续转移问题 
随着城市化进程的推进, 要及时实现现行农村养老保险与新型农村社会养老保险接续并轨, 解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题, 制定统一、 规范和切实可行的操作流程, 规范转换、 接续的操作办法, 解决不同地区间的基金结算问题。同时要加快全国社会保险信息化联网建设, 农保关系接续转移提供技术支持, 出台”社会保障全国一卡通”相关政策, 提供缴费、 支取、 记录、 转账、 管理、 信息查询等一系列功能, 卡随人走, 方便管理。
5.切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题 
新型农村社会养老保险制度作为一种保障农村老年享受社会养老待遇的保险制度, 离不开资金的支撑。为此, 要妥善解决好新农保制度中各级财政责任分担问题, 中央财政和地方财政补贴要及时到位。政府资金的投入主要解决两个问题: 一是建立政府资金的引导机制, 即为了鼓励农民参加养老保险, 应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金, 以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。对于经济发展水平较低的地区, 应由中央财政经过转移支付的办法给予资金支持。农村社会养老保险基金的集体负担部分, 可在乡村所办企业的利润、 公益金和管理费用中提取; 没有集体经济的乡村, 要根据统分结合、 双层经营的原则发展和壮大集体经济, 以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题; 特别困难的农村地区, 农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。
6.加强农村社会养老保险制度监管
作为农村社会养老保险, 从开始缴费到领取养老金, 实际上是一个跨度很长的制度安排, 在当前金融危机的背景之下, 如何加强农村社会养老保险制度的监管, 实现农保基金的保值增值, 有效抵御通货膨胀的风险值得认真研究。农村社会养老保险基金是农民的血汗钱、 养命钱, 既要确保安全, 又要确保合理增值。农村养老保险实行”基础养老金加个人帐户”的模式, 基础性养老金为非缴纳性养老金, 由财政支付, 60岁( 或65岁) 以上达到一定缴费年限的农民, 加发一块基础性养老金, 以体现参保优于未参保。个人帐户基金由个人缴费、 集体补助、 财政补贴、 投资收益构成, 最终实现基础养老金由中央负责、 个人帐户养老金由地方管理的格局, 省级统筹基金缺口主要由省政府负责, 中央对困难省份提供补贴, 提高统筹层次, 集中管理运营基金, 改变现有县级统筹, 县级管理的模式, 以市或省为统筹管理单位, 省或市级建立基金运营中心, 国家制定基金运营管理办法, 运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。要切实维护参保农民的切身利益, 农村社会养老保险经办机构要健全基金的财务、 会计、 统计和内部审核制度, 基金监督机构和政府行政主管部门要加强对基金收缴、 管理、 运营、 支付监督检查, 确保基金专户储存、 专账管理、 专款专用。
7.健全农村社会养老保险组织机构
要确保农村社会养老保险责任主体到位, 将非城镇户口的农村居民全部纳入社会养老保险覆盖范围, 促使农村社会养老保险工作健康有序发展, 应尽快健全新型农村社会养老保险组织机构, 理顺农村社会养老保险管理体制。在此基础上, 重点加强履行政府社会保险职能的农村社会养老保险经办机构建设, 合理设定农村社会养老保险经办机构的编制, 配备与其业务相适应的管理和经办人员。 
总之, 改革和完善农村社会养老保险制度, 各地区、 各部门要充分认识建立新型农村社会养老保险制度的复杂性、 艰巨性和长期性, 切实加强组织领导, 扎实搞好试点工作。构建新农保制度对于有效应对金融危机, 扩大国内消费需求也具有重要的现实意义。经过建立完善新农保制度, 使更多的农村居民能够纳入到制度化的保障轨道, 对于稳定社会公众的预期, 减少对未来保障不确定性的压力, 对于应对储蓄向投资的转化, 对于拉动国内消费需求, 促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。因此, 构建新农保制度, 不但有利于和谐社会的构建, 而且有利于提振国际金融危机背景下的农村消费者的信心。

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