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南宁市地方税务局GIS税源管理系统建设应用初探

2011-01-01 20:29:50 | 来源：中国税务网 | 作者：赵汉臣 王强 赵志忠 王海锋 安萍
    一、前言
    随着国家税务总局和自治区地税局对征管工作科学化、专业化、精细化管理要求的不断强化，南宁市地方税务局结合南宁市社会和经济实际情况，在税源管理工作的创新创效方面做出了大量卓有成效的努力，但如何借助信息化手段简化税收管理员工作程序，提升税收管理工作效率，为税收管理员提供高效、便捷的管理工具，建立方便可行、监督力度的税源管理绩效管理办法，促进基层税收管理员工作开展，保证税源管理质效扎实有效地提升以服务于税收任务这一核心工作仍是一个突出的难题。本文尝试借助GIS（geographic information system，地理信息系统）技术这种新的地理数据空间管理技术，以科学、务实的方法，对如何结合网格化税源管理工作模式，扁平化地督促落实各层级税源管理工作职能这一课题进行探讨。
    二、GIS技术概述
    GIS是“Geographic Information System”的缩写，意即“地理信息系统”。地理信息系统技术学科起源于20世纪60年代，是涵盖计算机科学、信息学、遥感科学、测量学、地图学、地理学、资源学、环境学等学科的一门新兴边缘学科。其核心是计算机科学，基本技术是数据库、地图可视化及空间分析技术，具有采集、管理、分析和输出多种地理点位信息的能力，具有空间性和动态性。
    值得注意的是，我们在日常生活中广泛应用的GPS导航技术与GIS技术是虽有所联系但技术内涵完全不同。由于GIS技术跨越多个学科领域，内涵丰富，其技术和功能特点均较复杂，属于较为专业的大型信息化系统工程应用范畴，可以完整地包含GPS导航技术的应用，实现符合定制的GIS应用系统本身功能框架的功能（如警务GIS系统可以进行报警导航；交通运输GIS系统可以进行运营车辆追踪等等；税务系统可以实现税收管理员探访企业的车辆导航等）。而GPS导航属于应用单一明确，模块化和商业化程度高的小型应用；同时GPS应用对于地图信息的表现要求与GIS系统应用具有不同的侧重点，一般来说只要具备符合国家测绘标准的矢量二维图即可。
    本文所讨论的将税源管理与GIS技术的结合应用，是以南宁市地方税务局网格化税源管理工作规范为基础，在完整的户籍管理、税源信息反映、工作任务下达、预警信息处理和质效考核等闭环式工作流支撑下，以城市地理平面上每一个企业点位为最小数据单位，对涉及税源管理的各类征管信息数据，按税源管理的层级要求加以提炼、汇总并表现，使管理者能够快速、实时、完整、形象地了解城市平面上的纳税人的各种宏观和微观的情况，以便最大限度地实现纳税人信息资源的共享、使用和辅助决策。
    三、GIS应用于地税业务的结合点和比较优势
    在详细阐述GIS技术应用于地税税源管理的具体方法思路之前，有必要结合地税税源管理工作的特点，描述GIS技术应用与地税税源管理的结合特点及相关的理论依据。
    （一）税源管理工作的特性使其天然地具有GIS技术应用前景
    GIS技术的应用长项是管理具有空间属性的数据，而地税税源管理的以下特性使税源管理工作与GIS技术的结合应用具有了天然的应用潜力：
    1.税收征收管理工作具有空间性
    税收征收和管理工作是以多层级的按行政或者经济区划进行分割的地域为单位的，包括企业点位、楼宇、网格、片区、城区等等区域，且这些区域具有完整严格的上下包含关系。
    2.经济片区与税收收入具有空间性联系
    各城区、经济开发区的经济发展存在较大程度的不均衡且与税收收入增长模式和税收总量存在正相关关系；同一城区的不同经济片区的经济发展模式和规模也极为不同，例如同为青秀区内的五象经济片区和凤岭经济片区在包含税收总量和税款构成结构上即存在较大的差别；在属地化税收征管模式下，各区域的征收管理质量也必然存在差距，各经济片区由于征收管理主体不同，挖掘税源潜力的能力和力度也有所不同。以上几个特点，使以税收收入为核心的征收管理工作与经济片区的经济发展模式、程度存在深刻的内在关联。
    3.涉及纳税人的各项征管数据具有空间性
    纳税人必须具有工商登记，其注册和经营地址均具有地理意义上的唯一性和固定性。纳税人的户籍、预警、税收等涉及税源管理工作的各类数据均可完整依附于确定的地理点位上。
    （二）从心理学理论和软件交互设计角度谈GIS系统应用的比较优势
    本文所研究的GIS系统应用并不完全依赖于GIS技术所固有的空间数据管理功能，还结合地税税源管理的工作实际和管理困境等因素，整合了制度改进和流程创新，也就是说本文所尝试研讨的GIS系统具有管理平台的性质。那么GIS系统平台相对我们惯常所使用的非图形化的MIS系统而言具有哪些比较优势呢？这需要从管理学和心理学的理论角度进行阐述。
    涉及GIS税源管理系统的管理学和心理学问题主要来源于社会心理学中关于人做出决策判断时，会受到什么样的心理影响，以及容易因为这些心理影响产生何种判断和做出何种行为的内容。本类型的研究从计算机软件应用角度来说属于程序交互设计的范畴，而以“让高科技产品回归人性”为核心理念的人机交互设计理论，正不断得到软件设计业界更多开发设计人员的重视。这一软件设计的思潮所倡导的，就是要摧毁软件开发人员因为纯逻辑思维而与最终软件用户偏感性的应用需求之间的重重隔阂。返观GIS图形化管理设计思路优于普通的MIS系统设计的主要因素包括以下两点：
    1.充分注重用户使用感受的交互式设计的对决策判断的正面影响力
    20世纪以来，全世界的社会心理学家们对人如何做出决策判断进行了大量实证研究，其中一个较为突出的决策判断心理现象是：大多数人在“对不适的负面感受进行回避”和“取得一定的良好效用”之间，更在意前者的感受。由2002年度诺贝尔经济学奖得主丹尼尔。卡尼曼教授于1979年提出的“前景理论”（prospect theory，被心理学和经济学界广泛认可和应用）从另一个侧面也证明了这个观点。
    结合我们的议题通俗地来说，该结论为一个我们每天都会遇到的工作行为做出了决策心理上的判断和归纳：一个简单、易用，避免麻烦的操作系统可以让人更愿意去使用它开始一系列的工作。而非程序开发人员们从纯逻辑的角度所设想的那样——“即使操作起来会比较麻烦，但应用程序能帮助用户查到更多更丰富的数据，所以用户会很满意的”。目前地税征管信息系统中设计一个"决策支持系统"模块也正是出于这个思路：把各类最核心的，管理者最关注的数据简单、直接地集合表现出来。至于那些非常复杂的口径和数据，完全可以等确实有这个必要的时候再慢慢查。而GIS系统就是尝试把这个思路应用到更广泛的税收管理工作的各级层面和各类人员中。GIS的应用系统就可以通过简单地打开一个地图，简单地鼠标点选或者是一键式的按钮，就可以让管理者看到宏观的和微观的数据信息，从而快速和方便地做出决策。
    2.生动化的图形信息对决策判断的正面影响力
    对于数据分析进行图形化的表示，可以使数据生动化。对于使用者而言，数据之间的逻辑关系更容易得到理解，更容易挖掘数据的应用潜力。社会心理学的大量研究均已证明了，决策者更加容易被生动的信息所影响，而不是平淡的、抽象的或者是统计的数据。这种心理现象实际运用时产生的效果包括：
    （1）由于绝大多数人的形象思维强于逻辑思维（而且图形化并不必然排斥逻辑性，只要在图形化设计时强调逻辑就可），将管理信息生动化，将会使管理者更容易地做出判断和决策；
    （2）对于持续时间长，具有一定的时间间隔的判断和决策（税源管理具有长年持续性和并非每天均会发生决策行为等特点）而言，从生动化的信息中更容易获得重要内容的准确记忆，也更容易做出前后一致的决策判断。这一特点其实从简单的生活常识中就可以发现，比如受试者现在看两组3行3列的数据组，一组是用EXCEL表格表现的，另一组是用图形表现的，三个月后再让受试者根据这两组数据进行一些综合性的数学或者逻辑判断，后一种数据源将更具有使受试者提取记忆、联系思维和进行综合判断的优势。
    四、南宁市地税局税源管理所面临的困境
    GIS技术对税源管理的应用源于南宁市地税局提升税源管理水平，逐步解决反映较为突出的税源管理工作困境所提出的业务需求。南宁市地税局税源管理工作经过几年的摸索已渐成体系，但限于应用技术和一些历史性因素，使基层的税源管理工作仍然存在一些较难解决的问题：
    （一）管理决策层难以及时和直观地了解、判断税源和税源管理的情况，从而及时作出相关决策
    对于除税收管理员本身以外的管理决策者来说，决定采取何种措施开展和加强税源管理，往往是根据税收进度情况反查税源在宏观和微观层面发生的问题来进行的。这主要是因为各级管理决策层了解和客观判断基层税源管理情况较困难，对于基层税源的宏观层面和微观层面的情况较难联系起来进行分析决策。现有的征收管理信息系统没有太多地从各层级税源管理者的角度来考虑设计操作是其中的重要原因（征收管理信息系统的设计初衷是实时的税款征收系统，而非强调税源管理的应用）。此种现状很容易造成税源管理决策的滞后。
    （二）漏征漏管户问题比较严重
    漏征漏管问题是长期困扰各级地税机关的突出问题。不同的征收单位由于管理力度和内容监控措施有所差异，该问题的严重程度各异。在有些税源管理较为松懈的基层征收单位，其税收管理员甚至经过了几年的管理工作仍然不知道自己究竟应管辖多少企业或者个体户，对业户的实际生产经营情况了解更是少之又少。这种状况连带的引发了诸多管理难题，其产生的直接后果是税收收入长期以为预测混乱，主观随意性大；税收收入的应收尽收无法落实；极有可能漏管符合重点税源特征的大户，至使大额的税款无法及时解缴入库。
    （三）税管员的工作绩效管理较为困难
    按职责要求来说，基层税收管理员的日常管理工作繁杂细碎，且许多工作往往都带有很强的时效性和期间性，如催报催缴，非正常户管理，工程项目管理等等，只依靠现有的技术手段和管理力度，管理层显然无法有效地发现和督促税收管理员的各项细节工作。而税收管理员也时常面临从庞大繁杂的地税征管信息系统中一点一滴地提取数据来开展工作的窘境。在这种工作状态下，许多工作责任心不强的税收管理员，几乎必然会选择放弃必要的主动性的税源管理工作，而仅仅应付领导催办和较紧急的工作事项。
    （四）各级征收单位税源管理工作质效不透明
    一个城市内各行政区划和经济片区之间的税源应当具有高度的关联性，可利用其深层次的因果关系进行税收管理质量的互相参考与印证。但目前缺乏方便有力的工具来实现以相互监督和促进税收增长的目标的各城（开）区税源管理绩效成果展现。
    五、南宁市地税GIS税源管理应用的总体思路
    （一）其它省市税务系统GIS应用案例的经验借鉴
    由于税务行业的管理业务和税收数据天然具有空间性，近年来关于GIS技术应用于税收征管工作的研讨并不鲜见。通过各类信息渠道所进行的不完全的调查了解，虽有部分省市尝试研究应用GIS技术服务于税收征管，但目前国内的国税和地税系统均无大规模成功应用GIS系统的先例。初步分析原因如下：
    1. GIS系统开发的业内惯性思维是基于系统功能应用而非基于业务流程改进
    基于GIS系统功能的应用是指，系统设计的基本出发点是围绕着GIS系统功能本身的特点而进行。例如GIS开发平台一般具有不规则区域多层数据叠加统计的功能，而对于税务征管应用来说，这一功能特点不具备多少实用性，可是设计者为充分展示GIS系统的空间计算分析能力，在技术方案中设计了多种复杂的计算模式；再例如GIS系统平台可以实现与互联网WEB页面的无缝植入，供社会公众查询地图信息，因此就有税务机关进行了此类开发把各个地方税务机关的地点标出来供纳税人查询线路、公车站甚至测距等。上述类型的应用，完全可以通过更简单的其它方式来实现，显然是不具有合理的投入产出比的。因此本课题组在检索税务调研相关文档及地理信息专业期刊中关于地税系统GIS应用研究资料时发现，目前大多数地方提及GIS应用都停留在企业标点和数据查询的层面。而在开发实践过程中，在技术调研阶段与各类GIS系统开发商洽谈时，也发现类似的倾向，即GIS应用行业内所能提出的GIS税务系统应用思路，基本上完全停留在以固有技术特点为出发点的粗放型理念上。
    2.开发应用商务模式的选取使开发成本具有较大的浮动区间
    GIS系统开发的另一个较大瓶颈是开发成本问题。主要成本来源两个部分，一是地图成本；二是系统平台成本。采取不同的商业合作模式会使开发成本差距极大，追求大而全或者依赖过于专业的功能应用，往往使应用者在较少的实用性和动辄百万计的高成本之间产生较大心理预期的落差。类似于某地的数字城管系统一样，耗费千万级别费用的GIS开发应用，仅能结合半人工性质的道路的清洁和维修报告功能。
    （二）南宁市地税局GIS技术应用的探索思路
    1.基于业务流程改进的应用理念
    基于业务流程改进的应用是指，完全从现有的税收征管工作应用出发，以解决通过其它途径解决成本高或者无法解决的税收征管具体问题为目标，充分利用GIS的空间数据解决能力反向推动业务流程的改进。南宁市地税局GIS系统应用的尝试就是遵循这一思路进行的。我们将将GIS定位为税源管理的表现平台，着重于利用GIS技术特点配合制度和流程的改进，实现集管理、预警、监督、考核为一体的闭环工作流。
    2.简洁实用的商务合作模式
    为最大程度地降低开发成本，充分提高系统开发的性价比，使税源管理的GIS系统开发和应用更具有可行性，我们采取了以下两种商务应用模式。一是结合商用的三维数字地图平台，而非通过国家测绘单位提供的具有多层地理信息数据的地图资源做为开发基图（国家测绘单位销售符合南宁市区域开发用地图的价格约在500万左右）。因为经过充分调研后我们现对于税务系统的税源管理应用来说，国家标准的数字地图多层数据对并没有实用性。二是采取"三维加二维"的地图表现应用模式，即核心的城市区域采用三维视角的数字地图，以方便城区楼宇的管理应用；而核心城市范围以外的区域则采用二维地图（可通过路网和地标进行企业地理定位）的模式，从而大大减少了地图成本和维护成本。
    六、南宁市地税GIS税源管理系统建设功能框架设想
    根据上述GIS技术应用的总体思路，结合南宁市地税局税源管理工作实际情况，本课题组提出以下初期应用的建设框架设想：
    （一）系统建设应用管理目标
    通过GIS系统的地图标识、数据归集、预警提示、工作指令等创新的工作流程和系统工具，使涉及南宁市地税税源管理的决策层、管理层和执行层实现对税源管理工作的分级有序组织、基础质效考核、广泛监督考核的立体化税源管理机制。该系统处理基础税源管理工作，将主要通过各级收入任务赋值管理、各项预警信息管理、举报信息的核实处理及工作指令管理为主要处理对象的OA流转，督促税收管理员落实各类基础性的税源管理工作，具体包括：
    1.直观、准确、及时反映各层级的税源管理素材数据。
    使企业、楼宇、网格片区、城区的税源管理相关数据（包括户籍、税收、预警、行业经营指标等类的大量税收征管数据），通过简单的鼠标操作即可查询显示。
    2.为南宁市地税系统网格化税源管理模式提供平台支撑。
    南宁市地税局采取"以片区经济管理为基础，以行业分类管理为脉络，以重点税源管理为重点"的网格化模式开展税源管理工作。GIS税源管理系统建设将提供与实际地理区域完全吻合的图形化管理平台工具，从而统一南宁市各城区地税局的网格化管理架构，真正实际彻底、有效的网格化管理，为税收管理员制度的进一步落实提供强大助力。
    3.逐级细分并标注税收任务及税款入库进度情况，为各级管理人员、税收管理员设定工作目标。
    通过直观的图形化界面，使登录的所有用户时时以税收任务为关注点，及时了解各经济区域及行业的税收入库情况，以税收进度为标尺或者警示为税收管理员开展各类基础性税源管理工作提供目标。同时利用GIS地图的容器统计功能，使按网格进行特定区域企业税收数据统计成为可能。管理者利用这一特点可将税收任务在城区的大口袋基础上，再进一步动态地细化分解到片区、行业、楼宇（经济片区）中。
    4.征管预警信息与上级工作指令相结合，形成时时关注税源管理基础工作的“税源管理预警处理工作机制”。
    该系统通过抽取重要的税源管理工作指标，及时、动态地将企业涉税警示信息在工作平台上向各类税源管理用户进行显化、提示，结合对具体地理“点位”（实际上包括了片区、街道和楼宇等经济区域性的“片”和“点”）的工作布置形成税源管理业务的OA流转，强化对税收管理员的任务税收分配管理与综合质效考核。
    5.实施税源质效公开管理，引入广泛的内外部监督，建立责任明晰、质效可见的监督机制。
    通过GIS系统在统一的数字地图平台上展示经过提炼的各类税源管理工作数据，并进行适当范围（可以根据管理层级的需要单独面向特定的管理群体，如分局长、股长；也能够以公开监督为着手点面向所有用户开查阅权限；甚至向社会公众开放部分查阅权限）的公布，辅以相应的监督考核制度，通过实时地进行监督行为的现金奖励及目标考核加分等激励，实现“责任者监督”、“内部全员监督”，乃至"社会公众监督"等结合的监督制约机制。这种监督方式将迫使税收管理员强化其工作责任心，堵塞职责范围内的工作缺失，达到漏征、漏管企业现象减少，基础税源管理监控不到位现象减少的工作目标。
    （二）仅关注各类型税源管理用户的核心应用的整体建设构想
    地税税源管理工作千头万绪，涉及本系统工作职能的各层级管理者和基层税务工作者们需要应用多种工具、采取多种方法、完成来自多种业务需求而引发的繁琐工作是既定的事实，而GIS税源管理系统的建设并非要将所有环节统统纳入其中，这既无必要也不具有可操作性。而从多年业务工作实践效果来看，目前我们亟待解决的问题是将一些核心的业务应用进行流程化整合，以整体提升税源管理的基础质量。为此，GIS系统建设的出发点确定为仅关注各类型税源管理用户的核心应用，摒弃任何无实际效用的或者其它业务系统已能完善实现管理目标的业务内容。这一建设模式一方面能提纲挈领地把核心业务关注点进行放大、显化；一方面可以极大地压缩开发周期和成本，避免无意义的“大而全”项目的产生。
    由于不同层级的税源管理用户所使用的功能模块和使用频度有较大的差别，为实现税源管理工作的分级有序组织，GIS税源管理系统将根据税源管理的业务流程来进行设计，通过“管理目标导向引发日常工作”（主要指税收任务层层分解下发）、“预警引发日常工作”（主要指基础预警指标提示）、“新纳税户登记引发日常工作”、“特殊指令引发日常工作”（主要指工作任务指令下达）这四类引发事项开启业务流程，以漏征漏管纠错和质效分值计算为周期性的终端，形成税源管理的闭环工作流程。
    （三）严格的网格化税源管辖区域划分及管理推动漏征漏管户的逐步清理
    GIS系统将通过两个手段实现严格的网格化片区管理：一是企业在地图上进行唯一点位的标记（根据企业的工商执照注册地），并利用GIS特有的区域管理和统计功能真正实现税收管理员按网格化片区范围进行“责任田包产到户”式的管理；二是在上述基础上，通过三个工作流贯穿企业户籍管理的前中后环节：即新增业户标记、工作指令下达、漏征漏管纠错等，以动态地支撑南宁市地税“片区＋行业＋重点税源”的网格化税源管理模式。
    1.“三个工作流”形成企业户籍闭环式管理
    （1）新增业户无遗漏管理
    将所辖网格内的企业完整无遗漏地纳入管理视野，是税收管理员得以实现较完善税源管理的基本保证。在GIS系统中，新增业户管理的无遗漏管理将按以下流程实现：

    通过这一流程，税收管理员每天都有可能收到“新增业户”的提示，如“您的辖区昨天登记了12户新办业户，请及时开展新户三清工作”（税收管理员的“新户三清”工作是指：一是对新办业户的基础资料内容清楚，在可能的条件下尽量核实验证，做到企业基本情况不虚假；二是企业注册地点清楚，确保位置标志准确，有事找得到；三是税种核定清楚，确保申报率准确，企业纳税申报义务明确）；税收管理员通过单击提示即可打开本人的网格区域，看到分布于辖区内的新登记业户在其注册地址对应的地理位置进行星状闪烁提示（对于进行了税种核定和补充资料填写工作的即可取消闪烁提示）。
    （2）工作指令针对性管理
    各级管理层可以随时观察其下属税收管理员所管辖企业的户籍登记、税收数据、预警标记等详细情况，并有针对性地在任何一个工作环节，通过“工作指令”功能向税收管理员下达指向明确的工作指令。如针对其中一新办业户提出类似“该户已办理税务登记证多时，请及时进行税种核定和补充资料登记”，或者“该户可能会成为新的重点税源企业，请注意加强对该户的监控管理”等内容的工作要求。对于税收管理员未完成的工作指令并报请发出指令者审核确认的事项，系统将不会消除待处理事项提示，从而不断提醒和督促税收管理员落实工作要求。
    （3）漏管纠错强监督管理
    通过在GIS系统平台上将所有税收管理员的管辖户籍情况完整、准确地进行公开，可以使任何一个系统用户（包括决策、管理和执行层的任何用户，甚至可考虑包括非税务系统内部的临时访问用户）启动对税收管理员的漏征漏管纠错事项流程，以此构建查遗补缺、实时监督的户籍监控纠错机制。在GIS系统中，本流程的启动操作将非常简单——仅需纠错人用鼠标在相应数字地图位置插一面“纠错旗”并描写纠错信息即可。具体流程如下：

    2.管理收益目标
    目前由于缺乏适当的管理工具和配套措施，南宁市地税网格化税源管理规范执行得不尽如人意，个别城区征收单位无强力推进该项管理模式的原动力；各基层局对于漏征漏管业户亦缺少统一规范和有效的流程方法来进行监控和补正，或者出于特定的原因进行少量的专项行动，无法建立起长期有效的机制来保持专项行动的工作成果。GIS税源管理系统在数字地图特有的支撑下，以闭环式的工作流实现对网格化片区户籍管理的无遗漏管理，这将大大推动各城区地税局网格化税源管理模式的规范和落实，并有望逐步解决漏征漏管户较多和插花户泛滥的问题，为税源管理摆脱无序状态奠定坚实的基础。
    3.涉及管理制度和方法的修订或者改进
    上述以GIS数字地图为支撑的网格化片区和户籍管理方法，需要配套的制度修订来提供制度保障，如对税务登记及变更管理办法的修订；对网格化片区划片原则、方法和流程的补充完善；新的漏征漏管户全员纠错流程方法，及相应的目标管理和奖罚措施的制定等等。通过这此配套制度的修订和制定，形成环环相扣的户籍管理闭环流程。
    （四）图形化显示以税收任务为核心的各层级片区征管数据实现核心业务指标的时时警示
    以数字地图为支撑的GIS系统对于基础税收数据的全面和直观反映，可为各级管理层及时作出税源管理决策提供简单明了的一键式数据提取操作。
    ［1］各层级用户对税源管理数据的迅速定位
    GIS系统所集中表现的各城区地税局、各税源管理股和各税收管理员征管数据是经过提炼和整合的。我们将选取各层级用户需要和应该第一时间了解的数据，直接在与真实地理环境完全一一对应的数字地图点位（包括企业、楼宇、厂区、街辅等）、网格（包括每一税收管理员所管辖的区域下的一级和二级片区）、城区等位置，通过图形标记、数据列表、统计图表等形式进行直观显示。此种多形式的直观表现方式结合BS架构的系统建设模式，将使各层级用户完全抛弃复杂的系统安装登录、菜单项选择、台帐统计等等繁琐的操作，通过IE浏览器直接明了地观察到由微观到宏观（企业-单个税管员-税管员集合-股-城区级征收单位-全局）的统一口径的户籍和税收征管数据。通过GIS系统，从股长到市局领导的每层管理者均可时时观察特定税管员的税源管理工作情况，对该税管员的管户基本户籍情况和税收任务情况时时了然于胸。
    ［2］以层层分解细化税收任务为核心的数据表现
    （1）现行税收任务下达和税收收入预测工作的缺陷及成因
    税收收入的政府计划模式在短期内无法改变的现实状况，决定了地税系统税收征管以税收任务分解下达为基本管理模式将长期持续，加之目前南宁市整体经济发展水平仍欠发达，近年经济形势并不稳定，税收收入基数逐年大幅增高等等多重因素的组合效应，地税系统预测税收收入和分解任务下放无疑已是税源管理工作中较为突出和亟待解决的难点。
    各层级税源管理者对征管数据进行观察判断、分析决策，最终是为了掌握税源情况以最大程度地挖掘潜力、预测进度及完成税收任务，因此，完成既定的税收任务是提升税源管理水平的根本动因，层层分解下放的税收任务指标自然是所有数据的核心所在。但如果仅仅将任务分解到城区一级征收单位，或者仅仅是列出税收任务而不相应配套以方法和流程形成围绕税收任务的管理合力，则任务进度的时时提示意义不大。返观目前的税收任务管理机制，是将任务目标分解落实并考核到县（区）级征收单位，而大多数县（区）级征收单位并没有尝试将任务分解落实到税源管理股和税收管理员个人，导致县（区）地税局管理层着急抓任务进度，直接服务、管理企业的税管员却不着急；县（区）地税局管理层想抓好税源管理，税管员却对税源管理质量高低无所谓的状况产生。
    以上大环境的宏观性存在与小环境的微观性困窘使税收任务分解和预测问题更成为一个难解之题。
    税收收入任务的完成本来是依靠企业收入增长最终汇集到城区，理论上并无将任务分解下放至最基层税源管理工作者的技术障碍。本课题组认为，税收收入预测困难和分解下放困难的根本性原因有三个：一是自下而上都存在“家底不清”的现实状况，企业管辖户籍情况的掌控程度较低，致使漏征漏管的情况较为严重，对于一个“征收单位”（包括一个片管员、一个税源管理股，乃至一个县（城区）地税局）来说预测和统计口径无法持续、统一地规范起来。二是税收预测体系不科学。基层的预测方法长年以来采取的都是主观随意性很大的估计法（虽然管理要求上要求有理有据，不主观臆测，但由于种种主客观因素的存在，这仍是一个普遍存在的现实）。基层的预测素材不准确，汇总至上级单位自然也不会准确。在这种现实下，系统有效地进行过较长周期的持续跟踪分析也失去了其应有的意义。需要注意的是，各"征收单位"家底不清正是无法建立科学、持续的预测体系的根本原因。三是税企之间“信息不对称”等系统性的原因。
    （2）建立以税收任务为各税源管理股和税收管理员核心考核目标的管理考核体系
    通过在年初将任务层层分解分配到个人，使各级基层征收单位和税收管理员在年初就对全年的工作有一个明确的目标，并时时清晰地看到自身的目标任务和时间进度，从而加强对企业的日常管理，提高征收效率，建立起“展示任务进度、盯着任务完成、围绕任务工作”的回归税收管理核心目标的税源管理体系是一个理想状态的管理模式。当前管理模式下，上文所述原因的存在使任务分配到人的方式不具有现实操作性，但是经过严格的“网格化片区管理”后，前两种情况将有望得到极大缓解，任务分解到更细的“征收单位”（分配到税源管理股和税收管理员）将具备现实条件。
    在GIS税源管理系统的支撑下，我们可以设想如下循序渐进的税收任务分配下达模式：首先，在严格的网格化片区管理模式下对各“征收单位”（税源管理股和税收管理员）摸清真实家底，最大程度地减少漏征漏管情况，以其所管辖企业上年完成税收任务为基数进行增长比率调整后下达当年税收任务，进行一到二年的实际运行，并通过实际运行进行偏差的纠正。随后可尝试进行各“征收单位”（税源管理股和税收管理员）协商、博弈之后的任务下达模式，即上级机关先进行任务分解下达，随后税收管理员根据管辖企业上年税收情况及变动经营情况进行盘点、预测（这将要求税收管理员对其所管辖企业的了解程度非常高），提出调整意见，最终经双方协调后明确当年税收任务。最终，实现年终按完成税收任务的差异离散值进行税收任务管理的目标考核，全面提升税收预测的真实可靠性。
    （五）预警提示启动管理工作任务实现对基础征管质量水平变化的时刻警觉
    现有的税源管理制度方法已非常细致，但如何在千头万绪中抓住主线实施对基层税源管理工作的督促、落实一直存在较多的问题。GIS系统将通过把涉及基础管理的几项核心指标进行提炼、显示和公布，并由管理层督促税收管理员通过完成相应的基础管理工作达到消除警示信息的目的（即由预警事项引发出相应的工作任务），把税收管理员拉回到最基本的税源管理事务中。
    1.预警信息提炼和显示的原则
    （1）层层显示，级级监督的原则
    预警信息的产生来源于征管信息系统的企业户籍和税收数据，并逐级向上汇总至网格、片区、城区，各级管理层均可以观察其责任范围内的各级预警指标的统计和详细信息，从而实现逐级督促和加强管理。
    （2）紧抓关键，夯实基础的原则
    涉及税源管理的预警指标是复杂多样的，但鉴于解决基础管理薄弱症结的目的，预警信息将抓住几个基础环节点下功夫，即从“任务收入”和“纳税申报”这两点入手，以便于基层管理者提纲挈领地实施管理行为。
    （3）启动任务，落实责任的原则
    企业预警信息的产生是由征管信息系统根据特定的计算结果自动生成的，每一个已产生的预警，都是一份税源管理派工单，并借此发起一个特定的工作任务。而这一过程实质上就是电脑代替管理者，通过实时监控征管数据整合出有用的指标并向责任税收管理员发生工作指令，以机械化和持续化地部分取代管理者较为任意的工作指令行为，从而既加强了对企业的管理，也加强了对人监督。
    2.预警类别及其管理目标
    目前预警指标的确定主要受限于征管系统的数据查询和提取能力（如征管信息系统日后在应用数据仓库技术大幅提高了数据查询和提取能力，GIS系统可随时与其对接提取），因此暂设定以下两大类共计9项预警指标：
    （1）第一类指标：申报类警示指标
    申报类警示（主要针对普通企业）的设定目的是堵塞日常征管漏洞，逐步提高征管质量。包括：当期未申报警示、往期未申报警示、长期零申报警示、非正常户未处理警示、未录入补充资料警示、土地使用税和房产税有税种核定零纳税申报警示、土地使用税和房产税有申报但未作税种核定警示等七大类。
    对于这七大类的警示信息，税收管理员都须完成以下工作事项：
    “当期未申报警示”产生后，税管员应通知、督促企业立即进行纳税申报，征管系统反馈了申报数据后，警示即可自动消除；
    “往期未申报警示”产生后，税管员应督促企业申报，征管系统反馈了申报数据后，警示即可自动消除；
    “长期零申报警示”产生后，管理层可提出具体的工作指令，税管员应加强对该类企业的纳税评估工作，必要时下户实地调查，并按期提交调查的说明及税收变动预计等；
    “非正常户未处理警示”产生后，税管员应立即开展相关处理工作；
    “未录入补充资料警示”产生后，税管员应立即录入补充资料，及做出税种核定以提高申报率的统计准确度；征管系统反馈了数据不为空时，警示即可自动消除；
    “土地使用税、房产税有税种核定零纳税申报警示”产生后，税管员应下户实地调查并提交情况说明；
    “土地使用税、房产税有申报但未作税种核定警示”产生后，税管员应及时补充税种核定内容；征管系统反馈了数据不为空时，警示即可自动消除。
    （2）第二类指标：收入类警示指标
    收入类警示指标是指当重点税源的当季税收入库数未达到或者超出一定比例时进行警示提示，其设定的目的是将重点税源的税收任务进度监督进行细分化和日常化，迫使税管员努力作到对重点税源企业经营情况的掌控。
    （六）重点税源“行业经营指标体系”建立引导重点税源管理向纵深推进
    利用GIS系统地图可容纳多层数据的特点，配合相应的组织管理措施，GIS系统将能以"行业经营重要指标分布图"的形式，直观地建立分行业的“经营指标体系”，以供各层级用户查询和做出决策参考。以GIS系统为表现载体建立该指标体系的意义在于可以归纳分析具有地域特点的指标内容；以及通过公开展示的方式敦促税收管理员关注这些指标与税收收入之间的因果关系。
    1.行业经营指标体系建立的必要性
    本文所述的“行业经营指标体系”，主要是指一个行业所特有的，对其生产经营和纳税税收绝对量具有较重大影响或者参考意义的指标内容。税务机关了解、建立、应用和分析某行业经营指标体系的意义在于能通过不断的积累发现该行业的经营特点、变动因素，使税收管理员不断向其真实的经营情况逼近，以更准确地预测其税收趋势和挖掘税源潜力。
    目前，税源管理工作者们对此类工作的开展仍较为薄弱。出于种种主客观原因，税收管理员（特别是重点税源管理员）把更多的时间放在了报表数据的收集、整理、核实上，具体体现在：一是基层重点税源管理员围绕着可能并不能真实反应企业经营情况的报表开展工作；二是重点税源的数据管理以计统部门为主要管理单位，主要工作目标是向上级机关上报数据，而非征管部门以加强企业管理为核心目的应用；三是重点税源的上报数据以总局统计需要为口径，没有根据基层税收收入任务和加强管理为需要设计口径。例如：“重点税源调查与分析系统”（TRAS系统）中涉及房地产业的报表主要包含《财务表》、《房地产表》、《情况说明》、《税收表》、《信息表》等，其中只有《房地表》中含有较为粗放的指标项目基本信息；再如涉及交通运输业的报表，主要包含《财务表》、《情况说明》、《税收表》、《信息表》等，没有任何体现行业经营指标信息的填报要求。
    对于税源管理工作而言，应该加强关注的内容其实在国家税务总局颁发的《纳税评估管理办法》中已有表述——《纳税评估管理办法》第十四第二款明确指出“纳税评估的主要依据及数据来源包括：……税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况，主要包括：生产经营规模、产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、物耗情况等各类与税收相关的数据信息；本地区的主要经济指标、产业和行业的相关指标数据，外部交换信息，以及与纳税人申报纳税相关的其他信息。”就此类问题，本课题组多次与基层重点税源管理工作者们展开讨论，基层税源管理人员也普遍认为对于管控企业而言，反应实际生产经营状况的非报表类数据对开展基层税源管理更有应用价值。
    2.行业经营指标体系应用设想
    以GIS系统为载体尽早建立"行业经营指标体系"应是加强税源管理质量的有益尝试。通过对非报表类行业经营指标数据的归集、录入，有权限的上级管理者可以在全市范围内查询同行业的相同指标数据，并以这些指标为关注点，督促和指导税管员不断了解、熟悉行业和企业，实现对企业经营情况的真正掌控。
    由于行业经营指标体系的建立试验性和专业性较强，涉及面较广，本文不做赘述，仅结合GIS税源管理功能简单试举例如下：某属于交通运输行业的重点税源企业，税收管理员根据税收预警信息发现其当月税收收入低于上年同期30%（或者未达到预计税收收入入库进度），即根据管理要求对企业的包括车辆情况、当期运输单价、运费核算方式、每量车日均可运行里程数、核准运输线路等情况进行采集核实，并上传GIS系统；城区局管理者通过对比其它城区管理员采集的类似信息发现差异和问题，提出进一步核实的工作指令；税收管理员进行核实发现企业有提供虚假信息的嫌疑，税收管理员将其列为自己应重点监控的名单；城区局管理者根据多个税收管理员上报的指标发现该类企业存在较为普遍的问题，做出行业专项整治工作安排。
    （七）税源管理工作综合质效评分促进基础工作量化考核
    本文上述的各类流程结果，均可在GIS系统中按事项分类进行数值