读书笔记之4(政府绩效评价与政府会计).doc

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《政府绩效评价与政府会计》读书笔记

政府绩效评价是指运用科学的标准、程序和方法评定政府履行职能活动中的业绩、效率和效果,是政府公共管理的一种重要手段。加强财政支出的绩效管理、提高财政支出管理的效率和效果成为现代市场经济国家财政支出管理的重要任务。
我国的财政支出绩效评价管理改革近年来通过试点进行了一些积极探索，取得了一定的成效，但是到目前为止还没有形成一套完整的理论和方法体系。我想，其中的难点，最大的一个难题就是绩效评价指标的选取和量化问题。按照西方评价财政支出绩效常用的投入—产出法，其评价指标主要包括投入指标、产出指标、结果指标、效率指标、效能指标、质量指标等，在这些指标的测量中，除了质量指标需要公民的集体参与，通过调查来获得相关数据，其他各个指标的量化都需要准确衡量财政支出的成本和产出，而这就需要一套科学合理的政府会计核算制度。但是，目前我国政府会计制度改革并没有完全跟上政府预算管理相关改革的步伐，由此导致的政府财务报告披露的信息不完整、不系统、不全面的现象非常普遍，这些都大大制约了我国财政支出绩效评价体系的建立和推广。许多关于政府会计改革的研究是围绕实现政府预算管理目标和财务管理目标而进行的。基于社会契约理论和委托代理理论的分析认为，政府会计改革还需满足对政府治理绩效评价的需要。事实上，随着经济发展和社会进步，社会公众愈来愈关注政府的治理绩效，包括政治、经济、社会和文化绩效。作为提供政府治理数据信息的重要工具———政府会计，必须围绕满足政府绩效评价的需要进行相应的改革。
因此，探讨政府会计改革与财政支出绩效评价的关系，加强二者改革的互动性，对建立我国财政支出绩效评价体系具有重要的作用。
一、政府绩效信息的全面披露与评价：公共受托责任解除的关键
政府公共受托责任的解除相对企业而言复杂得多，主要表现为以下方面：
其一，政府行为缺乏可观测性。选民与政府之间既存在委托与代理关系，又存在被管理与管理关系，这种强势代理人（政府）与弱势委托人（选民）的特殊委托-代理关系决定了选民在信息获取方面处于不利的地位。与企业中代理人（经理层）受外部竞争（经理人市场和产品市场竞争）制约不同，同样作为代理人的政府缺少对委托-代理问题的自动约束机制。由于可观测性和市场自动约束机制的缺乏，选民不得不寻求某种信息披露机制，以便了解并制约政府的行为。
其二，政府目标与行为多元化。Hood（1995）等将政府的行为及目标归纳为服务于全体公民而非顾客；追求公共利益，而非自身利益；关注市场，但不限于市场，还关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；强调社会服务等。政府行为的多元化要求政府信息披露机制既能提供定量信息，也能提供定性信息，所提供信息的内容既包括经济数据，又包括非经济数据。单纯依靠量化系统（如国民社会统计系统或政府会计系统等）难以完全满足选民对政府公共受托责任履行情况的信息需求。
公共受托责任的上述特征决定了其披露与评价的复杂性，而绩效评价体系的建立能有效解决这一难题。政府绩效是政府行为及其结果的综合体现，它是公共受托责任履行情况的具体表现形式。政府绩效信息的披露既能弥补政府行为可观测性缺乏的问题，又能反映政府多元化行为及其结果的全貌。因此，政府（代理人）往往通过向选民（委托人）披露绩效信息，公开解释、说明其使用权力和资源的方式和效果。
而选民（委托人）则通过分析与评价政府绩效信息，对政府公共受托责任的履行情况进行考核。当政府绩效符合选民的预期或既定标准时，政府方可解除其承担的公共受托责任。可见，解除政府公共受托责任的关键应是绩效信息的全面披露与评价。
二、政府会计系统：定量绩效信息的重要来源
从理论上说，依据社会契约成立的政府应履行保护公民的生命权和财产权的职责，但由于信息不对称，在政府复杂的委托代理关系中，会出现政府内部一些代理人出于自身利益的需要而损害委托人（上一级政府、社会公众）利益的现象，因而需要对作为代理人的政府治理绩效进行考核与评价。
政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。根据国外对政府绩效的研究以及政府绩效管理实践的总结，对政府治理绩效的评价可从三个方面展开：经济性（Economy）、效率性（Efficien-cy）与效果性（Effectivenes s），即 3E 指标。其中经济绩效是政府绩效的核心，政府管理国家功能的发挥最终都可在相应的经济指标中体现出来。
（一）政府会计系统对绩效评价的支持
Phillips（2004）等学者认为，定量绩效信息的缺乏已成为制约绩效评价理论与实务发展的瓶颈，脱离数据支持的评价体系无法准确地反映政府公共受托责任的履行情况。而政府会计恰好能弥补绩效评价体系的上述不足，这表现为：
一方面，政府财务报告是社会公众可以获取的、关于财产保管责任的唯一综合性报告。政府财务报告的披露在一定程度上解决了政府行为缺乏可观测性的问题，有助于社会公众评价政府及其官员的业绩。另一方面，会计作为一种货币化的经济信息系统，在提供定量财务信息方面具有天生优势。政府可控经济资源的存量、政府债务的规模及其结构、政府财政收入和公共支出等都可以通过会计系统采用特定方法（如权责发生制）提供的数据予以体现。会计系统能最大可能地解决现有政府绩效评价体系缺乏定量信息的瓶颈问题。此外，Pollitt（2000）等还认为，企业型的会计系统和基于此的财务分析体系能有效地为政府绩效评价提供支持，从而监察公共部门的委托-代理问题。
因此，在对政府会计系统进行必要改进的基础上，政府会计系统及其生成的财务报告能在最大程度上为利益相关者评价政府公共受托责任的履行情况（绩效）提供定量信息支持。
（二）政府绩效信息的会计视角
学者们的研究表明，政府绩效主要包括政府履责的整体能力、投入-产出与效率，以及成果（或效果）三个方面（Bromwich，1990；Mwita，2000等），其具体内容以及与政府会计的关系表现为：
1.政府履责的整体能力
政府整体能力的评价应以政府提供公共产品和服务的能力为核心展开，具体包括以下方面：一是政府向社会提供公共产品和服务的能力；二是政府因提供公共产品和服务而形成的各种债务、义务和承诺的规模与结构；三是政府用于履行这些债务、义务和承诺的资源存量及其补充；四是政府资源履行其债务、义务和承诺后的余额，该余额表示政府履责能力的可持续性；五是政府对所有可控制资源的管理，并使其保值增值的状况，这是政府履责能力得以保证的基础。
政府履责的整体能力得以正确评价的前提是政府会计系统能全面反映政府可控整体资源的总量与构成，③政府会计、统计等系统只能反映政府公共责任履行情况的某一方面，如会计系统主要反映政府活动中表现为经济数据的部分，但无法全面反映政府活动的所有方面，因此不能从根本上解除公共受托责任。
以及所有义务、承诺和社会责任的规模与结构，即政府会计系统能够完整披露政府资产、负债及净资产。
2.投入（或成本）、产出与效率政府在行使法定职能时会耗费经济资源。由于政府官员的不完全理性和个人私利，其在资源的投入方面可能存在无效或低效情况。因此，有必要比较投入与产出，考虑政府资源投入的使用效率。如果产出不变，投入减少，或者产出提高而投入不变，则表明政府投入资源的使用效率提高或投入资源的节约。
政府投入-产出情况，以及资源使用效率的正确评价有赖于政府会计系统对项目成本（投入）和项目提供公共产品或服务（产出）的合理确认和准确计量。
3.成果（或效果）
成果与产出有密切联系，但又不同于产出，它表明政府项目的效力，或对社会福利、经济发展和环境质量等方面的宏观影响。成果评价是政府绩效评价中的难点，其衡量需要结合财务指标和非财务指标，还需要考虑项目结果与预定目标的差异。
成果可以通过产出与结果（政府项目的社会影响）的比较予以评价，如公共治安服务提供的数量（如新建警署的数量）与犯罪率下降的比例。成果的评价需要结合会计系统对产出的计量，以及社会统计体系中提供的非财务数据（如犯罪率等）。
三、政府会计改革与财政支出绩效评价的联系
（一）二者都是政府管理制度改革与创新的必然产物
70年代以来各国相继掀起了通过政府改革或政府再造以提高政府绩效的热潮，这被称为“新公共管理”（new public management）运动。尽管西方各国政府的政体不尽相同，进行政府再造的原因、途径和策略以及改革的范围、力度都有所不同，但却都有其相同的基本取向：那就是采用企业管理的模式、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向、提高管理绩效的“管理主义”思想。管理主义的兴起提高了对政府行为可控性和可测量性的要求，于是财政支出绩效评价作为一种技术工具和方法被引入政府的公共管理领域当中。
而政府会计改革的原因主要基于下面两个方面：一是适应社会公共管理的要求。随着市场经济和政治民主的深入发展，立法机构、社会团体、普通民众以及政府本身都对政府会计提出了新的要求。如一些国家将政府会计核算基础从收付实现制转变为权责发生制，主要是基于原有的会计体系不能满足政府财政管理的需要，不能及时提供相关财务信息，不能更好地反映政府的受托责任，不能在使用资源时更好地提高资金的使用效益。二是政府宏观管理的要求。主要是由于上世纪80年代出现的高额财政赤字和不断增长的公债规模，为了提高政府资产负债的透明度，避免出现重大的财政风险而对政府会计提出改革的要求。
（二）二者都是基于受托责任的理论基础
受托责任主要是从政府与广大公民之间委托—代理的角度来分析。第二次世界大战以后，随着凯恩斯主义在各个国家占据主导地位，政府财政支出占国民生产总值的比例直线上升，政府所承担的经济责任内容和范围与以前相比出现本质的不同。受托责任理论认为，受托经济责任就是指财产受托者在经济上受托或受命履行自己的经济责任，并向委托者负有定期报告履行职责状况和结果的责任，从而建立委托人与受托人之间的权利与义务关系。在此关系中，委托人希望受托人能诚实、公允地履行受托责任，不仅要实现其财产的保全，还要实现财产的高效、安全运行。而受托人也具有向委托人交代或说明其在诚实、公允地履行受托经济责任的义务。基于这两方面的需求，产生了对绩效评价的要求。具体到财政支出来说，纳税人作为委托人，政府作为受托人，代表纳税人筹集财政资金，并分配使用财政资金，提供公共产品和服务，有义务对其支出管理情况进行绩效评价，因此受托责任理论构成了财政支出绩效评价的基础理论。
政府会计改革的理论基础有两种不同的观点—受托责任观和决策有用观。受托责任观认为，政府会计就是向资源的提供者报告资源受托管理的情况，以历史的客观信息为主，着眼于财务会计的传统角色，不考虑资源提供者如何理解并利用这些信息去制定什么决策。而决策有用观认为，会计信息系统就是为信息的使用者提供对他们决策有用的信息。笔者认为，政府会计的目标可以具有多元性，既可以认为是保证公共财政资金的安全，也可以认为是为政府决策提供充足的信息，同时也可以认为是完成社会公众的委托责任。但是，政府会计的理论基础只能有一个，就是受托责任理论。政府会计为什么存在？主要是因为政府要履行受托责任，有义务也必须向全体公众报告国家资源的使用情况。
（三）政府会计是实现财政支出绩效评价的技术基础
财政支出绩效评价要求政府评价财政支出机构的管理方法以及支出的效率与效果，政府会计体系提供的信息则能满足这些方面的要求。如果政府会计内容残缺不全，会计方法缺乏科学性、合理性，财务信息不能真实、完整、有效地反映政府的财务状况，那么财政支出的透明度无法保证，受托责任无法明确，在此基础上要进行科学有效的财政支出绩效评价也是空谈。同时，不相关、不真实、不全面的会计信息也必然给政府财务资源提供者、监督机构以及依赖政府财务信息做出各种决策的其他信息使用者造成误导。无论政府会计改革采用什么形式，其目标只是一个，就是能够全面或者是比较全面地反映政府财务会计信息，增加财政透明度，明确财政责任。这些恰恰构成了财政支出绩效评价的基础。
四、以推进财政支出绩效评价为目标的政府会计改革设想
政府公共受托责任解除的根本途径是政府绩效信息的全面披露，但定量信息的缺乏制约了政府绩效评价理论与实务的发展。会计作为货币化的经济信息系统，具备提供定量信息的天生优势，本应为政府绩效评价提供数据支持。但现有的政府会计体系在绩效评价支持方面并未发挥出应有作用。因此，有必要以绩效评价为导向构建政府会计体系。综观西方国家政府会计改革与财政支出绩效评价建立的过程，几乎所有国家政府会计改革与财政支出绩效评价制度改革都是同步进行的。中国的政府会计改革也应该和财政支出绩效评价联系起来进行研究，政府会计改革要以财政支出绩效评价为动因，政府会计改革的相关内容要和财政支出绩效评价体系的构建结合起来共同设计，发挥联动作用，通过政府会计改革推动财政支出绩效评价体系的建立。
（一）政府会计改革要与政府管理各项改革同步进行
我国提出建立公共财政框架的目标后，近年来在政府管理领域进行了一系列的改革，如部门预算改革、政府采购制度改革、国库单一账户制度改革、“收支两条线”改革等。随着改革的深化，我国政府会计的改革已经远远落后于政府管理领域的多项改革。而财政支出绩效评价体系的建立同样也是基于这些正在不断完善的各项改革基础之上，由于政府会计改革的滞后，使财政支出绩效评价所需的信息不完整、不真实，甚至根本得不到相关的信息。因此，政府会计改革要与政府管理领域的各项改革同步进行。
（二）政府会计改革要全面反映财政支出绩效的相关信息
政府会计改革要全面反映财政支出绩效的相关信息主要从两个方面来分析。第一，从政府会计应该涵盖的部门和机构的角度来看。《国际公立单位会计准则》序言规定：公立单位是指国家政府机构、区域政府机构（如州政府、省政府及区政府）、地方政府机构（如市、镇政府机构）以及相应的政府主体（如机构、团体、委员会和企业等）。这一规定与国际货币基金组织出版的《政府财政统计手册》中“广义政府”的概念基本相同，即包括政府单位和政府控制的非营利组织，但不包括民间非营利组织和公司（企业）。从我国的实际情况来看，政府会计涵盖的范围应该包括：基本政府和基本政府的组成单位（行政和财政拨款的事业单位），以及基本政府的相关单位（如政府控制的非营利组织、国有独资企业等）。第二，从预算内外资金的会计核算角度来看。预算外资金的管理是一个老生常谈的话题，反映在会计制度方面，则是预算内和预算外资金会计核算两层皮。1997年行政事业财务制度改革的原则之一是实行“大收大支”，取消预算内外资金划分。但是之后的会计制度、会计报表、财政预算决算和各项财政改革中，不仅将预算外资金写进去，还单独制定了预算外资金会计制度。更为重要的是，在进行财政支出绩效评价时，这部分信息是缺失的。因此，要将预算内外会计核算进行整合，设置新的会计科目，将预算外资金取消，全部纳入预算内管理。
（三）政府会计科目与财政支出绩效评价指标的确定要具有一定关联度
政府收支分类改革后，建立与新的政府收支分类科目相适应的财政总预算会计制度，是政府会计改革的一个重要内容。由于政府会计系统提供的信息是财政支出绩效评价的基础资料，因此，在设计政府会计科目时要考虑与财政支出绩效评价指标的关联性。我国在政府会计科目设计当中，要考虑为财政支出绩效评价提供信息的便利性和准确性。
（四）政府会计核算方法的确定要有利于财政支出绩效评价的开展
西方各国政府会计改革的中心内容就是政府会计核算方法的选择问题。在基于结果和产出为导向的财政支出绩效评价的影响下，大多数西方国家都实行了由收付实现制向完全的或修正的权责发生制的转变。关于两种会计制度的内涵这里不再加以论述，但如何评价权责发生制却是非常重要的。西方实行权责发生制的国家，如澳大利亚一开始就实行了彻底的权责发生制，后来却发现在税收收入的核算方面出现了问题，原因是应计的税收收入并不一定能够真正实现，从而导致国家宏观决策会出现失误，于是澳大利亚对完全的权责发生制作了一定程度的修正。我国到底适不适合实行权责发生制？答案是肯定的，但是实行的目的应该主要基于财政支出绩效评价的原因。世界银行观察员阿兰?斯奇克指出：如果政治家们要对政府所提供的服务进行控制，对于政府服务的成本更感兴趣，那么权责发生制会计信息对政府来说是有意义的，但如果政府仅仅对向部门提供资金感兴趣的话，那么成本信息对于他们来说价值就很低了。他同时指出：一些国家（特别是发展中国家）的非正式财务决策制定占统治地位。公共预算对政府财政如何运行提供了详细的指引和说明，但由于很多预算都是不现实和不可实现的，导致政府在一年当中会对预算进行几次修改，这样的国家不应该采用权责发生制的核算模式。
我国现行的政府会计使用的是收付实现制的会计方法，这种基础上的现金支出信息在支出控制方面有着很大的优势，但由于在这种核算基础下，可以通过提前或延迟支付人为地操纵各年度的支出，会导致对政府成本和绩效信息的歪曲和误导，因此导致政府会计信息不完整、难以进行财政支出绩效评价，同时使国有资产管理弱化。而权责发生制的优点很多，由于在预算系统中引入了完全成本概念，支出机构有较强的激励去评估自己的营运成本，而且在预算中提供关于负债或利息补贴的应计信息也有助于增强财政透明性和改进政策的制定。权责发生制还可以提供更多的财务信息，特别是公共产品和服务的成本信息，从而更加全面准确地反映政府的财务运作情况和整体情况。因此，实施财政支出绩效评价必须改革会计制度，推行权责发生制。根据目前我国预算管理仍然以“控制为主”的现实情况，可以尝试采用在财政总预算会计当中仍然使用收付实现制，另外建立一个成本核算会计系统，在政府的资产、负债、支出、收入核算中引入权责发生制，以全面反映政府财务信息
五、绩效评价导向政府会计体系的构建

　　会计目标的受托责任观认为，会计正是为了解除特定主体承担的受托责任而产生的。政府会计也不应例外，其存在的目的应是最大程度地解除政府的公共受托责任，并解决民主政府中存在的委托-代理问题。但现有的政府会计体系并未在公共受托责任的解除方面发挥出应有的作用⑤。公共受托责任解除的关键应在于政府绩效信息的全面披露与评价。因此，有必要以绩效评价为导向对现有政府会计体系进行改造。
（一）政府财务报告目标：提供绩效评价有用信息
政府会计系统生成会计信息有两大主要目的：一是解除公共受托责任；二是为政府的利益相关者提供决策有用信息。而这两者的实现都有赖于对政府绩效的评价。因此，政府财务报告的直接目标应该定位于提供绩效评价的有用信息。一些学者和政府会计准则制定机构也持有相似的观点，认为政府财务报告的目标是帮助界定政府的公共受托责任和评价政府绩效。
（二）政府财务报告主体的界定：利益相关者绩效评价需求为导向
政府财务报告目标是以绩效评价为导向的，财务报告主体的界定也应该服从该目标的要求，其界定的关键在于该主体是否承担公共受托责任，是否存在绩效评价的信息需求。澳大利亚的《会计概念公告第1号——报告主体的界定》是值得借鉴的。该公告认为，报告主体的确定应以使用者信息需求为导向，只要能合理预期存在使用者的信息需求，其联邦政府、州政府、行政区政府、地方政府、政府各部门，以及被地方政府和政府各部门控制的某些主体均能被视为通用目的财务报告的主体（AASB，1990）。值得注意的是，虽然立法机构独立于行政性政府，但在更广范围内，立法机构作为整体政府的组成部分，受全体公民的委托监督行政机构，其公共受托责任的履行情况同样需要得到评价。因此，从存在绩效评价信息需求的角度来看，无论是狭义政府还是广义政府（包括立法机构），无论是政府基金、政府部门（单位）还是整体政府，只要该主体承担公共受托责任（不论是哪一层次的公共受托责任），并存在绩效评价的信息需求，就应被视为一个独立的政府报告主体。
（三）政府会计基础与会计要素的确认：应计制的适度引入
学者们的研究表明，应计制在反映和评价公共受托责任方面明显地优于现金制，而且越是从长期的观点以及政府责任的广泛性来评价政府，就越要实行彻底的应计制（陈小悦等，2005；陈胜群等，2002等）。但政府会计应计制的引入不是一蹴而就的，它应是一个对会计信息需求逐步增加的过程，其关注的重点在于是否需要应计制来增加政府财务报告的信息含量，以及应首先在哪些方面和哪些项目引入应计制，而不是简单地以应计制系统取代现金制系统。
在应计制的引入程度方面，应区别对待政府的行政型活动和商业型活动。对于目前政府行为中的商业型活动，因其与企业盈利行为相似，可以直接引入企业会计的应计制。但政府的非盈利性特征决定了商业型活动将逐步退出政府行为的范畴。因此，行政型活动才是政府行为的核心部分，它应分项、分活动、有步骤地引入应计制，其引入程度应考虑以下因素：一是绩效评价的需求性和迫切程度；二是对引入应计制的成本效益进行权衡；三是对称原则（政府资产与负债同等程度地引入应计制）的运用；四是计量难度对引入应计制的影响；五是国家安全等原因对引入应计制的限制⑦。
在应计制引入程度和绩效评价的要求下，政府会计要素应着重关注：
1.政府资产：非金融资产的确认与披露
政府资产是政府能够控制的经济资源，这些经济资源能够提供未来服务潜能或带来未来经济利益（PSC，2003），它分为金融资产（financial assets）和非金融资产两大类。政府资产的确认主要应关注非金融资产的适当确认与披露问题。绝大部分国家在政府财务报告中仅要求确认金融资产，以反映政府清偿负债或承诺、或者为未来活动提供资金的能力。但金融资产仅仅是政府受托管理国家资源中的极小部分，大量的政府资产以非金融资产的形式存在，如不动产、厂场、基础设施、文化遗产、军用资产、自然资源等。非金融资产源于各届政府项目的产出积累（如桥梁、公路等），以及祖先遗留或战争中获取（如历史遗迹），对其合理披露是评价政府资源管理绩效（维护、保值或增值情况）和产出效率的前提。因此，有必要在不影响国家安全的前提下，结合上述应计制引入程度的因素，尽可能地在财务报告中确认并披露更广泛的政府资产，以反映政府控制资源的整体情况。需计提折旧的资产还必须考虑折旧因素，以反映这些资产的耗费程度。
2.政府负债：推定义务的确认与披露
政府负债代表政府需要履行的责任，通常是指由于过去事项而承担的现实义务，该义务的履行会导致含有经济利益或服务潜能的资源流出主体（PSC，2003）。过去事项导致的现实义务有可能是法定义务，也可能是推定义务。政府负债确认的关键问题在于是否确认与披露推定义务。目前多数国家仅确认法定义务产生的负债，如购买商品和服务产生的应付账款、应付工资等。而社会福利引致的巨额未来支出承诺、政治承诺事项、环境负债等导致的推定义务，因其产生时尚未发生法定义务，往往未在政府财务报告中确认为负债。但相对于法定义务的确认范围而言，推定义务构成了政府社会责任的绝大部分，它们是政府履行社会公共管理职能的重要体现。在政府财务报告中恰当披露这些信息，对于政府财务报告能否足够透明、能否足以评价政府绩效，进而解除其公共受托责任，均至关重要。推定义务的处理可以借鉴国际会计师联合会公共部门委员会《社会政策会计》征求评论稿中的相关规定，考虑披露成本和绩效评价的需求，采用适当方式在表内或表外确认或披露政府推定义务。
3.政府净资产：体现政府履责能力的持续性
政府净资产是不应被忽视的重要会计要素，它是政府资产扣除负债后的净额，它表示政府履行其公共责任的持续能力。当政府净资产为负时表示，政府现有资源无法履行当前和未来的义务与责任，需要通过征税等方式补充额外的经济资源。然而，净资产能否真实反映政府履行责任的持续能力，有赖于政府资产与负债确认的合理性与对称性。美国联邦政府财务报告纳入负债项目的范围比资产项目的范围要大得多，这造成联邦财务报告披露的负的巨额净资产。但这并不能说明美国政府履行职责的持续能力受到了影响，负的巨额净资产源于负债与资产项目的非对称确认。因此，只有在政府资产和负债中合理运用对称原则，净资产项目才能提供正确的绩效信息，反映政府履行责任的持续能力。
4.政府费用与收入：确认范围的非对称性
政府并非为了取得收入才提供服务，这决定了政府费用与收入无法配比，其确认范围存在非对称性。
政府费用（资源消耗）应与政府履行职责的情况配比，它是政府履行职责总的资源消耗，其合理地确认与计量是正确评价政府履责成本、政府行为效率和效果的前提。为了全面反映政府资源的总耗费，应按照应计制的要求，将政府所有的付现成本和非付现成本（如应计的折旧费等）都确认为费用。政府收入的确认范围相对费用较窄。政府收入（如税收）是政府履行职责资源耗费的补充，它表示能实际为政府带来的可支配经济资源。基于此，政府不能采用企业的应计制基础确认收入，政府收入的可支配特性决定了政府只有在其有权动用该项资源时才能确认为收入，而不是企业应计制所要求的取得收款权利就应确认收入。
（四）政府会计信息披露的方式与内容：满足利益相关者的绩效评价需求
政府及其利益相关者都有披露绩效信息的需求，政府期望通过绩效信息的披露解除受托责任，而利益相关者期望了解政府绩效情况以作出决策。但政府具有绝对信息优势的特征以及行政官员受自利性的驱使，决定了其往往只是有选择地披露有利信息。为此，政府会计信息披露应关注以下问题：
第一，建立完善的政府信息公开体系和监督机制，提高利益相关者对政府财务报告的关注度，形成政府会计信息的需求市场，让市场需求成为政府会计改革的动力；第二，加强政府会计信息的可比性，包括政府商业型活动与企业的类似活动的比较、不同政府间的行政型活动比较，以及借鉴国际货币基金组织的《2001年财政统计手册》和《财政透明度手册》有关账户体系的规定，增强国际间的政府信息比较；第三，披露反映政府整体状况（包括各层次政府主体）的合并财务报表，以满足利益相关者对政府整体绩效评价的信息需求；第四，在表内或表外细化费用和收入的类别（区分行政型活动或商业型活动）和构成，以便政府的利益相关者能详细了解政府活动的代价、资源的补充，以及资源使用的效率和效果。
此外，鉴于应计制引入的不完全性，政府会计信息披露可结合实际情况选择以下模式：一是表外披露无法按照应计制确认或确认成本过高的事项，增加非财务信息（如社会统计信息）的披露和文字说明部分（如管理业绩讨论与分析）作为财务报表的补充；二是借鉴美国经验，并存多层次不同会计基础的财务报告。分基金进行日常核算，选用不同会计基础，期末通过调整与合并基金报告，以完全的应计制基础编制政府整体层面财务报告，并保留非完全应计制基础的基金财务报告；三是提供不同会计基础的专项报告，满足特定利益相关者的需求。

苗木供应合同书

甲方：
乙方：周至县哑柏镇绿星苗圃
经甲乙双方协商同意， 　（以下简称甲方）从周至县哑柏镇绿星苗圃（以下简称乙方）购买银杏苗木，（用于渭政办发[2010]205号文件，渭南市区绿化），并就相关事宜达成以下协议：
一、 苗木数量：
二、 苗木规格：胸径15cm以上，主干通直，树头完整，枝条匀称、丰满，无病虫害，树形美观。
三、 苗木价格：每株计人民币
四、 该价格包括：苗木费、挖掘费、包装费、装车费、拉运费五项。合计人民币（ ）
五、 付款方式：任务完成后，10日内一次付清。
六、 有关事项：
1、 土球规格：苗木所带土球直径1.2米以上，厚度60cm以上，卸车前完整不破裂。
2、 包装规格：土球包装腰带无间隙宽度12cm以上，纵扎草绳间隙在2cm以下。绳杆高度40cm，缠冠高度2米。
3、 所有苗木必须是播种培育，均为本苗圃苗木，严禁从外省、外地调动，由此产生的不良后果，由乙方负责。
4、 乙方必须按照甲方时间、地点、数量要求按时送苗。（送苗地点，渭南市城区）并保证我县任务完成居全市前三名。
5、 苗木结算数量以接收方接收单上的数据为准，因不符合合同条款中苗木规格要求的，接收方拒绝接收的苗木由乙方自行处理。
六、本合同未尽事宜，甲乙双方同意协商解决。
七、合同条款违约，造成经济损失，由造成损失方全额赔偿。
八、本合同一式两份，甲乙双方各执一份，自签字盖章之日起生效 二0一0年十二月

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