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财政职能

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财政职能
本章解决的是财政学的基本思路问题。市场经济基本上处于有效状态中, 但也天然存在失效的情形, 而弥补市场失效就成为公共财政赖以存在和开展活动的依据, 也决定了公共财政的职能。
国家与政府
政府, 是国家发展到一定阶段的产物,是代表国家执行公共权力的机关。公共权力, 一般是指支配社会行为的能力。
市场与政府
在市场经济国家, 政府是相对于私人部门而言的公共部门。从这个意义上说, 政府也是经济主体之一。它和私人企业、 家庭一样从事各种消费和投资活动, 为社会提供着产品。因此, 西方经济学将经济主体分为两大类: 公共(经济)部门和私人(经济)部门。
市场与政府关系
公共财政理论是从公共部门经济活动的意义人手的。其基本思路和方法是从对社会资源配置效率的评析开始, 分析市场机制的缺陷或失灵, 从而揭示政府从事经济活动的必要性, 并在此基础也。界定政府经济活动的范围及公共财政的职能。
2.1市场: 市场效率和市场失灵
(market: market efficiency and market failures)
2.1.1 市场效率
市场效率是公共财政问题的分析起点。
2.1.1.1 效率
要理解经济是否达到”帕累托效率”状态, 可从”帕累托最优”( Pareto optimality) 和”帕累托改进”(Pareto improvement)两种不同角度去考察。
• 所谓”帕累托最优”, 指的是在既定的个人偏好、 生产技术和要素投入量下, 当一个社会对资源的任何重新配置, 都已不可能使某个( 些) 人的处境变得更好, 除非以她人处境的变差为代价, 则此时社会资源配置处于最佳效率状态中。
• 所谓”帕累托改进”, 指的是在同样前提条件下, 如果一个社会能够经过资源的重新配置, 在使某个( 些) 人处境变好的同时, 却不导致任何她人处境变差, 则此时的社会资源配置效率提高了。
2.1.1.2市场效率条件
• 在充分竞争条件下, 追求自身利益最大化的个人在其市场交易活动中, 经过市场价格和有关产品的购买数量, 能够真实地表示出自己的偏好和欲望。在价格信号的指引下, 市场自身能够实现帕累托最优。
• 一个有效率的经济体系能够使资源配置达到这样的标准: 各种产品的边际社会收益等于边际社会成本。
2.1.2 市场失效
• 只要能够满足充分竞争这一条件, 市场机制就能够实现资源的最佳配置。然而, 市场并不是万能的, 即使充分尊重市场机制的作用, 依然存在若干市场无法有效配置资源和正常发挥作用的现象。这就是”市场失效”状态, 它是市场经济下天然存在的一种状态。
• 市场缺陷需要政府经过财政来弥补。
1、 公共产品
• 公共产品的存在, 是市场失效的首要原因, 也是人们最初分析的市场失效状态。
• 所谓”公共产品”, 是”私人产品”( private goods) 的对立物, 指的是具有共同消费性质的产品和服务。
• 与私人产品的私人的、 单个的消费性质不同, 公共产品具有联合的、 共同的消费性质。
公共产品的特性
共同消费性是决定是否公共产品的根本特征, 具体表现为两个特性:
( 1) 消费时的非排她性( non－excludability) 。即只要有人提供了公共产品, 不论该提供者是否愿意让她人消费该产品, 在产品效应覆盖的范围和区域内, 任何人都能够”消费”该产品, 都能够享受该服务。这时产品的提供者要想不让某人消费该产品, 或者是技术上做不到, 或者是阻止她人消费该产品的成本费用过于昂贵也实际上不可能。
( 2) 消费时的非对抗性( non－rivalness) 。只要有人提供了公共产品, 则该产品效应覆盖范围和区域内的消费者人数多寡, 与该产品的数量和成本变化无关。
公共产品导致市场失效
1、 共同消费性使得人们具有了不付费就消费公共产品的可能。如果这类 服务由市场提供, 追求自身利益最大化的理性消费者在自利动机的诱惑下, 将不会自愿支付市场价格。于是, 公共产品提供者付出的几乎是全部的成本, 而无法获得必要的补偿。这种严重的成本收益失衡状态, 产生了”免费搭车”与”囚犯困境”等问题, 决定了公共产品是无法由市场提供的。
2、 公共产品的充分有效提供, 是整个社会所需要的, 但其成本要靠社会成员来共同分摊。每个人承担足够的份额, 公共产品才能顺利提供出来。这样, 公共产品提供问题犹如”囚犯困境”。选择不合作的人过多, ”免费搭车”问题过于严重, 就会导致公共产品不能充分有效地提供出来, 结果所有的人都受到根本利益的损害。
3、 相反, 私人产品由于消费时的排她性和对抗性, 只要确定了所有权, 人们要想消费该产品, 就必须经过市场并付出相应的价格, 才能获得并消费该产品, 市场价格就充份正常地发挥了作用。这是私人产品能够, 而且也必须由市场提供的根本原因所在。
市场价格是市场机制发挥作用, 引导社会资源达到最佳配置的基本信号。否定了市场收费, 就意味市场难以将资源有效地配置于公共产品存在的领域, 使公共产品供应不足, 从而出现市场失效状态。
公共产品的类型( 层次) :
纯公共产品
纯粹的公共品必须满足两个基本特征: 一是非竞争性, 也就是自己的消费不会影响其它人消费, 比如路灯, 行人能够共享灯光, 不会因为某个人享用了这个灯光, 其它行人就少享用了。二是非排她性, 即自己消费无法阻止其它人消费, 仍以路灯为例, 一个行人在灯光下行走, 不能阻止其它行人也在灯光下行走。
混合产品( 准公共产品)
俱乐部产品
公共资源
2 外溢性
外溢性的影响
1) 外部效益( external benefit 或 positive externality) , 即产品或服务给所有者以外的其它人带来的好处。
2) 外部成本( external cost或negative externality) , 即产品或服务给所有者以外的其它人所带来的损害。
外溢性的特性
• 外溢性与公共产品有着很大的共性。在外溢性效应覆盖的范围和区域内, 也具有共同消费性, 即消费时的非排她性和非对抗性。不论外溢性的受益( 害) 者是否愿意, 其外溢影响是无法拒绝的。因此, 外溢性现象与公共产品现象密切相关, 它实际上是公共产品的一种特例。
• 一般来说, 外溢性的产生是非故意的。
外溢性导致市场失效
外溢性的共同消费性, 决定了它的市场失效。但外溢性活动的私人消费与共同消费、 个人利益与社会利益相混杂的特点, 决定了其市场失效与公共产品是不同的。这样, 市场机制无法将资源配置于纯公共产品上, 却能够配置于外溢性产品上, 两者之间存在的是市场配置无效和低效的差别。

正外溢性: 私人成本大于社会成本, 而私人收益小于社会收益。
负外溢性: 私人成本小于社会成本, 而私人收益大于社会收益。
3 自然垄断
在规模报酬递增状态下, 充分竞争的市场最终必将走向自然垄断。这是因为, 规模报酬递增意味着愈大的生产经营规模, 市场收益率将愈高, 从而大企业在市场竞争中处于愈有利的地位。这将不断地迫使小企业退出该领域, 或阻止其它小资本进入该领域。这样, 在规模报酬递增领域, 即使最初存在着无数的企业, 市场自发竞争的结果, 也将最终仅余下少数几个乃至单独一个大企业。由此形成的垄断状态, 就是”自然垄断”。
自然垄断导致市场失效
垄断是充分竞争的对立物, 自然垄断意味着市场失效。当某一行业在产量达到相对较高水平之后, 就会出现规模收益递增和成本递减的趋势, 垄断者可能经过限制产量, 抬高价格, 使价格高于其边际成本, 获得额外利润, 从而丧失市场效率。总之, 如果纯粹由市场来决定, 其结果必然带来效率损失。
4 信息不对称
信息不对称的市场失效
• 1) 逆向选择。它是因为信息的事前不对称引起的问题。即在签订合同或从事交易之前, 就存在着信息不对称, 使得事物或活动的某些特征被隐藏, 误导了相关经济主体, 作出与交易另一方的期望截然相反的选择。
• ( 2) 道德风险。它是在合同签订之后才发生的问题。这一问题所对应的是隐藏行为。诸如保险市场, 人们的财产一旦买了保险, 可能就不会那么小心保管和使用, 该财产的丢失与损坏的可能性就大大增加。这种行为就是道德风险问题。
5 社会分配不公( 收入分配)
• 所谓社会分配不公, 指的是特定时期内与当时社会公认的公平准则不相符合的收入、 财富和社会福利的分布状态。
• 社会分配不公状态, 是市场经济自发运行所必然出现的结果。但这种状态本身是市场有效配置资源的结果, 而不是市场低效或无效配置资源的产物。作为市场无法正常发挥作用的一种状态, 也是市场失效。它不同于前述四类市场失效的不同之处在于, 前四类市场失效是市场机制无法有效配置资源产生的, 而这类市场失效则是市场机制有效配置资源的产物。
6 宏观经济总量失衡
所谓宏观经济总量失衡, 指的是市场经济在自发运行过程中所必然产生的失业、 通货膨胀和经济危机等现象。
• 宏观经济总量失衡则是宏观经济意义上的市场失效。
总之, 上述市场失效状态, 都是在肯定市场机制的基础性作用, 而市场又天然无能为力的前提下得出的。如果不能克服这些市场失效状态, 市场是无法正常运行的。这就必须寻求非市场的解决办法, 要求政府及公共财政的介入。市场失效就成为公共财政存在的经济根源。
2.2 财政职能
• 所谓”财政职能”, 指的是政府应当履行的经济职责和任务。它解决的是市场经济下政府应当干什么的问题。财政职能问题的介绍, 将概要地描述市场型政府应当履行的职责, 其实质是解决政府与市场的关系问题。
2.2.1 资源配置职能
• 在市场经济下, 政府和财政是为了弥补市场失效而存在的。这就是以政府的行政手段替代市场机制, 去克服资源配置上的无效低效等问题。因此, 资源配置是公共财政的首要职能。
1．财政配置职能的基本要求
( 1) 两大部门间资源的最佳配置
• 在社会资源总量既定的前提下, 财政活动应当保证资源和要素能够有效配置于公共经济与私人经济两大部门之间。
• 实际上是财政集中度问题。
• 公共财政取走的资源和要素既不能过多, 也不能过少。过多即是税收负担的过重, 过少则会出现公共服务提供不足, 表明公共部门拥有的社会资源份额并不适度。因此, 资源和要素在两大部门之间的最佳分布, 应以政府从市场取走的份额和向市场提供公共产品的状态来综合衡量。
• 如何约束和限制政府行为, 将财政活动限制在适度的规模与范围内, 直接决定着政府对社会资源和要素的攫取是否适度, 决定了整个社会资源和要素在两大部门之间的分布是否最佳的问题。
( 2) 有效配置归政府支配的资源。
( 3) 市场效率损失最小化。
2．财政配置的范围
提供公共产品是财政配置资源的首要内容。它主要包括国家防务、 维持正常社会秩序、 建造公共工程、 纠正外溢性和介入自然垄断领域等。
2.2.2 收入分配职能( 公平)
• 公共财政的公平职能, 指的是在市场经济下, 政府必须遵循社会认可的”公平”和”公正”标准, 经过财政收支对国民收入、 财富以及社会福利再分配, 实现社会相对公平的任务和职能。
1．仅指社会公平问题
• 在人们生活中, 存在着形形色色的不公平现象, 它们并不都是社会分配不公问题。相反, 社会分配不公仅是多种多样不公平现象中的一种。
• 社会公平涉及的是国民收入的分配状态, 即社会成员之间的贫富分布与差距问题。
• ( 1) 它仅指国民收入、 财富和社会福利在社会各阶层之间的分布状态, 即贫富差别所产生的社会公平与否的问题。
• ( 2) 公平与否依据特定时期和国家的标准来确定。不同时期不同国家有着不同的社会公平标准。甚至在同一国家不同区域间也有着某种公平准则的差异, 例如中国近年来开始实行的”最低生活保障”办法, 各地的标准就不一样, 沿海地区比内陆地区就可能高一些。
2．公共财政如何履行公平职能?
( 1) 征收个人所得税。
私人的劳动收入和资产收益差距, 是导致社会收入差距的基本原因。个人所得 税直接针对这部份收入课征, 以超额累进税率取走富裕阶层较多的收入, 而对贫穷阶层则不征税, 或者只征比率较小的税款。这样, 能够对由于劳动能力和财富占有所产生的收入差距作了较大压缩, 在财政收入方面形成了第一道防线。
( 2) 征收财产税。
• 会财富与财产的差距也是社会不公的重要内容。社会成员之间的收入存在的差距, 必将转化为社会财富与财产分布的差距, 而财产差距又将引起财产收益的差距, 进一步加大社会不公的程度。
• 财产税主要是对富裕阶层征收的, 将缩小社会各阶层在财富上的差距。因此, 财产税就成为防止社会不公的第二道防线。
( 3) 征收遗产与赠予税。
• 由于遗产是引起财富分布差距在不同代人之间积累的直接因素, 因而遗产税的征收, 将进一步控制财富及其收入两极分化的累积程度。
• 遗产税与以上各税分工协作, 共同取走富裕阶层相当份额的收入与财富, 在调节和压缩贫富峰谷间差距时, 起着在峰尖上狠砍数刀的作用, 大大抑制了富裕阶层的富裕程度, 也为政府在社会成员间进行大规模的再分配, 提供了基本财力来源。
• 这是公共收入上防止社会不公的第三道防线。
( 4) 政府的济贫支出。
• 这是政府依据有关的济贫法案条规等, 经过政府预算安排的支出, 用于”贫困线”下的社会成员的生活补助。
• 所谓”贫困线”的经济涵义, 就是社会成员个人或家庭的最低生活水平线。
• 济贫支出直接将收入转移给了贫穷阶层, 大大改进了社会最底层的生活水准。在贫富峰谷之间, 起着填高谷底的作用。
• 如中国的”最低生活保障线”、 经济适用房、 廉租房、 灾害救济、 困难补助及再就业政策等, 政府在收入与支出上的这些措施, 共同配合大大缩减了贫富的差异程度。
( 5) 政府的社会保险支出。
( 6) 政府干预自然垄断行业。
( 7) 政府的投资性支出。
2.2.3 经济稳定职能
• 公共财政的经济稳定职能, 是指政府必须经过税收和公共支出等手段, 去实现充分就业、 通货稳定、 合理的国际收支状况等目标, 以保证宏观经济稳定增长的职能和任务。
• 市场经济的运行结果, 总是会出现一种周期性的经济波动。其主要的和根本的危险在于经济过冷, 即经济不景气乃至经济危机。
• 随着市场经济体制在西方发达国家的逐步形成, 周期性经济循环也在西方发达国家逐步显现和加剧, 其间距越来越短, 频率越来越快, 规模越来越大, 波幅越来越宽, 经济危机造成的危害也越来越严重。其典型表现, 是1930年代世界性大经济危机的暴发, 此时如果不能有效走出经济危机的阴影, 其结果将是市场经济体制的全面崩溃。
• 经济危机的产生不是市场机制配置资源的问题, 而是市场有效运行的结果。从某种意义上说, 市场越是有效配置社会资源, 市场的发展状况越好, 则生产相对过剩状态的可能性就越大, 经济危机的规模也将越大, 损失也将越惨重, 对市场经济的威胁也将越大。因此, 市场经济尽管微观上能够达到资源最佳配置状态, 但宏观上却无力自我调节达到稳定状态。它需要市场之外的力量, 才能解决这一问题。
• 政府作为唯一具有政治权力的全社会性机构, 才可能对全国范围的宏观经济活动进行调节控制, 施加应有的影响;
• 经济的波动一般表现为社会总供给与总需求的失衡, 为了纠正总供给和总需求失衡状态, 只能依靠政府的财政或货币等政策手段才行, 其中财政政策运作, 就是公共财政履行稳定宏观经济职能的具体表现。
场经济下的财政政策运作, 主要针对解决经济过冷或经济过热问题, 其目的是实现充分就业、 通货适度稳定和国际收支平衡, 从而实现宏观经济的稳定增长。
• 财政政策主要以税收和公共支出为手段, 并配合公债政策, 去影响社会总需求状况。
• 经过调节社会需求来平衡总供给与总需求的关系。
2.2.4 财政职能相互关系
• 公共财政的三大职能之间, 存在的是既一致又矛盾的关系。
三者之间首先是一致的。
• 财政的公平与稳定职能的实现, 其前提条件是效率职能的实现。
• 只有解决了效率问题, 社会才有可能真正解决公平问题。
• 也只有解决了效率问题, 才有可能真正解决宏观经济的稳定问题。一个没有效 率的社会, 是没有前途的社会, 是走向没落的社会。经济的根本问题是效率问题, 缺乏效率, 经济增长乏力, 更多的将是经济危机乃至社会危机、 政治危机, 是谈不上宏观经济的稳定增长的。
• 近年来中国实行积极财政政策, 其效果并不尽人意, 关键原因之一就是相应的微观基础尚未在中国建成, 缺乏必不可少的有效运行的市场的支持。
• 效率、 公平和稳定三大政策目标之间, 也可能存在矛盾和冲突。
• 公平与效率始终是一对矛盾, 是鱼与熊掌不可兼得。譬如, 希望促进公平, 却损害了效率; 而为了提高效率, 则必须以公平为代价。中国经过20余年的改革开放, 经济有了迅速的增长, 效率有了很大提高, 但公平问题也尖锐起来, 贫富差距日益拉大, 严重地影响了社会稳定。这使得政府在抉择上陷于两难困境, 需要在效率与公平之间作出抉择和痛苦的取舍。
2.3 政府计划机制
• 政府计划机制( government planning mechanism) 社会生产什么、 怎样生产以及为谁生产等问题由政府经过计划来决定的经济运行机制。