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秋风清，秋月明,落叶聚还散,寒鸦栖复惊。

现代产权理论与我国城市土地产权制度研究
中国社会科学院工业经济研究所　　曹建海
（经济学人·北京）产权是市场交易的前提（R.H.Coase, 1960），脱离产权研究土地经济，其结果会如何是不可想象的。在土地市场理论模型中，是以土地的私人产权为前提条件的。尽管土地是自然赋予的资源，不能通过人类劳动被生产出来，但除了少数国家和地区外，大部分实行土地私有的制度，这在很大程度上增加了理论研究及政策分析的可操作性。

1．土地产权的涵义
产权经济学认为，在一个人人为使用不充足的资源而竞争的社会里，必须有某种竞争规则或标准来解决这一冲突，这些规则通称产权，它由法律、规章、习惯或等级地位予以确认（A.A.Alchian,1965）。
　　什么是产权？产权经济学的解释是，产权就是在一系列可选择的排他性行为中作出选择的权利。按照这个思路理解土地产权的涵义，即在一系列与土地有关的可选择的排他行行为中作出选择的权利。
　　最初人们认为，如果私人拥有一块土地的产权，就意味着他可以决定这块土地的用途。可以肯定的是，对私人土地产权的使用是排他的，在未经允许下他人不能作任何使用。但现实生活中，拥有土地并不意味着在其范围内可以随心所欲地开发利用，而要受到多方面的限制。例如，土地产权拥有者不得在他的土地上从事非法的种植或训练军队等违法活动。从技术角度来看，开发土地如建造楼房，要受到建筑技术水平、建筑材料性能和自身经济承受能力的约束。从城市土地利用角度来看，几乎世界上所有的国家和地区对土地的使用都有管制，主要是城市规划的管制，如对建筑高度、建筑容积率和建筑覆盖率等的限制。
　　其次，由于土地是一种具有多用途的物质资产，土地产权的内容也十分复杂，一般可划分为：（1）拥有土地；（2）占有土地；（3）在土地上劳作；（4）在土地上建设；（5）从地下采掘矿藏；（6）在土地上穿行；（7）从土地取得收益；（8）出卖、交换、出租土地；（9）赠送或用于抵押等。其中土地的所有权与其他权利就是相互约束、相互限制的。对于地下矿藏、埋藏物是否归属土地所有者，各国和地区规定不一。欧洲许多国家规定地下资源属国家所有，土地所有者开采地下资源要先向政府购买产权或将出售的收入与政府分成。在加拿大，随着现代工业、交通运输业的发展，地面上一定高度的空间已成从土地产权中分离出来；在安大略、魁北克和阿尔伯塔，地下矿藏也不再自动附属与地产。在美国，土地所有者同时拥有地下的一切财富，土地所有者可以自由开采地下资源，或者将其单独出售给他人。在我国，城市土地属国家所有，农村土地归农民具体所有，但后者的土地所有权不包括地下资源和埋藏物；公司、个人可以通过政府出让土地的方式获得土地使用权，对土地进行开发利用，但是取得的土地使用权不包括地下资源、埋藏物和市政公用设施。这些在《民法通则》和《土地管理法》中有明确规定。
　　此外，土地地块的边界关系决定了土地产权所有人在行使权利时不可避免地要给毗邻的产权所有人带来外部性（externality）。空间上的外部性主要包括两类关系：一是通风、采光、排水、排污的相互影响；二是险情危害的影响。外部性不仅发生在工厂和住户之间，而且在住户群体内部及生产者之间也常常发生，此外，交通体系特别是城市汽车交通所造成的交通拥挤和空气、噪音污染等问题也是不容忽视的。对于此类问题，科斯定理给出了零交易费用下私人产权交易对外部性的效率弥补，为解决外部性问题提供了全新的思路，但科斯定理也没有否定在交易费用过高时政府介入的可能性（参见Coase,1960）。
　　针对这个现实，我们可以把土地产权理解为附带约束条件的拥有，但这样理解的缺陷是，就是有些行为对某甲来说是被禁止的，但对某乙来说却可能恰恰是合法的。例如，土地所有者仅仅拥有在“种菜、放牧、闲置、……”等可能行为中作选择的权利，而航空公司拥有在“飞越、吵闹、观察”等可能行为中作选择的权利，而政府拥有“拍摄、修防空洞”等可能行为中作选择的权利。所以，与其把土地产权看作是对土地的有条件的拥有，不如把它看作是一定范围内的与土地相关的行为选择权。
　　在现实世界里，土地产权可以采取各种各样的形式，从一个极端的所有权到另一个极端的公共产权（common property rights）。
　　在私有产权中，使用权的界限表现为土地本身固有的大小或性质。对它的所有者来说，这些权利是排他的，能够自由转让的，从这些权利中获得的收益是不受法律或规章削减、约束或侵犯的。“交换的权利意味着签订合约的权利，而产权可以通过不同的合约安排来进行交易。当然,这些权利之所以得以进行交易，对所有者来说，交易的目的就是为了获得更高的收入，交易成本就是合约选择的局限条件。”（张五常，中译本2000）。从这个意义上来说，价格控制、征收赋税、对转让作社会限制，都可以看作是对私有产权的侵犯。
　　使用公共产权的权利是没有界限和框框的，如何人无权排斥其他人使用它，大家都可以为使用这一财产而自由地进行竞争。因此，没有排他权的使用权，没有转让权，在没有限定的情况下，不可能从使用公共财产中获得净收入，即“租金损耗” （rent of dissiation）。
　　公共产权通常以公共海滩和海上捕鱼区为例，租金的损耗则特指过度使用或过度开发。但是，损耗也可以表现为开发不足的形式。例如，属公共所有的一片肥沃土地可能被用来放牧或闲置不用，而不是用于净收益更大的种植果树。
　　通过对加入者使用公共财产所作的各种法规和限制，虽然可以减少损耗，但另一方面，公共财产可以收取的租金却通常少于这一财产私有时可以获得的租金。如果不充足的资源的大多数是公有的话，经济就不可能维持。虽然法规的确可以减少租金损耗，但在法规实施过程中不仅会扭曲资源的使用，而且也会招致腐败和特殊利益的出现。
　　因此，降低交易成本的办法就是要把土地的使用权、转让权和收益权这“三权”落实到个人（包括法人），而不是仅仅将产权的归属落实在字面上。如果最终没有人能够在法律的保护下放心大胆地行使土地的“三权”那么土地的产权就不能说是明晰的。
　　“假如产权被清楚地界定以及交易费用为零的话，不管谁拥有资源，那么资源的利用方式都是不变的。”科斯定理的表述表明，只要运输行业比种植行业赚钱，那么无论土地归谁所有，都会用来修铁路而不是耕耘，而不论土地产权的初始配置如何。因为假如土地归农民所有，那么运输公司就要花钱向农民购买土地；如果恰好归运输公司所有，农民就得不到任何补偿。

2．我国城市土地产权制度：变化及评价
1949年以前，我国土地实行私有制。城市土地在国土面积中所占的比重很小，分别由政府官僚、封建地主、民族工商业者、个体劳动者、城市居民和外国人所有。土地交易和土地使用权交易活跃，这表现在房地产业在城市中相当程度的发展上。
　　新中国成立后，从1949年到1982年，中央政府着力推行城市土地国有化政策，使我国城市土地产权制度发生了根本性的变化，并最终形成了城市土地单一的国家所有的产权结构。城市国有土地的来源有：（1）没收外国人、封建地主和国民党政府在城市中的土地，强制使之变为国家所有；（2）用赎买、国家经租和公私合营的办法（带有较大程度的强制性和不等价、有限期的特点）的办法将私营工商企业、房地产公司和房地产业主的城市房地产收归国有；（3）以城市建设征用土地的方式强制、低价将农村的非国有土地转变成国有土地；（4）以立宪的方式宣布全部城市土地归国家所有，从而完成了城市内部少量集体和个人所有的土地向国有产权的无偿转移。
　　可以看出，新中国成立后我国城市土地产权制度的形成过程是单向的国有化过程。国家将土地看作关系国计民生、政治稳定的最重要的物质基础。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”在剥夺了原来非国有土地的所有权之后，城市土地的使用政府认定的政治、经济地位和身份使用土地并获取收入，决定了这种国有化过程是以放弃效率为代价的。由于市场逐步被行政配置所挤出，土地的使用者可以无偿无限期使用名义上属于国家的城市土地，从而形成了城市用地的低效率扩张和城市内部用地结构的严重扭曲。国家通过立法等政治强力“保卫”国有土地的措施反而导致了对国有土地的最大浪费，“公共土地”所造成的“租金损耗”问题在中国城市国有土地利用上得到了最好的诠注。
　　造成这些问题的原因在于，1982年的《宪法》只对土地的所有权作出了笼统的规定，而对所有权之外的土地产权未予说明。法律的混乱造成了城市土地的所有制只在字面有意义，而实际占有土地的部门、单位、个人变成了国有土地的最后收益人，标志着城市土地国有产权的残缺甚至完全丧失。直到1988年全国人大才对此作出了反应。1988年的《宪法修正案》在有关土地的条文中，增加了“土地使用权可以按照法律的规定转让”的内容。1990年国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》进一步明确了城镇国有土地使用权的独立经济权利地位并可以在有效期限内出售、交换、赠与、出租和用于抵押，才真正形成了现在的城市国有土地产权制度的大致框架（见表1）。

表1　　我国城市土地产权制度演变一览表
年份
影响城市土地产权的制度变化
1979年以前
城市中国有土地禁止买卖、出租或者以其他形式非法转让。
1980
国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》规定中外合营企业用地计收场地使用费，场地使用费也可作为中国合营者投资的股本。
1982
五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》，规定城市的土地属于国家所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让国有土地，使城市土地的国有制在法律上得到确认。
深圳经济特区开始按土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。
1984
《中共中央关于经济体制改革的决定》认为土地不是商品，并以此区别社会主义商品经济与资本主义商品经济。
抚顺、广州等城市继深圳经济特区之后推行按土地的不同等级征收城市土地使用费制度。
1986
通过《中华人民共和国土地管理法》，规定土地不得出租或以其他形式转让。
1987
深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。
中共十三大报告指出社会主义市场体系包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场。
上海市政府颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》。
广东省通过《深圳特区土地管理条例》。
1988
《宪法修正案》删除了不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，《土地管理法》也作了相应修改。
国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开征土地使用税，土地使用费相应改为土地使用税。
海南建省筹备组发布了《海南土地管理办法》；海口市政府发布《海口市土地使用权有偿出让和转让的规定》。
厦门市公布《厦门市国有土地使用权有偿出让、转让办法》。
广州市政府发布《广州经济技术开发区土地使用权有偿出让和转让办法》。
天津市制定《天津市经济技术开发区土地使用权有偿出让和转让管理规定》。
1990
国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。
国务院发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。
1993
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将规范和发展房地产市场作为培育市场体系的重点。
为规范土地和房地产市场，调节土地增值收益，维护国家权益，国务院发布《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，并将土地增值税纳入国家税法体系。
1994
通过《中华人民共和国城市房地产管理法》，明确了我国国有土地有偿、有限期使用的制度。
国务院通过《基本农田保护条例》，对城市建设征用农田作了规定。
1996
《股份有限公司土地使用权暂行规定》和《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》允许将一定期限的国有土地使用权作价入股，由新设企业持有并用于转让、出租、抵押。
1998
通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。
1999
允许国有企业将行政划拨的土地使用权在补交土地出让金后有偿转让，其收入用于企业扭亏、脱困。
资料来源：作者自己整理。

　　总的说来，中国城市土地产权制度变革是在民间日益增强的市场竞争因素推动下形成的。这种变名义的国有土地所有权为受使用权约束的产权方式的改革推进过程也出乎意料的顺利，基本的做法是在保持既得利益者利益不变的前提下，通过增量土地产权制度创新释放的效率能量回报土地所有者及使用者。就是说，国有土地使用权的改革使与土地产权有关的各方实现了净收入的增加，这是对传统“公共用地”式产权结构改进时交易费用节约的结果。
　　但迄今为止的国有土地产权仍然有很多问题，主要表现在以下方面：
　　（1）土地所有权在中央政府和地方政府之间界定不清。法律规定城市土地属于国家所有，从字面意义上说，这里的国家当然是指中央政府，但是这样的界定并不清楚。因为地方政府同样是国家机器的重要组成部分，而且由于土地分散在各地，土地开发利用、出让转让都是由地方政府实施。从理论上分析，地方政府行使土地的所有权具有明显的效率优势，这也是近年来我国城市土地趋于好转的原因之一。但是，由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的“土地违法案件”。
　　（2）缺乏土地产权的人格化代表。所谓城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都没有实际上的支配权。在国家机构内部，土地管理机构和国有资产管理机构对国有土地的法定代表人资格的争执一直没有停止。退一步说，即使如目前国家明确了土地管理部门的代表人资格，但后者作为行政机构，如何象自然人那样行使土地产权并使之最大限度的增值，仍是难以想象的。
　　（3）土地所有权、开发权和使用权之间关系混乱。到目前为止，许多土地开发公司都是由政府出资兴办的。除少量靠竞争机制获取的土地外，开发公司绝大部分的土地是凭借特权低价甚至无偿从政府手中得到土地，通过开发后加价出售大发横财，占有了本应属于政府收入的地租。土地使用权问题除了前述的使用权内涵界定不清外，在执行上的双重标准也造成了混乱：与按市场方式获得有限期土地使用权的单位相比，原有无偿划拨土地的土地使用者如国家机关、军队、学校、国有企业等变相以土地入股分成、出地合建住宅分成、转租转卖等经营行为大量存在，政府对此无可奈何，造成了严重的“使用者控制”局面。
　　（4）与土地相关的各种管理权限混乱。有关城市土地的计划管理权、规划管理权、行政管理权、地籍地政管理权、经营管理权以及与土地密切相关的房屋和建筑物管理权限界定不清，职能混乱、交叉，造成各政府管理部门甚至中央政府的有关管理部门相互争权和冲突。
　　以上并没有涵盖城市国有土地产权制度的所有问题，更具体的问题在以后章节有所分析。

3. 中国农村土地产权分析
研究城市土地产权制度不能不分析农地产权，不仅农地的粮食生产是城市存在的物质前提，农地本身又是城市化进程中所必须的增量空间载体。
　　1949年以前，中国农村土地实行私有制，大部分为地主所有，土地使用实行租佃制。由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机一直十分活跃，其结果无一例外地形成土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更不可避免地会导致一系列社会矛盾。翻开长长的中国历史画卷，土地问题几乎成为一切社会矛盾的焦点。
　　从1948年开始，新政府首先在解放区没收地主的土地分配给农民，使原来无地的农民获得了土地。这场称之为“土改运动”的变革到1952年结束，并由此建立了新的农村土地制度――农民土地私有制。但这种局面并没有维持很久，从1953年在广大农村掀起的农业合作化运动，以及此后的人民公社运动，宣布了土地私有制的终结和土地集体所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确定了“三级所有，队为基础”的体制，确认生产队使用范围内的土地归生产队所有。1978年起，我国农村开始推行家庭联产承包责任制，即土地所有权和使用权相分离的改革思路，极大地调动了农民劳动生产的积极性，推动了农村市场化的进程。1982年后原有行政－生产合二为一的体制解体，分别被乡、村、村民小组所取代，后者顺理成为集体土地的所有者和继承者，从而形成了当前农地的集体所有、农民承包经营的产权格局（见表2）。

表2　　我国农地产权制度演变与经济效率　

土改前
土改后到高级合作社之前
高级合作社到人民公社解体
联产承包责任制之后
私有制性质
封建地主私有
个体私有
集体公有
集体公有
所有权分布
集中为主
分散
集中
集中
使用权分布
分散
分散
集中
分散
经济效率
极低
较高
极低
较高
资料来源：作者自己整理。

　　虽然宪法和土地法明确规定农村土地归农民集体所有，但按照产权的“三权”分析，我国现行农地产权是一个被严重扭曲的产权。主要表现在：
　　（1）土地所有权主体混乱。虽然宪法明确规定了农村土地归集体所有，但没有说明是乡、村、村民小组哪一级集体，而生产小组由于没有法人地位，因而在执行中乡、村两级管理者以行政管理权替代土地财产权，行使土地处分、调配（包括动用土地用于兴办企业、公共设施等方面）的权利，扮演了事实上的所有者角色。农民由于对土地权利不清楚，不能主动维护自身的合法产权，对擅自调整土地，甚至是农地转为建设用地，不能以所有者的身份行使产权，处于十分被动的地位。
　　（2）政策要求长期稳定承包，但没有说明哪些人有权利承包，因此引起实践中土地随人口的不断调整。这不是土地政策问题，而是集体经济制度造成的。由于所有农民都认为作为社区成员对集体土地所享有天然的分配权利，随人口变动而进行的土地调整是不可避免的。而在一些农村改革试验区如梅潭试验的特点是土地的长期承包，“生人不增地，死人不减地”，农民对这一试验的支持率一直在上升，显示了农民渴望获得长期承包权的要求。
　　（3）农村土地收益分配中的问题。现行政策规定农民承包土地要承担相应的义务，包括向乡村缴纳公共支出费用。由于没有说明这些义务是地租还是管理费用，因而在实践中给乱收费留下了空子。这种租、税（费）混乱与土地产权主体、基层政府对于土地各项产权界定不明与扭曲有关；从表面上看，现行土地承包近似一种定额租约，但由于其数额的不确定及逐年上涨，给农户带来了沉重的负担和较大的市场风险。
　　（4）土地使用权流转受到严格限制。虽然宪法明确了土地的集体所有制，并允许土地使用权的转让。但除了国有土地由国务院制定出土地使用权出让、转让条例外，对农村集体所有制土地的使用权转让迄今没有一个明确的规定。而在实际执行中，只允许集体经济组织在兴办企业时以联营、入股的方式转让土地使用权外，严禁集体建设用地使用权转让、出租和抵押，否则必须先转为国有。由于转为国有的补偿标准过低，农民集体和土地使用者无利可图，于是千方百计采取变通办法进入土地“灰色市场”。
　　（5）国家征用土地中侵犯农民利益问题。首先表现在征用土地的数量缺乏依据，征地数量偏大，造成农地数量锐减，对农民生活甚至国家粮食安全形成威胁；其次，就业安排不足，征地补偿标准偏低，使农民的所有权损失在经济上得不到补偿；再次，现有的户籍制度和城市管理体制对农民在失去土地后向城市流动存在巨大的障碍。
　　总之，我国目前农地集体产权是一种受歧视的产权，这不符合产权平等这一市场交易的基本原则。在农地缺乏自我保护机制的条件下，难以设想农地不受城市化的过度压制。

4．关于我国城市土地产权制度改革的思路
从近期来看，完善城市土地产权制度需要从以下方面入手：
　　首先要明晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为占有权、地役权、开发权、通行权、收益权、出售权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，并对每一项权利加以明确界定。国家在此基础上决定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利。这样将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确的评判标准。
　　其次，明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，中央、省级政府主要通过制定土地利用规划来体现对土地的管理和控制。这种做法的好处在于，通过明确产权，城市政府在配置土地时的行为更加长期化。因此，应逐步取消城市政府对审批土地面积的限制，通过严格的土地利用规划以及公众参与的办法对城市政府的权力进行约束，使土地配置能够反映国家和社会的利益。
　　第三，完善土地租约，明确土地使用者对土地的权利，通过对这些权利的实施，推动城市土地市场机制的运行。针对不同用途的用地，可以设定不同的期限和权限，但应较之现行规定的更长一些，以促进使用者对土地利用的长期化；在租期内尽量减少对按市场价格获得的土地使用用途的转变，因为这正是土地利用效率改进所不可或缺的；用于公共目的的土地可低价或无偿划拨，但应严格控制土地范围及使用用途的转换。
　　第四，尽快改变新地、旧地双重管理的办法，推动城市用地存量的流动。可明确土地无偿无期使用的最后期限，到期由政府依据评估价格逐一与使用单位签订用地合同，补交土地出让金。补交困难的可采取缓缴、逐年收缴，甚至政府土地使用权入股的方式，全面实行土地租约制，推动城市土地资源的合理配置。
　　第五，在城市土地征用上建立农地和城市用地新型的市场关系，使农地补偿费与农地价格趋于一致。这样做可以从经济上控制城市政府基于出让价格与征用农地成本之间的巨大落差牟取暴利，在保护好农地的基础上实现城市土地的高效利用。
　　从长期来看，按照市场经济体制的要求，我国城市土地产权制度的发展方向是：（1）允许城市土地所有权在政府与企业、个人之间的反向流动，实现城市用地产权的多元化；（2）农村土地产权的逐步明晰和多元化，农地与城市用地一样获得完整的产权和平等的地位，农地使用只受国家土地利用规划制约，由于产权主体不同造成的歧视不复存在；（3）作为一项完整产权，土地市场将在整个经济中发挥基础性调节作用；（4）城乡用地在价格机制和政府合理的公共政策作用下实现高效和可持续利用。

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（中国社会科学院工业经济研究所,曹建海） 　　

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