第七章-财政政策.doc

第七章 财政政策

第一节 财政政策概论

一、财政政策的定义、性质及构成
1、定义
财政政策是指以特定的财政理论为依据，运用各种财政工具，为达到一定的财政目标而采取的财政措施的总和。简言之，财政政策是体系化了的财政措施。
2、性质
（1）财政政策是国家（或政府）有意识活动的产物，因而它是上层建筑的范畴；
（2）国家可以利用财政政策达到自己的预定目标；
（3）财政政策是政府干预经济运行的主要调控手段；
3、构成
（1）财政政策的传导机制

财政政策目标
财政政策中介指标

财政
政策
工具

简单地说，财政政策传导机制，就是财政政策在发挥作用的过程中，各政策工具通过某种媒介体的相互作用形成的一个有机联系的整体，财政政策发挥作用的过程，实际上也就是财政政策工具变量经由某种媒介体的传导转变为政策目标变量（期望值）的复杂过程。那么，财政政策主要通过哪些媒介体将财政政策工具的作用传导出去？主要的媒介体是收入分配、货币供应与价格。财政政策工具变量的改变主要是通过引起上述媒介体中间变量的改变来达到预期目标。这样，政策能否达到预期目标，在很大程度上就与传导机制的作用联系在一起。不注重对政策传导机制的研究，就无法回答财政政策在贯彻执行中的种种效应偏差，并无法解释财政政策体系的整体作用的机理。
（2）财政政策的构成
①财政政策工具；
②财政政策中介指标；
③财政政策目标；
二、财政政策的构成
1、财政政策工具
（1）税收工具
税收作为国家主要的收入政策工具，与其他财政政策工具相比，具有强制性、无偿性、因定性等特征，因而可以对宏观经济运行进行广泛调节，成为实施财政政策目标的一个重要手段。
①税收的调节作用：
第一，税收可以调节社会总供给与总需求的平衡关系，从而稳定物价、促进经济平衡发展。在总需求方面，国家可以依消费需求和投资需求为对象设立税种并调整税率，如设立消费税，从而实现对社会总需求的调控；在总供给方面，可以通过提高（降低）税率，限制（刺激）有关商品和劳务的生产与供给，即借助税收工具有效调节社会总供给，从而实现宏观经济的平衡的目标。
第二，税收可以调节产业结构，优化资源配置，促进经济增长。国家可根据当前的经济形势，制定相应的产业政策，并通过降低税率、减免税等手段，鼓励、支持“瓶颈”产业的发展，也可以利用提高税率、加重税负等手段，限制长线产业的发展，从而达到优化资源配置、提升产业结构、促进经济增长的目的。
第三，税收可以调节收入，实现公平分配。合理配置税种，科学确定税率，能够有效调节国民收入分配，实现公平与效率的兼备。例如，累进个人所得税的征收，就是有效调节收入分配的工具。
税收的调节作用主要通过税收比率的确定、税负分配，以及税收优惠和税收惩罚体现出来。
税收比率是指税收收入占国内生产总值的比重，是财政政策实现调节目标的基本政策度量选择之一。当一国税收作为财政收入的基本来源时，宏观税率就成为衡量财力集中或分散程度的一个重要指标。宏观税率提高意味着政府集中掌握的财力或动员资源的能力高，反之则低。政府动员资源的能力如何，对于宏观经济运行的稳定及经济的发展会产生巨大的影响。一般来说，政府提高宏观税率，会对民间部门经济起收缩作用，意味着更多的收入从民间部门流向政府部门，相应地，民间部门的需求将下降，产出也随之减少；反之，若政府降低宏观税率，则会对民间部门经济起扩张作用，需求将相应地上升，产出也将相应地增加。
税负分配是指税收在经济主体之间的分配安排。一般通过以下两个方式实现：一方面是由政府部门来进行，主要是通过政府的税种选择和制定不同的税率来实现；另一方面是通过市场活动来进行，主要是通过税负转嫁的形式体现出来。税负转嫁的结果使纳税人的名义税负与实际税负不相同，即税负转嫁是在政府税负初次分配的基础上，通过市场机制的作用而进行的税负再分配。两个层次的税负分配，对于不同收入的变动、相应的个人与企业的生产经营活动，以及各种经济主体的行为均会产生重大影响。
税收优惠与税收惩罚是指在征收正常税收的基础上，为了某些特殊需要，而实行的鼓励性或惩罚性的措施。这种措施在运用上具有较大的灵活性，它往往起到正常税收难以起到的作用，因而在各国税法中都不同程度地保留着某些税收优惠性和惩罚性的措施。税收的优惠性措施包括：减税、免税、宽限、加速折旧，以及建立保税区等；税收惩罚包括：报复性关税、双重征税、税收加成、征收滞纳金等。无论是优惠性还是惩罚性的措施，对实现财政政策的某些目的都起到了一定的促进作用。
②税收工具调节作用的局限性：
第一，税收政策的制定和执行往往需要经过一定的法律程序，具有较长的决策时滞。一国政府的税收增减都是通过调整税法来实现的，而税法是需要经过一定的政治程序才能通过、付诸实施的。
第二，税收政策具有减税容易、增税难的特征。因此在增税时，容易遭受到纳税人的反对，使得税收的执行难度往往较大。
第三，税收直接影响人们的可支配收入，而且是无偿的永久性的影响。当政府以增加税收的办法来弥补财政赤字时，实质是将资金从个人或企业手中转移到政府手中，抑制了私人的消费需求。并且，若政府扩大支出的效率不高或无效益时，增加税收将会进一步加强对消费需求的抑制。
第四，税收政策的效果往往是通过改变消费者的可支配收入，并进一步影响消费者的消费水平而实现的。因此，税收政策的效果与消费者的边际消费倾向密切相关，而消费者的边际消费倾向对于政府来说，却是一个不确定的因素。
（2）公债工具
所谓公债是指，国家或政府以其信用为基础，向国内外举借的债务。也就是说，公债是国家或政府以债务人的身份，采取信用的方式，通过借款或发行债券等方式取得的收入。
①公债的作用
公债作为现代社会实现财政政策目标的重要工具，其作用主要表现为以下几个方面：
第一，弥补财政赤字，保持宏观经济平衡。发行公债弥补财政收支差额，是目前世界各国普通的做法。它有利于实现社会总供给与总需求的平衡，为抑制通货膨胀，促进经济增长创造良好的环境。
第二，筹集建设资金，优化经济结构。发行公债筹集国家建设资金，可将部分消费基金转化为积累资金，弥补建设资金的不足，增加国家重点建设项目投资，优化经济结构，促进经济增长。这项功能对我国尤为重要。
第三，公债是财政政策与货币政策的连接点，可被中央银行用作调节资金供求与货币流通的工具。中央银行可以根据国民经济运行的实际状况及宏观经济政策的需要，适时开展公开市场业务，通过在二级市场买卖国债，有效调节资金供求和货币流通、稳定货币、稳定物价。
第四，公债可以达到其他财政政策工具不能达到的财政目标。比如，通过公债可以使国家通过扩大公共支出单纯地刺激供给增加，但增税则不能达到这样目的，因为增税行为本身对经济的影响是紧缩性的。
②公债作用局限性
但是，公债往往可以产生以下五种效应：
第一，排挤效应。
所谓“排挤效应”，是指由于国债的发行，使民间部门的投资或消费资金减少，从而对民间部门的投资或消费起到一定的抑制作用。
第二，货币效应。
所谓“货币效应”，即国债发行使货币供求变动。一方面，可能使部分流通的货币变为现实流通货币；另一方面，可能把存于民间部门的货币转到政府部门，或由于中央银行购买国债增加货币的投放。这些由于国债发行所带来的货币的一系列变动，统称为“货币效应”。
第三，收人效应。
由于国债主要靠未来年度增加税收来偿还，而国债持有人在国债到期时，不仅要收回本金而且需要得到利息报偿。政府发行国债主要用于社会公共需要，人人均可享用。这样，在一般纳税人与国债持有人之间就产生了收入的转移问题。此外，国债所带来的收入与负担问题不仅影响当代人，而且还存在着所谓“代际”的收入与负担的转移问题。
第四，流动性效应。
所谓公债政策的流动性效应是指，通过改变公债的流动性程度来影响整个社会的流动性状况，从而对经济产生扩张性或抑制性效应。公债政策的流动性效应主要通过以下两种措施来实现：
①调整公债期限的构成，即发行不同数量的长期公债和短期公债来实现政策目的。由于长期国债的流动性低，短期国债的流动性高，因此，在经济处于萧条时期时，增加短期公债的发行可以提高整个社会的流动性状况，扩大社会总需求。而当经济处于繁荣时期时，增加长期公债的发行可以减少公债的流动性，抑制社会总需求。
②改变公债资金来源：公债的认购单位可以分为银行部门和非银行部门。银行部门认购公债，会通过扩大信贷规模而增加货币供应量，在经济萧条时，增加银行系统持有的公债份额可以刺激投资和消费需求；非银行部门认购公债，只会引起资金使用权的转移，不会引起货币供应量的增加。在经济繁荣时期，从非银行部门借入资金，可以减轻通货膨胀的压力。
第五，利率效应。
所谓公债政策的利率效应是指，通过调整公债的利率水平和影响其供求状况来影响金融市场的利率变化，从而对经济产生扩张性或抑制性效应。公债政策的利率效应主要是通过确定公债发行利率和改变公债价格来实现的：
①确定公债的发行利率。通过改变公债的利率水平可以影响金融市场的利率，从而达到影响整个社会的投资需求和消费需求的目的。调低公债的发行利率，可以带动金融市场利率水平下降，从而刺激投资需求和消费需求；调高公债的发行利率，可以推动金融市场利率水平上升，从而抑制总需求。
②改变公债价格。公债价格与利率呈反方向变化。政府大量买进债券可以刺激公债价格上升，使利率水平下降产生扩张性效应；政府大量抛售债券则会使公债价格下降，使利率水平上升产生紧缩效应。在经济繁荣时期和萧条时期，政府可以通过改变公债利率和价格来达到宏观政策目标。
总之，有利必有弊，公债作为一种财政政策工具，自然也有一定的弊端。公债作为一种债务，它是需要定期还本付息的，其财源来自于税收和其他收人。为偿还公债而引起的税收或其他财政收入的增加，必然导致社会公众可支配收入的减少，从而形成对国家政府及其人民的公债负担。从政府层面而言，政府发行公债就是政府债务的形成过程、而还本付息便构成政府的负担，当债务过大时，就有产生债务危机的可能性；从社会公众层面而言，不论公债资金的流向和效益如何，公债的偿还在很大程度上最终还得依靠税收，这必然会形成纳税人的负担，而当政府通过“借新债还旧债”方式来暂时偿还公债时，实际上是把偿还的负担转移给下一代人，这不仅仍要加剧下一代纳税人的负担，而且还将对未来的经济发展带来一定的负面影响。
（3）经常项目支出工具
经常项目支出工具，主要指政府满足纯公共需要的一般性支出，它包括购买性支出和转移性支出两大部分。
①购买性支出
购买性支出，包括商品和劳务的购买．它是一种政府的直接消费支出，主要包括：行政支出、国防支出、科教文卫支出，以及工交商农等部门的事业费等等。由于购买性支出是决定国民收入大小的主要因素之一，其规模直接关系到社会总需求的增减。因此，根据凯恩斯主义的需求管理政策，购买性支出工具的作用主要体现在对社会总需求，以及总需求与总供给的平衡的调节。当社会总需求明显超过总供给，通货膨胀压力过大时，政府可以采取减少购买性支出的政策，减少需求；反之，当社会总需求明显低于总供给时，资源不能得到充分利用，政府可以采取增加购买性支出的政策，以刺激需求。并且，由于乘数效应的存在，政府购买性支出政策可称得上是实现反经济周期、合理配置资源、稳定物价的强有力工具。
购买性支出工具的局限性表现在以下两方面：
第一，与转移支出政策相比，其对国民收入分配再分配的公平性差。例如，增加政府雇员工资与增加失业人员的救济金相比，前者会扩大就业者与无业者之间的收入差距。如果同时同比例提高两者的收入，对需求的影响就取决于他们的边际消费倾向。就单个消费者来说，其边际消费倾向（每增加一单位的收入中用于增加消费的比率）与他的个人偏好相关；就消费者群体来说，则其年龄、职业、社会环境等方面因素对其边际消费倾向的影响较大。一般而言，一国的政府雇员的边际消费倾向往往低于失业人员的边际消费倾向，再加上与一国的其他同等素质的劳动者比较，如果政府雇员的实际收入（业余收入、灰色收入甚至是黑色收入均应包括在内）并不低，则这种支出对需求的刺激作用也是极其有限的。
第二，这一支出政策的效率取决于政府工作的效率。例如，政府是否有必要设置那么多的机构，雇用那么多的雇员，政府雇员的工资是否已足够高，办公设施条件是否已足够好等等。根据公共选择学派的观点，国家政府机构本身有膨胀的倾向，稳定工资的政府雇员身份本已让人羡慕不已，普遍地不分功绩贡献地提高工资对机构膨胀倾向有刺激作用。
②转移性支出
转移性支出，是通过“公共收入—国库—政府支付”过程将货币收入从一方转移到另一方，此时民间的消费并不因此而发生变化。转移性支付的作用主要体现于：给企业和家庭提供购买力，使其有能力在市场上购买商品和劳务，并最终实现公平收入分配、反周期波动的政策目标。转移性支出一般又分为社会福利支出和财政补贴两类。
第一，社会福利支出。
社会福利支出实际上是一种将高收入阶层的一部分收入转移到低收入阶层的转移支付政策，它可以实现公平分配的目标。并且，在经济萧条时期，失业人口增加，这时候增加失业保险金等社会保障和社会福利支出，可以增加人们的可支配收入，从而增加社会的有效需求，刺激经济增长；反之，在经济繁荣时期，失业人口降至很低，这时候就需要减少失业保险金等社会保障和社会福利支出，相对减少人们的可支配收入，从而抑制社会的有效需求，避免经济过热。
第二，财政补贴。
财政补贴作为一种财政援助，自然将对接受补贴者产生激励作用，并且由于补贴往往对特定的目标施行，因此补贴具有很强的针对性。根据其所针对的对象，财政补贴可分为两类：生产性补贴和消费性补贴。生产性补贴主要是对生产者的特定生产投资活动的补贴，如投资补贴、财政贴息等，可直接增加生产者的收入，从而提高生产者的投资和供给能力；消费性补贴则用于直接增加消费者的可支配收入，鼓励消费者增加需求。一般而言，在有效需求不足时，主要是增加消费性补贴；在有效供给不足时，主要是增加生产性补贴，可以在一定程度上缓和供求矛盾。
转移性支出工具的局限性主要表现在以下三方面：
第一，积累性差。转移性支出资金转化为积累资金的可能性要比上述政策小，其用于消费部分比较大。
第二，由于利益刚性制约，容易形成沉重的财政负担。政府增加对个人、企业及下级政府的转移性支出时是受欢迎的，一旦削减这种支出则易遭到反对，成为政府财政的沉重负担。 第三，对需求的影响与受益者的层次关系重大。如从年龄结构看，通常年轻人的边际消费倾向最大，中年人其次，老年人的边际消费倾向最低。因此，政府应根据不同情况选择不同组合的转移性支出政策，这对政府政策的灵活性要求较大。
（4）政府投资性支出工具
政府投资性支出工具政府投资指财政用于资本项目的建设支出，它最终将形成各种类型的固定资产。在市场经济条件下，政府投资的项目主要是指那些具有自然垄断特征、外部效应大。产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设施及新兴的高科技主导产业等。
①政府投资政策工具的作用
政府投资这一财政政策工具的作用主要体现在以下几个方面：
第一，在萧条的经济环境下，若政府投资于扩大公共工程支出，大力兴建公共工程、基础设施等，则可以有效地扩大总需求，从而有助于经济复苏。
第二，由于在市场经济条件下，政府投资的项目主要是那些具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设施，而这些项目往往具有很强的积累性。因此，政府投资的结果往往是形成若干公共资产，可供居民在较长时期内消费，受益期长，尤其容易受到注重财政的生产性的国家的青睐。”
第三，政府投资能力与投资方向对经济结构的调整起关键性作用。考虑到国民经济基础产业的“瓶颈”制约现状，政府投资所产生的效应，就不局限于自身的投资收益。作为一种诱发性投资，它可将受“基础瓶颈”压抑的民间部门的生产力释放出来，促进了经济的发展。
②政府投资工具的弊端
当然，政府投资工具也有一定的弊端，主要表现在以下几个方面：
第一，效率低下。由于信息收集成本、决策失误等各方面主客观的原因，政府投资往往规模过大，并且往往并不能集中于具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设施及新兴的高科技主导产业等，许多本应让民间部门发展的投资领域政府也包揽过多，重复建设、盲目建设现象严重，投资效率低。并且某些政府投资项目的目的是刺激经济解决就业问题，决策往往比较仓促，政府投资项目本身是否必要就成了问题。
第二，时滞长。政府投资的大型工程项目的建设周期少则一两年，多则几年、十几年甚至是几十年，往往是用在劳动力和原材料上的开支还没有花出去之前，经济的形势就有可能发生变化了，使财政政策由逆调节变成顺调节，反而加大了经济波动的不稳定性。
第三，有可能加剧地方间的不平衡。政府投资的某些公共工程属于地方性公共产品，本应由地方政府投资。中央政府为调节经济、刺激需求，主观选取某些特定的地方建设公共工程，这实质上是利用全国的资金为某些地方供给公共产品，负担了本该由该地方政府支出的建设性投资。这不仅可能造成新的地方间不均衡，而且容易引发各地方为争项目、争投资的腐败行为，从而增大了政府投资的风险。
2、财政政策中介指标
（1）收入分配。
政策工具变量的调整，对个人收入分配的影响，主要体现在改变货币收入者实得的货币收入或使货币收入者的购买力发生变化。对于前者，主要是通过对居民个人征税，使其税后收入减少，或通过某种形式的补贴使居民个人的实得收入增加；对于后者，主要是通过货币的升值或贬值来进行调节。居民个人收入的变化会影响其储蓄与消费的行为，并影响劳动者生产积极性，在一定的程度上还可能导致劳动者在工作与闲暇之间重新做出选择。例如，开征消费税直接影响消费支出，开征利息税可能影响储蓄行为。再如开征个人所得税，当累进税率达到一定高度时，就可能使一部分人在工作与闲暇中重新选择，产生减少工作（或有效工作）时间而增加闲暇时间的替代问题。这样，财政政策通过收入分配作为媒介就会对总产出产生影响。
政策工具变量调整对企业利润分配的影响，则主要体现在企业税后利润的分配上。比如，我国经济体制改革后，国有企业走向市场，自主经营，自负盈亏，利润成为企业追求的主要目标，税后利润的多少直接影响企业的经营活动和职工的利益。企业所得税直接影响企业税后利润的变化，从而影响企业的生产经营行为，尤其是影响企业的投资行为。对于国有企业来说，国家与企业的利润分配关系不稳定，缺乏规范化和法制化的刚性，往往是导致企业片面追求短期利益倾向的重要诱因。带来诸如盲目生产、重复建设等一系列问题。
总之，在总供求波动的背后，主要是收入因素变动影响，而收入的变动是分配的结果，或者说是利益格局调整的结果，而财政政策工具正是通过对利益格局的调整来实现政策的目标值。
（2）货币供给。
在利率市场化的条件下，财政收支的增减则会影响利率的升降，如果扩大财政支出而不相应地扩大货币供给量，必然迫使利率上升，对民间投资产生“排挤”效应，这样就达不到总需求的政策目标，如此等等。
（3）价格。
许多财政政策工具的作用是通过价格作用体现出来的，或者是与价格相互作用共同发挥调节作用的。比如，长期以来，我国产业部门间的利润率存在着不合理的差异，这种差异是导致产业结构不合理的一个重要原因。调整产业结构从某种意义上讲就是调整利益结构，而部门与行业间的利润率的差别，除了受成本变动等因素影响外，主要与价格政策有关。如基础设施的定价偏低，加工工业产品的价格相对偏高，是导致两种行业盈利差别的重要原因，而价格不合理往往是制约基础设施发展滞后的最关键因素。价格市场化，是我国经济体制改革的必然趋势，然而在向市场经济转变中，政府对价格的适度控制仍然不必要的。当然这种控制主要不是依靠行政手段来管制物价，而是通过经济的手段，如在加大基础产业部门政府投资的同时，运用税收、补贴等财政政策工具控制基础产业部门的价格，达到调整产业结构的政策目标。
3、财政政策目标
（1）物价水平相对稳定。
这是世界各国均在追求的重要目标，也是财政政策稳定功能的基本要求。物价相对稳定，可以具体释义为避免过度的通货膨胀或通货紧缩。在采取财政措施时，必须首先弄清导致通货膨胀或通货紧缩的原因，如果是由于需求过旺或需求不足造成的，则需要调整投资性支出或通过税收控制工资的增长幅度；如果是由结构性摩擦造成的，则必须从调整经济结构着手。物价不稳，对于我们这样一个资源相对短缺，社会承受能力较弱的发展中国家来说，始终是经济发展中的一大隐患。因此，在财政政策目标的选择上必须予以充分地考虑。
（2）收入的合理分配。
收入分配既要有利于充分调动社会成员的劳动积极性，同时又要防止过分贫富悬殊和分化，因此，在政策的导向上存在着公平与效率的协调问题。税收负担的合理分配，建立完善的社会保障体系，是实现收入合理分配目标的关节点。
（3）经济适度增长。
适度的含义就是量力而行。其一，要视财力可能（即储蓄水平）制定增长率。其二，要考虑物力可能。物力是各种物资资源的总称，包括能源、钢材、木材、水泥、交通运输等，物力可能实际是指能支撑经济增长的物资承受能力。财政政策在推进经济增长的过程中，一方面要在政策取向上注意处理好储蓄与消费的关系，保持适度的社会储蓄率；另一方面要充分认识到我国经济发展中的若干制约因素，注意发挥财政在经济结构调整和推进科技创新方面的作用。
（4）社会生活质量逐步提高。
经济系统的最终目标是满足社会全体成员的需要。需要的满足程度，不仅取决于个人消费需求的实现，而且取决于社会公共需要的实现。
三、财政政策的类型
1、根据财政政策具有调节经济周期的作用来划分，财政政策可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策
（1）自动稳定的财政政策
自动稳定的财政政策，是指某些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，它无须借助外力就可直接产生调控效果。财政政策的这种内在的、自动产生的稳定效果，可以随着社会经济的发展，自行发挥调节作用，不需要政府采取任何干预行动。
财政政策的自动稳定性主要表现在两个方面：
一是，税收的自动稳定效应。税收体系，特别是公司所得税和累进的个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果当初政府预算是平衡的，税率没有变动，而经济活动出现不景气，国民产出就要减少，这时税收收入就会自动下降；如果政府预算支出保持不变，则由税收收入的减少而使预算赤字发生，这种赤字会“自动”产生一种力量，可以抑制国民产出的继续下降。
二是，政府支出的自动稳定效应。经济学家们一致认为，对个人的转移支付是普遍的自动稳定器。转移支付是为了个人收入下降时为维持他们的最低必要生活水平而向他们提供的，如公共救济款及对有儿童家庭的援助等福利计划和失业救济金。如果国民经济出现衰退，就会有一大批家庭具备申请失业救济金的资格，政府必须对失业者支付津贴或救济金，从而可以使总需求不致下降过多；同样，如果经济繁荣来临，失业者可重新获得工作机会，在总需求接近充分就业水平时，政府就可以停止这种救济性的支出，使总需求不至于过旺。
（2）相机抉择的财政政策
相机抉择的财政政策，意味着某些财政政策本身没有自动稳定的作用，需要借助外力才能对经济产生调节作用。一般来说，这种财政是政府根据当时的经济形势，采用不同的财政措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口，是政府利用本身财力有意识干预经济运行的行为。
按照财政政策的早期理论，相机抉择的财政政策包括汲水政策和补偿政策。从字面上看，这种政策就如同水泵里缺水不能吸进地下水，需要注入少许引水，以恢复抽出地下水的功能。按照汉森的财政理论，汲水政策是对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。
汲水政策有四个特点：
其一，汲水政策是一种诱导景气复苏的政策，是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策；
其二，汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段；
其三，财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可；
其四，汲水政策是一种短期的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，为了减少通货膨胀因素，政府通过增收减支等政策以抑制和减少社会有效需求；而在经济萧条时期，为了减少通货紧缩因素，政府则通过增支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求整个社会性经济有效需求的增加。
可以看出，汲水政策和补偿政策虽然都是政府有意识的干预政策，但是区别也是很明显的：一是，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方，而补偿一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用天地控制经济过度繁荣；二是，汲水政策的实现工具主要公共投资，而补偿政策的载不仅包括公共投资，还有所得税，消费税、转移支付、财政补偿；三是，汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政收支可以超额增长；四是，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济有效需求。
2、根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，财政政策可以分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策
（1）扩张性财政政策。
扩张性财政政策是指通过财政支规模的变动来增加和刺激社会性的总需求量，在总需求不足时，通过扩张性财政政策使总需求与总供给的差额缩小以至平衡。扩张性财政政策的载体主要是增加财政支出和减少税收，两者相比，前者的扩张效应更大一些。财政支出是社会总需求的直接构成因素，财政支出规模的扩大会直接增加总需求，增加总需求，增加支出的乘数效应大于减税的乘数效应。减税政策可以增加民间可支配收入，在财政支出规模不变的情况下，也可以扩大社会总需求。同时，减税的种类和方式不同，其扩张效应也不同。流转税的减税在增加需求的同时，对供给的刺激作用更大，所以，它的扩张效应主要表现在供给方面。所得税尤其是个人所得税的减税，主要在于增加人们的可支配收入，它的扩张效应体现在需求方面。在增加支出与减税并举的情况下，扩张效应虽然更大，但可能导致财政赤字，从这个意义上说，扩张性财政政策等同于赤字财政政策。
（2）紧缩性财政政策
紧缩性财政政策，紧缩性财政政策是指通过财政收支规模的变动来减少和抑制总需求，在国民经济已出现总需求过旺的情况下，通过紧缩性财政政策可以消除通货膨胀，达到供求平衡。实施紧缩性财政政策的手段主要是减少支出和增加税收。减少支出可以降低政府的消费需求和投资需求，增加税收可以减少民间的可支配收入，降低民间消费者需求和投资需求。所以，无论是减少还是增税，都具有减少和抑制社会性总需求的效应。如果在一定经济状态下，增税与减支并举，财政盈余就有可能出现，在一定程度上说，紧缩性财政政策等同于盈余财政政策。
（3）中性财政政策。
中性财政政策是指财政收支活动对社会总需求的影响保持中性既不产和生扩张效应，也不产生紧缩效应。在一般情况下，财政中性政策要求财政收支保持平衡。在经济政策理论中，一般把通过增加盈余或减少盈余以及增加赤字或减少赤字的形式表现出来的财政政策，称之为非均衡财政政策，而以收支均衡的形式表现出的财政政策，称之为均衡财政政策，均衡财政政策的主要目的在于力求避免预算盈余或预算赤字可能带来的消极后果。但是，预算收支平衡或均衡财政政策，并不等于中性财政政策。因为通过支出结构的调整和税收政策的调整，同样可以对经济发挥调节作用，而且平衡预算本身也具有乘数效应。

第二节 财政政策效应

一“内在稳定器”效应
1、“内在稳定器”的含义
所谓“内在稳定器”是指这样一种宏观经济的内在调节机制：它能在宏观经济的不稳定情况下自动发挥作用，使宏观经济趋向稳定。财政政策的这种“内在稳定器”效应无需借助外力就可直接产生调控效果，财政政策工具的这种内在的、自动产生的稳定效果，可以随着社会经济的发展，自动发挥调节作用，不需要政府专门采取干预行动。
2、“内在稳定器”的效应
（1）累进的所得税制。
特别是公司所得税和累进的个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果当初政府预算收支平衡，税率没有变动，而经济活动出现不景气，国民生产就要减少，以致税收收入自动降低；如果政府预算支出保持不变，则由税收收入的减少导致预算赤字发生，从而“自动”产生刺激需求的力量，以抑制国民生产的继续下降。
（2）公共支出尤其是社会福利支出。
在健全的社会福利、社会保障制度下，各种社会福利支出，一般会随着经济的繁荣而自动减少，这有助于抑制需求的过度膨胀，也会随着经济的萧条而自动增加，这有助于阻止需求的萎缩，从而促使经济趋于稳定。
二、乘数效应
财政政策乘数是指由于财政支出的边际变动量引起的社会总需求的变动量。乘数效应包括三方面的内容：
1、投资或公共支出乘数效应。
（1）投资或公共支出乘数的含义
它是指投资或政府公共支出变动引起的社会总需求变动对国民收入增加或减少的影响程度。一个部门或企业的投资支出会转化为其他部门的收入，这个部门把得到的收入在扣除储蓄后用于消费或投资，又会转化为另外一个部门的收入。如此循环下去，就会导致国民收入以投资或支出的倍数递增。以上道理同样适用于投资的减少。投资的减少将导致国民收入以投资的倍数递增。公共支出乘数的作用原理与投资乘数相同。
（2）购买性支出乘数的特点和作用

①支出乘数是正值，说明购买性支出的增减与国民产出呈正方向变动；
②政府增支时，国民产出增加，增加量为支出增量的1/(1－b)倍。假定边际消费倾向为0.8，则购买性支出乘数为5；
③同税收乘数相比，支出乘数大于税收乘数，这说明，增加财政支出政策对经济增长的作用大于减税政策。
2、税收乘数效应。
（1）税收乘数的含义
它是指税收的增加或减少对国民收入倍增的减少或增加的程度。由于增加了税收，消费和投资需求就会下降。一个部门收入的下降又会引起另一个部门收入的下降，如此循环下去，国民收入就会以税收增加的倍数下降，这时税收乘数为负值。相反，由于减少了税收，使私人消费和投资增加，从而通过乘数影响国民收入增加更多，这时税收乘数为正值。一般来说，税收乘数小于投资乘数和政府公共支出乘数。
（2）税收乘数的特点和作用

税收乘数表明的是税收的变动（包括税率、税收收入的变动）对国民产出（GNP）的影响程度。
①税收乘数是负值，说明税收增减与国民产出呈反方向变动；
②政府增税时，国民产出减少，减少量为税收增量的b/(1－b)倍。假定边际消费倾向b为0.8，则税收乘数为－4。可见，若政府采取减税政策，虽然会减少财政收入，但将会成倍地刺激社会有效需求，有利于民间经济的增长。
3、预算平衡乘数效应。
（1）预算平衡乘数的含义
指的是这样一种情况：当政府支出的扩大与税收的增加相等时，国民收入的扩大正好等于政府支出的扩大量或税收的增加量，当政府支出减少与税收的减少相等时，国民收入的缩小正好等于政府支出的减少量或税收的减少量。
乘数效应包括正反两个方面。当政府投资或公共支出投资扩大、税收减少时，对国民收入有加倍扩大的作用，从而产生宏观经济的扩张效应。当政府投资或公共支出削减、税收增加时，对国民收入有加倍收缩的作用，从而产生宏观经济的紧缩效应。

平衡预算乘数说明，即使增加税收会减少国民收入，但若同时等额地增加支出，国民产出也会等额地增加。换言之，即使实行平衡预算政策，仍具有扩张效应，它的效应等于1。
三、奖抑效应
奖抑效应主要是指政府通过财政补贴、各种奖惩措施、优惠政策对国民经济的某些地区、部门、行业、产品及某种经济行为予以鼓励、扶持或者限制、惩罚而产生的有效影响。
四、货币效应
财政政策的货币效应，一方面表现为政府投资、公共支出、财政补贴等本身形成一部分社会货币购买力，从而对货币流通形成直接影响，产生货币效应。另一方面，财政政策的货币效应主要体现在公债上。公债政策的货币效应又取决于公债认购的对象和资金来源。如果中央银行纸币购买公债，这无异于纸币发行，从而产生通货膨胀效应；如果商业银行购买公债，且可以用公债作为准备金而增加贷款的话，也会导致货币发行，从而使流通中的货币增加等等。

第三节 财政政策的选择

一、货币政策与财政政策的区别
货币政策与财政政策的区别主要表现在以下几个方面：
1、政策目标的侧重点不同。
财政与货币政策共同担负着经济增长和物价稳定的总体经济目标，但是两者的侧重点有所不同。中央银行独占货币发行，并适时进行调节，保持物价的稳定是货币政策的首要目标，也即货币政策的主要的调节对象是价格水平，对价格水平有较为直接的决定关系，如果用来调节生产，其作用是无效的；相反，财政与国家之间有着本质的联系，财政为满足国家实现政治和经济职能而存在，其政策目标侧重于实现经济增长。财政政策是通过财政收支活动和再分配功能而直接参与投资和生产调节的政策，对投资、产出和就业水平，以及资源配置、结构调节有着较为直接的关系。
2、调节需求总量和结构的功能不同。
从总体上讲，财政政策与货币政策均具有调节社会需求总量和结构的功能，但是调节的重点不同。这是因为财政政策本质上反映的是一种以国家为主体的分配关系，其主要作用于商品市场，原则上是不能创造信用和货币的。故与货币政策相比，财政政策的调节功能更多地表现在结构调整和资源配置方面。财政政策对经济结构的调整主要表现在通过财政政策手段来鼓励或限制资源流向，达到资源优化配置和经济结构调整的目标；与财政政策相反，货币政策对控制社会需求总量的作用突出，但结构性调整功能是不完全的。这是因为货币政策是从流通角度出发进行调节的，对控制社会需求总量的作用突出，但其主要作用于货币金融市场，通过对货币供应量和市场利率间接影响融资主体的借贷成本和资产选择行为，达到调节总需求的目的。
3、货币和财政政策调节的弹性不同。
货币政策的政策工具与财政政策不同，主要包括：公开市场业务、存款准备金、再贷款与再贴现等，这些工具都是间接调节经济的手段，具有伸缩性、灵活性的特征，对经济调节作用较为间接，振动较小，弹性好；财政政策工具则主要包括：税收、利润上缴、公债、财政支出和财政补贴等，这些工具具有行政性和强制性的特征，对经济调节较为直接，力度大，弹性差。
4、货币政策和财政政策的时滞长度不同。
货币政策和财政政策都存在着政策作用的时滞问题。这是因为，从发现宏观经济问题，到采取政策行动，并最终对经济运行产生影响，总是需要一段传导时间。时滞按照其过程可以分为内部时滞和外部时滞，由于货币政策和财政政策的制定程序和传导途径不同，因此时滞的长度也不尽相同。一般来讲，财政政策的内部时滞较长，因为财政收入政策的重大变动都必须经过最高立法机构批准才能执行；而货币政策的决定无须经过这种冗长的决策，内部时滞相对短得多。但是，财政政策的外部时滞却较货币政策短。财政政策一旦付诸实施，对总需求的调节作用可以即刻显现；而货币政策的多层传导机制需要较长的时间，所以货币政策的外部时滞显得长些。
二、财政政策和货币政策搭配的必要性
1、独立的财政政策或货币政策在理论上实际并不存在
我们知道，政府预算是政府支出G和税收收入T之差（G－T）。如果 G－T＞0，为政府预算赤字；G－T＜O，为政府预算盈余。在出现预算赤字时，政府一般有两种方法维持平衡：一是发行政府债券；二是增加货币供应，即G－T=B＋M。
这一公式便是政府预算恒等式。由它可知政府应付赤字的方法，一是通过借贷获得债务收人B，二是通过增加货币发行征收通货膨胀税M。假定M=0，也就是说货币供应既不增加也不减少，即在没有货币政策配合的情况下，任何财政扩张政策（即增加政府支出G）都只能靠借贷来维持。假定单独使用货币政策，财政政策不变．即公式等号左边为零，就有0=B+M，即M=B，货币供应增加的数量必须正好等于公众手中的政府债券减少（即中央银行买入）的数量－B。由此可见，财政政策G－T和货币政策M之间并不相互独立。
2、财政政策与货币政策的合理配置可以取长补短
如果单独使用财政政策，增加政府支出，会马上见效使总需求增加，从而总产出上升，但由于财政政策的挤出效应，将使得利率上升。由此直接产生两方面