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大中型水利水电工程建设征地移民安置问题及对策初探

中国水资源总量十分丰富，达2.8万亿m3，在世界上仅次于巴西、前苏联、加拿大、美国和印尼而居第6位。但是，中国人口众多，人均占有量只有2300 m3，仅为世界人均水资源量的四分之一，加上水资源在时空分布上极为不均衡，并且受气候和地形影响，降水的地区分布也极不均匀，从东南沿海向西北内陆递减，导致中国成为一个水旱灾害频发的国家。为保证社会生产和人民群众生活需要，必须修建大坝和水库，以便控制水旱灾害并合理充分利用水资源。我国是发展中国家，目前水资源开发利用程度还不高，要保障经济社会又好又快和可持续发展，必须加快水利水电工程建设的步伐。以此同时，则不可避免产生大量的水库移民拆迁安置问题，如何做好水利水电工程移民这一特殊群体的安置工作，确保实现移民“移得出、稳得住、逐步能发展致富”，确保真正达到“建好一座电站，改善一片环境，带活一方经济，造福一批移民” 的目标，已经成为当前需要认真研究解决的紧迫课题。

党中央国务院历来高度重视水库移民工作，近年来不断颁布相关的法律法规条文进行规范。特别是2006年以国务院17号文件和471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的颁布为标志，水库移民工作进入了一个新的历史时期。这是一个重要的历史转折，是水库移民工作新的里程碑。各级地方政府也纷纷制定相应的移民法规和政策，进一步加强移民安置工作力度。广大移民从中感受到了前所未有的关怀，得到了实惠。

但是，尽管如此，鉴于水库移民工作的复杂性，当前移民安置工作中还是存在一些问题，如何解决这些问题将是今后移民安置工作的一个重点，本文就移民安置实施工作中遇到的一些主要问题进行总结、分析，并提出初步的对策建议。

一、大中型水利水电工程移民安置工作的复杂性和艰巨性

水利水电工程项目的开发和利用，在很大程度上推动了地方经济社会的发展，但同时水利水电工程的开发和利用不可避免的产生移民安置。这些移民绝大部分是属于非自愿性移民，主观上不是其出于追求某些社会经济利益为目的而自愿做出的迁移选择，具有强制性、时限性、破坏性、风险性、政策性和系统性的特点，是被迫的移民，由此在移民安置工作中由于立场不一样、出发点不一样，就会出现这样或那样的问题，加上移民安置工程是一个复杂而庞大的系统工程，涉及到社会、政治、经济、文化、人口、资源、环境、民族、宗教及工程技术等诸多领域，因此，移民安置工作相当复杂。

水利水电工程的建设，尤其是水库蓄水造成对淹没影响水位以下的居民不得不离开故土，甚至远离他乡，离开祖先生活之地，面临着到陌生的地方重新安家，重新创业，被迫改变生产、生活方式，适应新环境，对移民的生产生活和心理产生巨大的冲击；在迁移后，移民为恢复正常的生产生活活动，必然会在住房、食物、饮水、交通、教育、医疗卫生和就业及社会关系等诸多方面遇到很多新的问题。因此，移民搬迁和安置工作是水利水电开发建设中十分艰巨的任务，关系到区域经济社会的稳定和发展，是水利水电工程建设的重要组成部分，在工程建设中具有举足轻重的地位，是地方政府、项目业主、乃至国家规划部门、决策部门应当首先关注的重大问题。因此，随着经济社会的发展和科学技术水平的不断提高，目前，技术和资金问题已经不是制约水利水电工程建设的最大问题，移民投资已经在工程总费用中占有相当的比重，移民问题越来越突出，成为了制约我国水利水电工程建设的最大问题。

    目前，我国水利水电工程移民安置工作由于遗留问题较多、土地紧缺等问题，形势严峻，任务艰巨。但是，对于移民问题要辩证、客观的看待，树立在党和政府的领导下移民工作能做好的信心和决心。

移民难题是世界性的问题、是全国性的问题，并不仅仅是哪一个国家、哪一个省（自治区）、哪一个市（县）甚至哪一个乡镇、村组才面临的问题。而且，移民问题从根本上来讲是生存和发展的问题，不是不治之症，是可以有条件的解决的问题。随着党中央国务院高度对水库移民工作越来越重视，不断出台相关的法规、政策，移民工作更加有章可循，而且，国家对水库移民的资金投入越来越大，库区维护基金、库区建设基金的设立、后期扶持政策的完善以及各种移民优惠政策的制定等等都为解决移民问题提供了资金保证和政策保障，我们移民安置工作者应该要增强责任感、使命感和紧迫感，正确看待移民问题，树立必胜的信心和决心，在各自的岗位上努力做好移民工作。

二、当前大中型水利水电工程移民安置实施工作中存在的问题

（一）、移民安置规划审批程序不规范

按照国务院471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，兴建水利水电工程必须编制移民安置规划，对于大中型水利水电工程在编制移民安置规划之前还要编制移民安置规划大纲，并且“未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。”而有的水利水电工程未按规定编制移民安置规划，或编制的移民安置规划过于简单未能达到规定深度，或未按规定报移民管理部门审查审批，移民管理部门无法在移民业务上进行有效的协调指导，工程匆匆忙忙上马开工，对移民安置规划重视不够，估计不足，往往造成移民资金缺口，导致很多移民遗留问题。

（二）、 淹没处理范围规定有欠明确

水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范对水库淹没处理的标准做了详细的规定，包括洪水标准、风浪、船行波、影响区的确定等，但在有关的建设征地移民安置规划设计规范中却没有对水库淹没处理范围下限标准进行明确规定，造成在确定水库淹没处理范围时依据不足，对淹没处理下限取值异议较大，有时甚至难以确定，在实物指标调查时也容易引起矛盾。

（三）、土地补偿补助标准测算制度不完善

我国对水利水电工程建设征地补偿费和安置补助费的标准，采用的是土地被征收前三年的平均年产值乘以一定的倍数进行计算。这种计算方法从根本上来讲不能完全体现土地本身的实际价值，同时倍数计算法也缺乏科学的衡量标准，这种方法在实际工作中比较难操作，存在很多矛盾。

对于产值的测算，一是种植结构不断变化，在市场经济条件下，农民是根据市场的供求情况不断调整种植结构，很难确定三年中种植结构的变化；二是农作物的产量调查和统计较困难，土地实行家庭承包经营后，对农作物的产出难以准确统计，调查也比较困难，难以得到真实的情况；三是农作物的价格会随市场波动，年度之间或年度不同时间的市场价格都是不确定的，比较难确定统一的价格。因此，土地平均年产值的计算存在偏差。有些省区采取由政府统一组织有关部门调查分析，每三年由政府公布前三年的土地产值，但由于各地区的经济发展水平、种植水平不一样，土地的产值也存在差别，也会带来一些矛盾。四是区域化的调查分析难以体现点上的产值基数。目前土地产值的分析，是以镇为单位开展的，各镇发展水平不一样，得出的土地产值有差异。但从现实的征地来看，相邻土地的种植结构、农作物产量出现差异很小，如果按照区域公布的产值，势必存在不合理因素，群众矛盾会很突出。比如广西长洲水利枢纽施工区占地涉及苍梧龙圩镇和梧州市长洲区长洲镇，工程所占用的土地原均为农民的蔬菜种植地，按照公布的区域产值，龙圩镇比长洲镇低得很多，群众意见非常大。

对于补偿倍数的确定，特别是安置补助倍数，按土地法，是根据被征地单位征地前的人均耕地分档取值，但不同的被征地单位的人均耕地往往不一样，有的还差别很大，而且水库淹没区是线性的，跨地域很广，如果是相邻土地的两个或多个被征地单位的人均耕地有差别甚至差别大的话，则会产生相邻地块的土地安置补助标准却不一样，甚至有较大的差别，往往容易产生矛盾，给征地和移民安置工作带来很大的困难。目前，很多省区以地级市为单位发布统一年产值标准，对一定区域（一般以乡镇为单位）的土地，不分土地类别采取统一的产值、统一的倍数计算土地补偿标准，就是区域范围内的土地采取统一的片区征地补偿标准。但是，对于大中型水利水电工程项目，年产值采用统一年产值标准，补偿倍数按国务院有关规定执行，这势必会产生问题，因为公布统一年产值之前的年产值测算是按土地类别分别测算的，不同的土地类别测算的土地年产值是不一样的，有的甚至差别很大，土地法中也是对于不同的土地类别的土地补偿倍数是不一样的，有的也是差别很大，反映了不同土地类别之间的产出区别，如果统一采用一个产值，势必会造成混乱，产生矛盾。而且，统一年产值补偿标准中不同乡镇之间的补偿倍数也有差别，也会产生相邻地块补偿标准不一样的矛盾。比如广西长洲水利枢纽库区淹没耕地是按耕地的净产值逐年补偿，在公布统一年产值之前是采用广西每三年公布的年产值基数计算净产值，如果统一年产值公布后采用统一年产值计算，因为统一年产值比之前发布的耕地产值基数低，而且低较多，这明显不合理，必然会产生矛盾。

（四）、移民安置方式不适应当地资源水平

在水利水电工程农村移民安置过程中，生产安置是关键，关系到移民生产生活水平能否得到恢复和提高，移民能否安得稳、能发展的根本问题。移民安置规划是建设征地移民处理的核心，而生产安置方式的确定则是移民安置规划的前提。水库移民安置不是简单的补偿，也不是简单的人口迁移，而是水库移民原有社会、经济及生态关系的打破和新的社会、经济及生态关系的建立。我国水电工程移民的实践表明，不同的安置模式会产生不同的社会、经济和生态环境效应。

生产安置方式主要是指移民恢复生产、重建收入和就业系统的措施、路径和办法。水库移民安置方式的确定，离不开当地的社会经济条件。传统的安置方式主要是指依据移民安置相关的法律、法规、政策、规范，在水电工程移民安置中比较经常采用的安置方式，包括农业安置、二三产业安置、投亲靠友安置、自谋职业安置等，其中大农业安置方式最为普遍。农业安置模式是库区移民安置所采取的最为典型的传统安置方式。农业安置模式是指农村移民搬迁之后，每个移民仍可得到一份农业生产用地，以土地为基本的生活安置条件，在此基础上以传统农业为主，并通过开发和利用安置地的自然资源，大力发展种植业、水产养殖业、畜牧业等的安置方式。根据迁徙距离远近，农业安置模式分为后靠农业安置模式和外迁农业安置模式，是目前库区农村移民安置的主要方式。这种模式的主要特点是，为每个农村移民配备一份基本土地作为依托，通过对土地资源的开发与改造，提供移民生存发展的基本条件。

农业安置模式其优势是对移民职业结构、生产方式和生活方式影响程度较小，移民的适应能力较强。农业安置模式适合于社会经济发展水平不高，商品经济不是很发达的移民安置区，其实施的必要前提是在一定区域范围内能够筹措到适量的可利用的土地，以安置被征地的农民。

但是从农业安置实践来看，农业安置只能通过土地调整、开垦荒地或填土造地等来实现，其实施受到人多地少的条件限制，使得部分资源条件紧张的库区难以实施，完全依靠以土安置的弊端越来越突出，一是随着社会经济的发展，库区内的土地资源充分开发，可开垦的荒山荒地等可利用的土地资源非常有限，移民安置的容量越来越紧张，在库区内很难找到充足的资源安置移民，另外，库区外某些地方虽然有部分资源可利用，但绝大部分距离征地区较远，而且基础设施较差，一方面会增加安置成本，另一方面移民搬迁动员工作也很困难；二是随着城镇化、社会经济市场化程度大大提高，改变了许多传统的生产和生活方式，部分移民家庭非农收入增多，生活能够得到足够的保障，而且在家务农人口少，在外打工人员增多，家庭负担减轻，对土地的依赖性较以前大大降低，加之随着移民觉悟的提高，对移民工作的深入认识，使得他们在选择安置方式时也有了自己的想法，有了不同的要求，传统的土地安置方式越来越不能满足部分地区和部分移民的需要。

因此，针对目前水库移民安置方式中存在的一些弊端和不足，立足库区实际社会经济状况，根据现行政策大胆创新、积极探索和实践新的水库移民安置方式非常必要。

（五）、 移民遗留问题难处理，维护库区稳定工作压力大

我国水利水电工程建设移民搬迁安置工作，经历了半个多世纪艰难曲折的发展历程，经历了几个经济发展阶段，由于各个阶段的经济条件不一样，政策也不一样，水利水电工程建设移民搬迁安置工作发展到现在遗留问题较多，虽然很大的一部分问题得到了解决，但由于历史久远，移民问题错综复杂，涉及的面广，还有较多的移民遗留问题没有得到妥善处理，这些问题处理起来非常的棘手，处理不好将严重影响库区社会的稳定和移民生产生活水平的发展，甚至可能影响到水利水电工程的正常运行。

三、对策与措施

（一）、严格执行移民法规，坚持依法依规移民

根据国务院修订颁布的471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，进一步明确了移民安置的原则、移民工作管理体制，强化了移民安置措施，规范了移民安置工作的程序和组织方式，完善了移民后期扶持制度，加强了移民工作的监督和管理。对各级地方政府和移民管理机构在移民工作中的职责和任务做了明确的规定。因此，一方面在进行水利水电工程项目审批过程中，应按程序编制移民安置规划，并报移民管理部门严格审查审批，另一方面，移民管理部门应尽量提前介入移民安置工作，系统地参加整个移民安置工作过程，包括实物指标调查、移民安置规划设计、移民安置规划审查审批、移民安置规划实施移民安置搬迁和移民安置竣工验收等，掌握移民安置规程的各个环节，及时及早发现问题、解决问题。

（二）完善征地补偿标准机制，减少征地补偿矛盾

为便于现行征地补偿标准的顺利实行，政府应组织有关部门针对目前在征地过程中出现的问题，一方面制定详细的实施细则，统一实施原则、标准，以减少矛盾的发生；另一方面对出现的问题加强研究，在修订标准或制定新的标准时尽量结合实际，充分考虑征地工作的实际情况，考虑方方面面的利益，尽可能把问题扼杀在源头，以减少征地过程中的矛盾，保证征地补偿工作顺利开展。另外，在同一辖区内尽量避免同类不同标准、同库不同价的现象出现。广西长洲水利枢纽库区淹没耕地长期补偿涉及两市5县（市、区），由于执行的标准是一致的，因此在长期补偿标准问题上群众非常顺心，工程推进顺利，政府操作顺畅。这虽然是水利水电工程建设征地补偿移民安置内容中的一个项目，但他的成功经验在工程征地补偿移民安置整体中很值得借鉴。

（三）、适应新形势不断创新移民安置方式

新型安置模式主要是针对库区环境容量紧缺而提出的。一般来说，新型安置模式不为农村移民配置土地或配置很少的土地。因此在实施新型安置方式之前，首先需要研究被征收土地对于农村移民的价值功能，新型安置模式要能够替代这些价值功能。由于目前农村社会保障尚未完全覆盖且保障水平不高，土地仍然是农民家庭的基本生活物质来源，还承载着养老和就业的保障功能。根据国内学者的相关研究，生活保障、就业机会、直接经济效益三个方面的功效，是土地对于农民的主要价值功能。当土地被征收后，着眼点应该是以新的安置方式来取代土地原有的价值功能：一是实现被征地农民的基本劳动权利，满足被征地农民的就业需求；二是通过劳动获得至少能维持生计的报酬或逐渐改善生活条件，满足被征地农民生活保障需求并获得一定的经济效益。从库区移民安置的实践来看，土地对农民的生活保障功能是土地的核心价值功能。因此，土地征收后，新型生产安置方式必须能够解决失地农民的生活保障问题，这是新型生产安置方式的关键所在。

结合目前的形势和以往库区安置的情况，总结提出以下几种安置方式进行初步分析供参考：一是长期补偿安置方式：是按照“淹多少、补多少”的原则，对影响移民的收入以实物或货币的形式长期逐年对移民实行补偿, 相当于移民每个生产周期领取一份“工资”，保障其生活水平不降低。长期补偿的安置方式可减轻移民安置环境容量的压力, 不仅解除了移民的后顾之忧，减少了业主的前期投资, 而且可有效的减少地方政府移民安置工作的难度, 基本上达到了移民满意、政府满意、业主满意的目的。比如对淹没耕地实行长期补偿安置的长洲水利枢纽库区，安置多年以来效果很好，移民基本没有因生活问题而上访，库区社会较稳定。二是养老保险安置方式：养老保险是国家和社会根据一定的法律法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险安置方式是将库区范围内受到影响的特定移民纳入国家养老保险体系以达到安置目的的安置方式。此种安置方式有很强的针对性，只适合在特殊群体中实施。水电工程中，符合条件且能马上享受的一般为老年人或其他没有劳动力而又没有亲属供养的人，比较适宜这种安置方式。这种方式只针对特定人群，其覆盖面有限，因此只能作为其他安置方式的辅助途径进行实施，但却能节省出部分土地，可在一定程度上缓解土地资源紧张的局面，降低移民安置的难度。三是入股安置方式，“重工程，轻移民；重电站，轻库区；重搬迁，轻安置”的怪圈是产生水库移民遗留问题的根源性原因。长期以来，“三重三轻”导致工程利益分配不均，造成政府、水利水电工程业主、移民三者之间的矛盾突出。要从根本上解决政府、业主、移民之间的矛盾，必须打破原有“三重三轻”的指导思想，以利益共享作为安置方式设计的核心理念。就水库移民具体而言，就是要移民能够分享电站发电效益，彻底告别“富电站，穷移民”的怪相。移民入股水电开发可能是移民分享电站效益最直接的方式之一。移民入股水电开发是指移民将经评估后承包地使用权或者将被征用土地的土地补偿费和安置补助费, 以资本金的方式投入到水电工程项目开发经营中, 根据所占股份比例分享水电工程经营效益。征地补偿和安置费用入股，实质上相当于将货币安置的资金用于投资项目经营。入股安置就是以征地补偿安置费用或以土地使用权作价投入到征地单位，成为股东，享受投资者合法权益，并承担一定的责任。这既能够降低基础设施建设用地的一次性投入，又能使被征地农民有一个连续的、长期的收入来源，从而保证农民利益不受侵害。四是留地安置方式：是在征地后给农村集体经济组织留下一定面积的居住地、经营地，由该农村集体经济组织统一规划，组织移民采取土地入股或用留下的土地开发经营项目等，使移民有长期稳定收入的安置方式。留地安置的实质就是通过留用土地从物质上提高农村征地补偿水平，留用地隐含的地价是对农村征地补偿的补充。给被征地农民留出生存和发展空间，既可通过发展二、三产业解决部分被征地农民的就业，还可通过壮大集体经济，为被征地农民提供多方面的保障，真正造福百姓。但是，留地安置易造成地块零星分布，给土地管理带来困难，而且，留地安置方式的效果与村集体领导班子个人能力、凝聚力有着很大关系，对于能力不强，凝聚力不足的村集体，留地安置的效果可能会大打折扣。

因此，为适应新形势下的移民安置需要，一方面要加强新型移民安置方式的研究，另一方面也要加强不同工程移民安置条件的研究，根据不同的移民安置条件选择适宜的移民安置方式，才能发挥新型的移民安置方式的优势，取得理想的安置效果。

（四）、全面贯彻落实移民后期扶持政策，加速移民脱贫致富步伐

目前，国内很多水利水电工程库区移民安置采取的都是常规的“前期补偿后期扶持”方案，即按照《中华人民共和国土地管理法》及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中的规定对征地实行补偿，同时按照《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》的规定给予移民后期扶持20年。2006年国务院颁布471号大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》以来，全国各省区认真贯彻落实国务院完善大中型水库移民后期扶持政策，对大中型水库移民享受后期扶持的人口进行调查核定，并兑现后期扶持补助款，以及实施了一些库区交通、水利等基础设施项目。通过实施大中型水库移民后期扶持政策，农村移民的生产生活水平得到了一定提高，基本上解决了温饱问题。库区和移民安置区基础设施得到了一定的改善，有力促进了当地的经济发展，取得了较好的经济效益和社会效益。但由于项目扶持资金有限，很多规划的项目不能得到及时的实施，虽然移民的一些基本的生产生活条件得到了一定的改善，但还有很多基础设施有待进一步加强，才能真正为库区及安置区的经济发展创造良性条件，促进库区及安置区的可持续发展，因此建议政府及相关部门在切实用好后期扶持资金的同时多争取其他专项资金，尽可能优先安排库区及安置区的基础设施建设资金，并加大增收项目资金的投入，以更快的速度改善库区及安置区的基础设施，促进其经济发展，不断提高移民的生产生活水平，尽快达到甚至超过当地的平均水平，让移民真正脱贫致富。

（五）、逐步解决移民遗留问题，促进库区和移民安置区全面协调可持续发展

     由于历史的原因，我国水利水电工程建设移民搬迁安置工作在发展过程中有相当的一部分移民的生产生活没有得到妥善的安置，产生了不少的移民遗留问题，这些问题由于各方面的原因长期没有得到落实，在一定程度上严重影响库区和安置区的社会稳定和经济发展，也在一定程度上影响电站的正常运营。因此，在踏实做好在建、新建或改造工程的移民安置工作的同时，地方政府特别是移民管理部门应抽出有效的力量妥善处理好移民遗留问题。对于移民遗留问题，由于时间久远，涉及面广，处理起来会非常的棘手，因此移民遗留问题处理要讲究方法、策略，对遗留问题要进行分门别类，分类处理，逐一调查，先易后难，能处理的及时进行处理，暂时处理不了的应及时向移民解释清楚、讲明原因，求得移民的理解，并且要及时的向单位、向上级有关单位反馈信息，探求多方协助，争取全方位、多角度解决问题，做到既要切实维护移民的合法权益，又不能违反有关的法规政策，促进库区和移民安置区的经济社会可持续发展，造福移民。

（六） 切实做好大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作

监测评估是贯彻落实国务院17号文件的一项基础性工作，也是加强后期扶持政策实施监督管理的重要手段。建立监测评估机制，对于确保后期扶持资金安全和高效使用，维护移民群众的合法权益，促进库区和移民安置区的经济发展和社会稳定具有重要意义。

后期扶持监测评估工作的主要内容包括：大中型水库移民后期扶持政策实施情况、后期扶持资金征收使用管理情况、后期扶持政策实施效果及移民生产生活水平等进行监测和评估。通过后期扶持监测评估，及时掌握大中型水库移民后期扶持政策实施和年度预算执行情况，监督年度预算项目是否按照批准的项目有效执行和是否达到预期的效果，评估典型移民安置点的移民生产生活水平是否达到当地农村平均水平，发现移民后期扶持工作中现存的和存在的问题，并提出合理化建议，以促进水库移民后期扶持工作正常开展，为项目法人和实施机构提供决策依据和技术支持。