资源描述
第十五单元 官员的选拔与管理
第42讲 西方的文官制度
（西方文官制度建立的背景、西方文官制度的特点和影响）
课程标准
命题点
考题取样
核心素养解读
了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点。
西方文官制度的特点
和影响
2022辽宁T15
1.通过史料分析，对西方近代文官制产生的原因做出历史解释。
2.立足时空观念，把握西方文官制度的演变历程，运用唯物史观辩证认识西方文官制度对西方民主政治发展的影响。
命题分析预测
1.分析：本讲内容在高考中考查较少，2022年辽宁卷第15题考查了西方文官制度的特点。
2.预测：西方文官制度的建立背景、特点以及影响等会成为高考基本考查点，此外还应关注中国古代科举制对近代西方文官制的影响、西方文官制度的弊端等。
知识点一 西方文官制度出现的背景
1.历史：中古时期，西欧社会管理主要依靠教士和[1] 封建领主 ；官员只为国王和权贵服务，类似于仆从。
2.政治：17—18世纪，欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但官员的选拔仍存在许多问题，出现“[2] 政党分肥制 ”。严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
3.经济：工业革命后，英国等资本主义国家的生产力水平大大提高，国家管理职能急剧扩展，亟须建立[3] 职业官僚体系 。
4.思想：人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
知识点二 西方文官制度的建立
1.英国文官制度的建立
（1）18世纪初，规定除了大臣以外，其他官员不得当选为[4] 下院议员 。
（2）19世纪初，开始设立[5] 常务次官 的职位，官员至此分为两类。
①政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，随内阁共进退。
②事务官：即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职。
（3）1855年，建立不受党派干涉的[6] 文官委员会 ，对被推荐的候选人进行考试。
（4）1870年，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度。
英国内阁制与文官制度的联系与区别
（1）联系：内阁成员与文官都是英国政府机构的组成人员，内阁制和文官制都是为了维护资产阶级的利益。
（2）区别：内阁成员是政务官，受党派政治影响，有一定任期；文官是指在政府行政部门任职的事务官，不受党派政治的影响，可以长期任职。
文官制度的改革趋势
（1）扩大招考范围，增加量化考核的比例。
（2）调整文官结构，提高文官综合素质。
（3）引入竞争机制，进一步改善功绩制。
（4）精简文官层次，加强文官间的交流。
（5）改革文官管理方式。
2.西方文官制度的扩展
（1）1883年，美国国会通过法案，建立了文官制度。
（2）第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
知识点三 西方文官制度的特点和影响
1.特点
择优录用
凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，择优录用。
政治中立
文官要在资产阶级各政党之间严格保持[7] 中立 ，不得公开参与政治活动；文官必须忠实执行政府的各项政策。
职务常任
文官无严重过错，便可任职到退休。根据工作成绩得到晋升或惩罚。
2.影响
积极
①规范了政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离。
②有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
消极
①容易滋生官僚习气和僵化现象。
②文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担。
③文官的层次也越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。
西方文官的分类
（1）小范围：仅指中央政府系统中非选举产生的和非政治任命的事务官。英国最为典型。
（2）中范围：指中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官。美国较为典型。
（3）大范围：包括从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国和日本较为典型。
情境1 “加菲尔德被刺杀”事件
加菲尔德被刺杀
1881年7月2日，美国新任总统加菲尔德在华盛顿的一座火车站遭到一个没有得到满意官职的党内支持者刺杀，身受重伤，两个多月后不治身亡。
该事件说明了什么问题，产生了什么影响？
答案 问题：政党分肥制弊端突出。影响：促进了美国文官制度的建立。
概念
政党分肥制
政党分肥制又叫“政党分赃制”，即竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。其特点是任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退。这易导致用人不当，行政效率低下，政府资源浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。
情境2 西方文官制度与科举制
“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
——[美]艾伦·坎贝尔
艾伦·坎贝尔发出此感慨的原因是什么？
答案 西方文官制度深受中国古代科举制的影响。
情境3 西方文官制度的作用
西方文官为终身职业，任期有法律保障，故在资本主义国家发生政府危机时，或在内阁换班和总统“换马”之际，他们能够使政府公务照常进行，持续有序地治理社会，因而成为“从不更迭的幕后政府”。
材料说明西方文官制度的作用是什么？
答案 有利于政府工作的稳定性和持续性。
探究 西方文官制度的发展
材料一 19世纪中后期英美推行了文官制度改革：文官任用采取公开平等考试、择优录取的办法，只有具备一定的科学文化与专业知识的人才能担任官吏；实行定期考绩，按照勤惰、政绩大小予以升降、奖惩；禁止文官介入党派活动，文官不与执政党共进退。
——摘编自程西筠《由恩赐官职到择优录士（十九世纪中叶英国文官制度的改革）》
材料二 英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府机构之中。这里人员众多，规章烦琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理上的一个老大难问题。
——摘编自冉隆勃《文官制度在英国政治中的特殊作用》
材料
主旨
材料一阐释了19世纪中后期英美推行的文官制度改革的内容。材料二论述了英国文官制度存在的弊端。
思考：
（1）根据材料一概括英美等西方国家文官制度的特点。
试答： 特点：公开考试，择优录取；文官人员专业化和科学化（突出通才）；定期考核，按政绩大小予以升降；文官常任，政治中立。
（2）根据材料二并结合所学知识，指出英国文官制度存在的问题。
试答： 容易滋生官僚习气和僵化现象；文官人数增多，加大国家财政负担；官员层次增加，影响政府工作效率。
历史解释——英国近代文官制度确立的背景
（1）工业革命的完成。工业资产阶级要求尽可能地提高效率，削减不必要的行政开支，这成为推动文官制度改革的巨大原动力。
（2）政府管理职能扩大。随着工业化的发展，政府管理职能扩大，机构设置不断增加，这扩大了对人才的需求，推动了文官制度的确立。
（3）政党政治的弊端。政党的轮换造成了政局的混乱，“政党分肥制”容易引发党内矛盾，引发社会的不满，使人们进一步认识到改革的必要性和紧迫性。
（4）中国科举制的影响。科举制通过考试选拔官吏的方式为英国文官制的确立提供了借鉴。
历史解释——英国文官制度的主要特征
具有稳定的传统
文官从进入政府到退休为止，在政府内部流动较少，与外界接触不多，容易滋长墨守成规的倾向。
重视通才教育
文官考试着重大学文化课程，录取人员来自少数贵族学校，20世纪80年代以后虽有专业教育的呼声，但因各方面阻力未能实现。
强化职业道德
文官有严格的职业道德和纪律，有利于树建良好的政风和法纪。
贵族色彩浓厚
英国是君主立宪制国家，政府机关中弥漫着贵族化的阶级、身份和地位的观念。
实行分权管理
英国以人事法规为依托，以不成文惯例法为主体，中央与地方的人事制度不完全相同，地方政府也各有特色。
唯物史观——西方文官制度的进步性和局限性
（1）进步性
①通过公开考试的方式，平等竞争，择优录用，使官员选用更加制度化、公开透明，体现了平等精神，减少了暗箱操作和徇私舞弊，有利于社会进步。
②进一步扩大了资产阶级的统治基础，能够最大限度地为资产阶级统治网罗人才。
③文官在管理社会公共事务方面发挥了重要作用。他们广泛参与国家经济和社会事务管理工作，极大地提高了政府工作效率。
④标志着资产阶级统治在政治上的成熟。文官服务于资产阶级政府，可以保护资产阶级的根本利益不受政治纷争伤害。
⑤实现了资本主义制度下政治和管理的分离，在保证资本主义国家性质不变的前提下最大限度地保证了政府工作的稳定性和持续性，提高了国家治理水平，有利于巩固资本主义统治。
（2）局限性
①作为资本主义政治制度的重要组成部分，其根本目的是维护资产阶级统治，无法避免资本主义制度基本矛盾带来的弊端。
②文官制度有许多待改进之处：妇女长期没有和男子平等的待遇；高级文官长期被名校毕业生垄断，能进入这些学校的学生大多非富即贵，平民出身者难以进入高级文官行列。
③随着政府管理职能的增加，文官人数激增，出现机构臃肿重叠、层级繁杂的现象，不仅耗费了大量经费，加重政府财政负担，而且造成众多部门利益冲突，影响了工作效率。
命题点 西方文官制度的特点和影响
1.[2022辽宁]20世纪初，英国建立文官分类管理制度，采用品位分类的办法。品即官阶，代表等级、地位和报酬；位即职位，代表权力、职责和任务。官阶不随职位变动而改变。这反映了 （ A ）
A.贵族传统的延续
B.官员地位的降低
C.党派干预的加强
D.政府职能的扩大
解析 根据材料可知，英国文官管理制度将品位分开，代表等级、地位和报酬的官阶不会随着官员的权力、职责和任务变动而改变，这类似于贵族传统中的爵位，体现出英国贵族传统的延续，A项正确；官员地位的降低与代表等级、地位和报酬的官阶不变矛盾，排除B项；英国政府采用品位分类的办法管理文官不能说明其党派干预的加强，排除C项；文官职位变动而官阶不变，不能说明英国政府职能有所扩大，排除D项。
命题变式
2.[2024山东滨州模拟]19世纪的英国文官皆为终身制，任期有法律保障，这种职业上的独立性，能够使他们立场居中，秉公执法，取得公众的支持，而非为一党派效力，这比起过去的“国王恩赐制”和“政党分肥制”无疑是一个巨大的飞跃。据此可知，文官制度 （ D ）
A.抑制了政党参与政治的热情
B.体现了公平正义的选拔标准
C.终结了国家政局的周期动荡
D.促进了行政管理水平的提高
解析 根据材料并结合所学可知，19世纪英国文官终身任职，他们立场居中，不依附于某个政党，这保证其中立性、稳定性和专业性，有利于提高行政管理水平，D项正确；英国文官在各政党之间保持中立，对政党参政的积极性影响并不大，A项错误；材料仅涉及英国文官制度的规定，未体现其选拔标准，B项错误；“终结了国家政局的周期动荡”说法绝对化，C项错误。
1.[2024河南周口联考]1700年，英国《吏治澄清法》规定，“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员”。后来，英国又规定政府各部门的官员除少数高级官员外，不许参加党派的政治活动。这些规定（ A ）
A.有利于国家治理的进一步优化
B.标志着英国确立了文官体制
C.实现了政治和管理的有效融合
D.杜绝了官僚习气和僵化现象
解析 材料中的规定有利于实现政治和管理的分离，促进国家治理的进一步优化，A项正确，C项排除。1870年英国最终确立了文官制度，B项排除；D项中“杜绝了”说法绝对，排除。
2.[2024河北张家口联考]19世纪初期，英国官吏的任用依然取决于国王和贵族的政治恩赐，政府中的很多官职由贵族成员担任，而且他们只是将官职作为副职，甚至雇用临时工顶替，腐败现象极其严重。材料可用来说明当时英国（ C ）
A.专制主义色彩依然浓厚
B.官员施政能力普遍下降
C.官员录用制度亟待改革
D.代议制民主被彻底破坏
解析 据材料“政府中的很多官职由贵族成员担任”“甚至雇用临时工顶替”等信息可知，当时英国官员的选拔存在许多问题，腐败现象极其严重，这说明当时英国官员录用制度亟待改革， C项正确；19世纪初期英国推行的是君主立宪制，不具有专制主义色彩，排除A项；官员选拔制度存在问题并不等于官员施政能力普遍下降，排除B项；“彻底破坏”说法错误，排除D项。
3.[2023山西晋城调研]文官制度最早诞生于19世纪的英国。随后，西方大部分国家效仿英国也建立起各自的文官制度。凡是实行文官制度的国家都十分重视文官培训，先后建立起各具特色的文官培训制度，尤以英、美、法、德、日较为完善。西方国家的文官制度（ A ）
A.适应了资本主义经济政治发展需要
B.对民选政府形成了有效制约
C.解决了权力分立与制衡带来的弊端
D.冲击了资产阶级的政党政治
解析 根据材料“效仿英国也建立起各自的文官制度”“尤以英、美、法、德、日较为完善”并结合所学可知，西方国家的文官制度适应了资本主义经济政治发展的需要，A项正确。
4.[2024安徽巢湖月考]1834—1841年，英国开始在一些规模较大的行政部门进行入门考试。后来，济贫办、教育部、公共建设工程部的总务办等部门也采用考试入职并取得较好成效。随之，考试开始从中央向地方普及，许多城镇都不再接受赐官制。上述变化（ C ）
A.确认了文官政治中立原则
B.扩大了行政部门职能
C.体现了官僚体系的理性化
D.完善了责任内阁制度
解析 根据材料可知，英国先尝试，再推广，从中央到地方，逐步确立官员考试制度，体现了官僚运作体系的理性化趋势，C项正确。材料并没有描述政党与文官之间的关系，看不出政治中立原则，排除A项；材料中的变化只是行政人员入职考试的演变，并不涉及行政部门的职能，排除B项；责任内阁制主要围绕内阁与议会的关系，材料未涉及，排除D项。
5.[2023浙江嘉兴月考]1854年，英国政府在《关于建立常任文官制度的报告》中提出：“成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。”据此可知（ B ）
A.该报告标志着英国文官制度的确立
B.建立文官制度利于提高政府工作效率
C.英国形成一套完整的文官晋升制度
D.政府工作质量不再受政党更替的影响
解析 通过对成绩突出和能够胜任工作的公共服务人员的晋升及奖励，提升其工作态度和进取心，有利于提高政府的工作效率，B项正确；英国文官制度确立的标志是1870年颁布的枢密院令，排除A项；C项材料未体现，D项说法绝对，均排除。
6.[2024云南月考]20世纪中后期英国专业技术和科研人员比例由52％上升到60％，但专业技术人才仍受到歧视；1977年由专家升为助理次官和常务次官的只有两人，高级文官主要是以古典文学著称的剑桥、牛津大学的毕业生。这反映出英国文官（ D ）
A.已不适应社会发展趋势
B.运行依赖少数精英大学
C.选拔强调科学研究能力
D.深受历史文化传统影响
解析 据材料“专业技术人才仍受到歧视”“高级文官主要是以古典文学著称的剑桥、牛津大学的毕业生”可知，英国文官选拔依然青睐传统名校，歧视专业技术人才，这与高级文官的考试内容以人文科学为主有关，即英国文官深受历史文化传统影响，故选D项；英国文官制虽存在一定弊端，但有利于政府工作的稳定性和持续性，总体上适应了社会发展趋势，排除A项；只有高级文官以剑桥、牛津大学的毕业生为主，“依赖”说法错误，排除B项；“专业技术人才仍受到歧视”说明选拔不强调科学研究能力，排除C项。
7.[2023广东汕尾调研]美国政府把分类法应用于几乎所有文官职位，文官“无过失不受免职处分”。国家通过立法明确规定：文官必须忠于国家；文官必须严守国家机密；文官一律不准从事任何与本部业务有关的盈利事业；文官不得参加政党活动，不得公开发表政见或对政府施政任意批评，使政府感到为难。这（ C ）
A.彰显官员选拔公正和社会公平
B.杜绝了官员权力滥用和腐败
C.有利于政府工作的延续和稳定
D.提高了文官系统的办事效率
解析 材料中的措施有利于保持文官团体的稳定以及保持政治中立，进而有利于政府工作的延续和稳定，C项正确。材料未提及官员选拔方式，无法说明选拔公正，排除A项；“杜绝了”表述绝对，排除B项；材料未涉及文官系统的办事效率，排除D项。
8.[2023山东月考]1883年美国建立文官制度后，仍有许多重要官职没有包括在文官范围之内。历任美国总统仍受到种种压力，要酬谢其支持者，照顾性地任命一些官员。这说明美国的官职任命 （ A ）
A.仍有政治化倾向的一面 B.强调责任和职位的统一
C.是美国政党政治的附庸 D.政治中立原则名存实亡
解析 从材料中可以看出，美国的官职任命带有政治化倾向，并未完全摆脱政党分肥制的影响，A项符合题意。B项明显与材料内容不符，排除；C、D两项是对美国官职任命中存在的弊端的夸大，排除。
9.[2024江西红色十校联考]1854年，英国与俄国在克里米亚交战，英军因后勤供应问题伤亡严重，加剧了人们对政府官员管理能力的强烈不满。英国相继颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，最终确立了文官制度。这种制度改革（ D ）
A.完善了英国政党政治体制
B.一定程度上降低了英国民主化程度
C.促使民众文化素质提升
D.推动了英国管理的专业化和科学化
解析 根据材料可知，英国通过一系列举措确立了文官制度，该制度的确立有利于政府管理的专业化、科学化，D项正确。结合所学知识可知，英国文官独立于党派之外，文官改革与政党制度无关，排除A项；文官制度的确立对民主化起积极作用，排除B项；文官制度的确立与民众文化素质的提升无直接关系，排除C项。
10.[角度创新]如表是英国高级官员罗素和阿伯斯诺特对1854年关于重建文官制度的《诺斯科特—屈威廉报告》的看法。据表可知，两人都（ D ）
人物
看法
罗素
“现在是女王任命大臣，大臣再任命他的下属，将来则考试委员会将代替女王了”
阿伯斯诺特
对报告中关于原有的文官选任制度的批判是“有失公允的责难”，给“地位尊崇者的心灵带来了惨痛的危害”
A.强调文官改革措施破坏英国宪政基础
B.承认文官制度重建的紧迫性
C.认为文官改革政策加剧英国社会动荡
D.否定文官制度改革的必要性
解析 根据材料可知，罗素不满其损害女王权力，打乱现有官员任命方式，阿伯斯诺特认为报告对原有文官选任制度的批判有失公允，反映出两人都否定了文官制度改革的必要性，D项正确；两人均未指出改革文官有损宪政基础，排除A项；两人都反对改革，并未承认改革具有紧迫性，排除B项；两人均未明确文官改革对社会稳定的危害，排除C项。
11.[情境创新/2023武汉模拟]下表内容是一战末期和二战后英国文官分类的调整措施。这一调整反映出（ B ）
一战末期
二战后
行政级（若干职级）
与大学毕业程度相当
行政人员
行政、执行、办事员、助理办事员和勤杂人员
一等书记级
与高中毕业程度相当
专业人员
法律、统计等
二等书记级
与初中毕业程度相当
A.等级结构同教育制度相结合
B.文官分类适应社会管理需要
C.英国文官分类淡化学历要求
D.行政在文官系统中地位重要
解析 观察表格中的信息可知，一战末期英国文官是按照知识水平进行分类的，而二战后英国文官按照工作内容的不同分为“行政人员”“专业人员”，这一分类方式的变化体现了文官管理的专业化，能够更好地适应社会管理的需要，B项正确；A项对应的是一战末期文官分类方式的特征，排除；材料中没有二战后文官学历的相关信息，无法得出“淡化学历要求”这一结论，排除C项；行政人员与专业人员只是英国文官分类中的两大类，仅凭材料无法断定行政在文官系统中地位重要，排除D项。
12.[2023辽宁三模]有学者把英国大臣与文官的关系比喻成“丈夫与妻子的关系”。大臣像丈夫，虽然由他们作出决定，但是由于缺乏足够的信息、技术和经验，他们在一些具体事务面前无能为力。这时，像家庭主妇一样，文官参与决策并处理具体事务就顺理成章。据材料可知（ C ）
A.文官群体逐渐成为权力中心
B.英国君主立宪制走向成熟
C.文官群体对大臣形成了制衡
D.大臣和文官党派利益一致
解析 据材料“像家庭主妇一样，文官参与决策并处理具体事务就顺理成章”可知，文官群体可以弥补大臣专业性不足的缺陷，提高政府的决策效率，从而形成对大臣决策的有效制衡，故选C项；英国的权力中心是议会而非文官群体，排除A项；根据材料无法得出英国的君主立宪制走向成熟，排除B项；材料并未体现大臣与文官所属的党派，且文官要保持严格中立，不对任何政党承担政治义务，排除D项。
13.[2023重庆模拟，12分]阅读材料，回答问题。
材料 英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
——[英]玛格丽特·撒切尔《唐宁街岁月》
资产阶级立宪国家的历史在相当大的程度上表明，更换部长意义极小，因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。这支官吏队伍浸透了反民主的意识……被资产阶级关系的气氛所笼罩……他们凝固了，变硬了，僵化了……对上司毕恭毕敬的习气和某些“公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。
——摘编自[苏]列宁《革命的一个根本问题》
根据材料并结合所学知识，运用世界近现代史的相关史实，对上述观点（可任选一位或独立提出自己的观点）加以评析。（要求：观点正确、鲜明，史实准确，论证充分，表述清晰）
解析 据材料“英国文官制度……它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率”可知玛格丽特·撒切尔强调英国文官制度的优越性。据材料“这支官吏队伍浸透了反民主的意识……这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才……它的利益的代表者和影响的传播者”可知列宁强调西方文官制度的局限性。综合来看，二者观点均不够全面，因为西方文官制度对资本主义发展既有促进作用，也有一定的局限。因此，可从西方文官制度的积极影响和消极影响两方面进行评析，突出西方文官制度双刃剑的作用，最后呼应主题。
答案 示例 观点：二者观点均不够全面，我认为西方文官制度对资本主义发展既有促进作用，也有一定的局限。（3分）
阐释：西方文官制度对稳定政局和社会管理、促进资本主义发展都有重要意义。文官为终身职业，任期有法律保障，谙熟政府内情，精通业务管理，能持续稳定地治理社会，从整体上保证了资产阶级统治的连贯性；文官制度下，越来越多的专业人员进入文官队伍，他们在研究经济开发，制定经济发展战略、经济政策与法规，调整产业结构等方面发挥着重要作用，一定程度上促进了资本主义经济发展。
但文官任期的长期性，容易滋生官僚习气和僵化现象，容易形成上下依附关系，滋生腐败；而且，文官人数急剧膨胀，文官层次越来越多，也一定程度上增加了政府财政负担，影响政府工作效率，其本质是资产阶级维护统治的工具。（8分）
因此，西方文官制度对资本主义的发展是一把双刃剑，在促进其发展的同时又有着不可否认的阻碍作用，应全面客观地认识。（1分）
（其他观点亦可，如：玛格丽特·撒切尔认为英国文官制度对资本主义发展有较大的促进作用，我表示赞同；列宁认为西方文官制度有较大的局限，一定程度上阻碍了资本主义发展，我表示赞同。）
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