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课题55　西方的文官制度

一、西方文官制度出现的背景
1.历史背景:
(1)中古时期。
①社会管理主要依靠教士和封建领主。
②官员只为国王和权贵服务,类似于仆从。
(2)17-18世纪。
概况
欧美国家逐渐建立起资本主义制度,但官员选拔仍存在许多问题
表现
①少数人或集团掌握官员任免权,导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发
②内阁制和政党政治形成后,出现了“政党分肥制”
影响
瓜分国家权力造成腐败泛滥,严重影响了政府工作的连续性和稳定性,降低了行政效率
2.推动因素:
因素
表现
工业革命
①提高了资本主义国家的生产力水平
②增加了政府负担的社会事务的复杂性,扩展了政府的国家管理职能
③职业官僚体系亟须建立
教育发展
增强了人们平等参与政府工作的愿望,向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨
二、西方文官制度的建立
1.英国文官制度的确立:
时间
概况
18世纪初
规定除了大臣以外,其他官员不得当选为下院议员
19世纪初
开始设立常务次官的职位,官员至此分为两类:
①政务官:包括大臣和政务次官或政务秘书,随内阁共进退
②事务官:即文官,包括常务次官直至以下的一般政府工作人员,负责具体事务,不受党派影响,可长期任职
1854年
克里米亚战争中,英军因后勤供应问题伤亡惨重,人们对政府官员的管理能力强烈不满
1855年
英国建立了不受党派干涉的文官委员会,对被推荐的候选人进行考试
1870年
①规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用
②文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件,文官制度最终确立
2.西方文官制度的扩展:
(1)特点:既学习英国文官制度,又结合本国实际。
(2)概况。
1883年
美国国会通过《美国文官法》,建立了文官制度
第二次世界大战后
法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来
三、西方文官制度的特点和影响
1.特点:
公开考试、
择优录用
凡是符合相关法律规定的公民,都可参加文官考试,成绩优异者得到录用
政治中立、
工作隐名
文官在各政党之间严格保持中立;不得公开参与政治活动;必须忠实执行政府的各项政策
职务常任、
论功晋级
文官无严重过错,可任职到退休;文官根据工作成绩得到晋升或惩罚
2.影响:
积极
①规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理
②实现了政治和管理的分离,有利于政府工作的稳定性和持续性
③促进了国家治理水平的提高
局限
①容易滋生官僚习气和僵化现象
②文官人数急剧膨胀,大大增加了国家财政负担
③文官的层次越来越多,出现工作推诿扯皮,争权夺利的现象,一定程度上影响了政府的工作效率

1.梳理西方近代文官制度的建立过程,理清文官制度在不同时期的发展概况,构建文官制度发展的时空特征。
2.从唯物史观的角度认识工业革命推动了文官制度的建立,理解社会化大生产对于官员数量及官员素质的要求进一步提升。
3.通过探究相关史料,理解中国科举制与西方近代文官制度的渊源,辩证看待文官制度对我国目前干部队伍建设的借鉴作用。

探究点一　西方文官制度产生的背景

1.资本主义经济的发展对文官制度的影响
史料一　14世纪末,由于城市手工业、商业、金融业的发展,资本主义生产关系开始萌芽①,西欧国家的社会结构发生了深刻的变化,政府结构也随之发生变化②,王权的加强促使政府管辖范围的相应扩大,继而出现了对君主负责的文职官员,这是西方最早的文官阶层。
【思维交互】:(1)西方文官阶层出现的原因是什么?如何认识这一历史现象?
◆【微点拨】
核心素养
唯物史观、史料实证
关键能力
对有效信息进行完整、准确、合理的解读
关键信息
由画线信息①②,可以得出文官制度出现的原因
结合时代背景,从适应了加强王权的需要角度认识文官阶层出现的历史影响
提示:原因:手工业和商品经济的发展;资本主义萌芽的出现;社会结构的变化。认识:文官阶层的出现适应了加强王权的需要,有利于国家的治理;但官员职位的获得主要依靠国王的恩赐,故其主要为国王和权贵服务,官员类似于仆从。
史料二　19世纪40年代,英国完成了工业革命,代表工商业资产阶级利益的自由派的经济实力大大增加①。他们从资产阶级哲学家边沁的功利主义原则出发,要求国家政府管理工作像工业生产一样,尽可能地提高效率,削减不必要的行政开支,以便把更多的人力、物力投入生产领域,发展经济②。当时英国文官体制不仅存在着18世纪文官体制中存在的种种弊端③,而且继续膨胀。……全面整顿、改革文官制度已是势在必行。
——肖俊《渐进的制度文明:
英国文官制度的历史与贡献》
【思维交互】:(2)19世纪以来,英国进行文官制度改革的原因有哪些?改革产生了怎样的影响?
◆【微点拨】
核心素养
史料实证、历史解释
关键能力
获取有效信息、说明历史现象和历史观点
关键信息
由画线信息①②③,结合19世纪以来英国政治、经济的变化可得出原因
从上层建筑反作用于经济基础的角度可概括出其历史影响
提示:原因:政府管理低效,官僚体系紊乱;工业革命完成,经济迅速发展;国家管理职能扩展,行政事务增多;英国政治改革的推动;文人学者的呼吁和推动。影响:提高了官员的行政素质;提高了行政效率;适应了英国政治经济发展的需要,推动了英国的发展。
2.西方文官制度与中国科举制的渊源
史料　在14世纪,欧洲来华人士便将中国通过科举,即统一考试的选拔人才模式,向本国做了详细介绍和推荐①,其中,英国人对此最有兴趣,“英国当时的学术界和开明官员,力主仿效中国文官取士手段,机会均等,公开考试②。1853年,英国王室任命查理·屈维廉和斯坦福·诺斯科特两位爵士,负责英国文官制度的改革和方案草拟。西方结合当时的工业革命和民主、人权的需要,将智力水平、知识结构、实用技能、心理素质,统统纳入考试的内容③。除了笔试方式,欧美“科举”中最重要的是口试和面试制度的确立,比中国的“殿试”,由皇帝一人御笔钦点手段,更为完善和科学④。
【思维交互】:中国科举制对西方文官制度的形成产生了怎样的影响?对比科举制,西方选官制度有何新发展?
◆【微点拨】
核心素养
历史解释、唯物史观
关键能力
获取有效信息、说明历史现象和历史观点
关键信息
由画线信息①②,结合公开考试对官员素质和民主政治的影响,可得出具体影响
由画线信息③④,从内容、途径、主体等方面,可得出新发展
提示:影响:促进英国选官制度的改革;考试选官,有利于公平公正;通过考试方式选拔官员,有利于提高官员的文化素养和执政水平,促进英国民主政治的发展。新发展:整体制度设计上讲究民主化;内容上科学化;考试途径上多元化;考试主体上大众化。

一、工业革命对西方文官制度建立的推动作用
1.工业革命后,经济规模扩大,社会分工更为复杂,资本主义国家管理职能急剧扩展,管理的事务也越来越复杂,亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
2.工业革命后,政党竞争更加激烈,政府(内阁)官员更换频繁,需要有能保证政府工作稳定性和持续性的(文职)管理队伍。
3.工业革命后,工业资产阶级逐渐掌握政权,要求建立廉洁高效的文官队伍;面对无产阶级的挑战,资产阶级需要改变旧的官僚制度,提高行政效率,以加强阶级统治。
4.社会化大生产对于官员数量及官员素质的要求进一步提升,资本主义的发展需要公平高效的官员录用制度。
二、中国的科举制与英国文官制度的比较
1.差异:
(1)考试内容不同:英国:以实用知识为主,强调文化综合素质;中国:以儒家思想为主,强调思想政治内容。
(2)服务对象不同:中国:本质上服务于封建皇权,具有明显等级性和专制色彩;英国:成为资本主义民主政治的重要组成部分,是为了确保民主基础上的政治稳定。
(3)经济形态不同:英国率先完成了工业革命,是工业文明;而中国仍然固守传统的农耕文明。
(4)社会制度不同:中国:仍是封建制度;英国:是资本主义制度。
2.相同之处:都在一定程度上提高了官员的文化素质;公开考试,择优录用;考生来源广泛。
【备选史论】西方文官制度形成的推动因素
近代西方国家文官制度的产生是资本主义经济和政治发展的必然结果,是资产阶级革新吏制的重大成果。
(1)文官制度的建立是资本主义经济发展引起政府职能扩张的产物。
(2)文官制度的建立是资产阶级政党政治发展的结果。
(3)文官制度的建立是资产阶级平等思想和功利主义原则在人事制度上的体现。
(4)近代西方文官制度也是在吸收古代中国官吏制度(科举制)精华的基础上建立起来的。
探究点二　西方文官制度的特点和评价

1.西方文官制度的特点及形成原因
史料一　18世纪末以来,英国政府的社会经济管理职能日趋重要,建立廉洁高效的行政管理体系成为当务之急。1854年,在工业资产阶级的强烈要求下,《诺斯科特—屈维廉报告》发表,对文官的选拔、晋升等提出改革建议。根据此报告,英国于1855年和1870年两次颁布法令,确立了近代文官制度①。它规定由独立于党派政治之外的文官委员会来主持文官考选事宜②,引入公平竞争机制,优胜劣汰、选贤任能。文官不受选举与执政党更选的影响,只要无过失就不受免职处分,可一直工作至退休。文官不得参加政治活动,不得兼任议员或政务官员,不得参加政党和营利性经济活动③。有人称文官成为“从不更迭的幕后政府”。
——摘编自张延华《廉洁与效率:英国
两次文官制度改革的共同价值取向》
【思维交互】:(1)根据史料一,指出近代英国文官制度的特点,并简析其形成原因。
◆【微点拨】
核心素养
史料实证、唯物史观
关键能力
获取和解读信息、正确解释历史事物
关键信息
由画线信息①②③,可得出其特点
原因应从政治、经济等角度分析,把握工业革命和资产阶级统治的需要这两点
提示:特点:通过立法确立;建立独立于党派的考试机关;文官政治中立。原因:英国资产阶级革命后确立法治社会;英国资产阶级政党政治的影响;工业革命需要政府加强对社会经济的管理;建立廉洁高效行政管理体系的需要;工业资产阶级力量壮大推动资产阶级民主政治的发展。
史料二　西方各国都标榜“文官中立”,规定文官不得参加政治活动,不得当议员,要当议员必须首先辞去文官职务,还规定文官不得参加任何党派或卷入派系之争。文官不得罢工,不得与党工组织和工会发生联系,不得接受政治性捐款,不得参与营利性的经济活动。文官严守“政治中立”,是文官制度的生命和灵魂。
【思维交互】:(2)西方实行文官政治中立的目的是什么?其决定因素是什么?
◆【微点拨】
核心素养
历史解释、唯物史观
关键能力
说明历史现象和历史观点、认识历史事物的本质
关键信息
文官政治中立是和西方资产阶级政党政治紧密相关的,是由资本主义国家的政治制度决定的
提示:目的:避免公务员受到党派政治斗争的影响,确保政府工作的稳定性和连续性。决定因素:西方资本主义国家的政治制度尤其是政党制度,它有利于维护资本主义国家两党或多党轮流执政的政党制度。
2.西方文官制度的评价
史料　西方国家公务员普遍实行“两官分途”,即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制,由民选产生或由政府首脑任命,负责政党政策在政府工作中的贯彻执行;业务类公务员实行常任制,多数通过考试录用,主要负责执行政府的日常业务。西方国家既要坚持政党轮流执政,又要避免“政党分赃”的贪污腐败现象,因而特别强调业务类公务员需要保持政治中立,必须忠于政府,不得带有党派倾向和其他政治倾向,不得参与党派活动,同时其管理也不受政党干预。
——摘编自《西方文官制度》等
【思维交互】:怎样看待近代西方文官制度的历史作用?
◆【微点拨】
核心素养
史料实证、唯物史观
关键能力
说明历史现象和历史观点、认识历史事物的本质
关键信息
可从文官制度对人才选拔的影响、对民主政治发展的影响、对资本主义发展的推动、对官员素质的提升及工作效率的提高等方面进行概括
提示:历史作用:适应工业资本主义发展和民主政治发展的需要;扩大了选才范围和统治基础;提高了官员文化素养和行政效率;防止了独断专权、有利于公正廉明;稳定了政局和社会管理,保证了资产阶级统治的连贯性。

　　一、近代西方各国文官制度的特征
1.公平竞争。近代文官制度区别于以往的“君主恩赐制”“政党分肥制”的重要表现就是在文官的选拔上是向社会公开的,凡是符合条件的公民都可以通过法定程序,争取成为文官,不会因为身份、地位、党派等而受到不平等的对待。
2.公开考试,择优录取。要想进入文官队伍,就必须参加考试,虽然考试形式各有不同,考试内容各有侧重,但是都必须考试合格才能被录用。
3.职务常任。文官非因工作上的重大过失不会被免职,终身任职。
4.功绩制。文官的录用、晋升、培训、奖惩、报酬和去留等均以考绩为基础。
5.政治中立。避免政策受政党更迭的影响,保证国家政策连续、稳定性的需要。
二、近代西方文官制度的历史影响
1.推动了资产阶级民主政治不断完善。
2.促进了社会稳定,有利于资本主义经济发展。
3.确保了政府工作的连续性和稳定性,文官制度已成为西方政治的稳定器。
4.文官制度的“政治中立”,有利于调整资产阶级政党之间的矛盾,使政府的行政管理工作不会因政党斗争和内阁的更选而中断,从而有效地维护整个资产阶级的利益。
5.文官制度的科学化和法制化,保证了文官队伍的优良素质,有利于提高政府的工作效率,适应了现代社会发展的需要。
【名家评史】
材料　资产阶级议会制国家的全部历史表明……因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。 这支官吏队伍浸透了反民主的意识,同地主和资产阶级有千丝万缕的联系,在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩,他们呼吸的就是这种空气,他们凝固了,变硬了,僵化了,摆脱不了这种空气,他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的习气和某些 “公”务特权把他们拴住了,通过股票和银行,这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才,在某种程度上也是它的代理人,它的利益的代表者和影响的传播者。
——列宁《革命的一个根本问题》
解读:材料揭示了西方文官制度的局限性。文官制度并没能触碰到资本主义基本制度,而且容易滋生官僚习气和僵化现象;文官人数的增多,加大国家财政负担;官员层次增加,影响了政府工作效率。

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