浅议违反土地用途的房屋租赁合同效力模板.docx

浅议改变划拨土地上房屋用途租赁协议效力
作者: 唐宾 时间: -03-24

【摘要】 改变房屋用途租赁协议, 尤其是改变划拨土地上房屋用途租赁协议, 到底是有效还是无效, 事关众多出租人和承租人切身利益。亟待最高人民法院制订统一司法裁判标准, 为司法实务部门民商事审判活动提供审判指导, 避免因法律要求含糊和不统一造成司法裁判乱象, 以增强法律适用严厉性和规范性。

【关键词】 划拨土地   房屋用途  协议效力

一、 引  言

房屋租赁作为一个让渡房屋使用权一个民事行为, 对于建立和完善多层次住房保障体系, 活跃市场经济发挥了关键作用。伴随国有企业改制高潮渐远, 事业单位改制日益提上日程, 将释放出大量划拨土地上房屋进入市场。众多国有企业、 事业单位改制后, 仍然保留了房屋所占用国有土地划拨性质。作为市场主体, 国有企事业单位改制后企业, 从物尽其用和追求经济效益角度出发, 肯定将闲置划拨土地上房屋出租以赢利。本文拟以笔者代理一起房屋租赁协议纠纷作为切入点, 对改变划拨国有土地上房屋用途租赁协议效力作初步分析, 以抛砖引玉, 与司法实务人士进行交流和探讨。

二、 案件始末

位于武汉中心城区某文化创意园, 由武汉某汽车修造企业经营, 名为文化创意园实为商业街, 聚集了多家餐饮、 服装企业。武汉某餐饮企业承租其中1000余平方米用于经营海鲜酒楼, 后租赁双方因房屋租金发生纠纷, 汽车修造企业将该餐饮企业诉至武汉市某区人民法院。笔者作为餐饮企业代理律师, 凭借多年为国土计划行政部门提供法律服务经验, 判定承租房屋原为国有汽车修造企业厂房, 所占用土地应为划拨工业用地, 房屋性质应该为工业、 交通用房。若出租房改变了土地和房屋用途, 则租赁协议违反了《中国土地管理法》、 《中国土地管理法实施条例》及《物权法》等法律法规强制性要求而存在协议无效可能性。随即, 笔者作为餐饮企业代理人向国土和房产管理部门调取了出租房屋土地及房产证, 证实了前述推定, 确定出租房屋所涉土地用途为工业用地, 使用权类型为划拨, 房屋设计用途为工业交通仓储用房事实。

在获取上述证据后, 笔者提议餐饮企业以出租方私自改变土地和房屋用途, 违反相关法律法规强制性要求为由, 向某区人民法院提起反诉, 要求确定租赁协议无效, 并判令出租方赔偿承租方装修损失二百余万元。经开庭审理, 某区法院认为出租房已经向房屋租赁管理部门办理《房屋租赁立案证》, 并未违反法律行政法规效力性强制性要求为由, 判决驳回餐饮企业反诉请求。现在, 餐饮企业已经向武汉市中级人民法院提起上诉。

三、 司法审判现实状况及其成因分析

（一）司法审判现实状况

基于对上述某区法院判决疑问, 笔者查阅了各地法院对类似案件判决, 发觉各地法院对于改变房屋用途租赁协议效力判决结果及其判决依据缺乏基础统一尺度和标准, 甚至同一法院对同类案件判决结果也截然迥异, 令人无所适从。各地法院判决结果和判决依据大致有以下多个情形:

1、 武汉市某区人民法院审理承租人反诉某汽车修造企业私自改变划拨土地及房屋用途, 要求确定租赁协议无效案件数起, 一律以未违反法律、 行政法规效力性强制性要求为由, 驳回反诉人反诉请求, 但并未对《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等法律相关土地用途要求是否为效力性强制性要求进行深入阐释, 缺乏说理深度, 不能产生令人信服法律效果。

2、 广东佛山市某区人民法院判决[①], 认为《土地管理法》、 《土地管理法实施条》及《物权法》等法律相关不得私自改变土地用途要求, 意在调整土地使用者利用土地进行建设行为, 其调整和规范对象为建设用地使用权人或建设单位, 并非意在规范和调整房屋建成后利用和处分行为。

3、 最高人民法院分别于和对改变划拨土地上房屋用途租赁协议效力作出了截然不一样法律认定。在昆明市消防支队上诉重庆市垫江复合保温材料总厂租赁协议纠纷一案中, 最高人民法院（）民一终字第73号民事判决书[②]判决认定, 出租方未经同意私自改变土地用途和房屋性质出租行为, 违反《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律行政法规中相关土地使用者必需根据土地利用总体计划确定用途使用土地强制性要求, 其《租赁协议书》无效。昆明消防支队房屋出租行为含有改变土地用途性质, 是违法行为, 不管是否上缴租金中土地收益部分, 均不能使《租赁协议书》有效。但颇具戏剧性是, 时隔不到一年, 对兰州红丽园商贸有限责任企业上诉甘肃诚信电线电缆有限责任企业房屋租赁协议纠纷一案, 最高人民法院却以（）民一终字第4号民事判决书[③]判决认定, 改变划拨土地用途房屋租赁协议有效。其判决理由为: 依据《中国城市房地产管理法》第五十五条和《城市房屋租赁管理措施》第二十五条要求, 即房屋全部些人将以划拨方法取得使用权国有土地上建成房屋出租, 应该将租金中土地收益按财政部《相关国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行措施》和《相关国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题暂行要求》要求, 由市县人民政府房地产管理部门代收代缴。

（二）成因分析

1．对不得私自改变土地用途强制性要求到底为管理性强制性要求还是效力性强制性要求了解不一对改变划拨土地用途租赁协议效力持肯定说学者和实务人士认为, 《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中相关不得私自改变土地用途, 改变土地用途必需经相关土地和计划主管部门同意, 并办理土地用途变更登记要求系管理性强制性要求, 是土地行政主管部门从土地用途管制角度对土地使用者应按计划用途使用土地行政管理性要求。违反该要求, 仅造成相关行政管理机关对其进行行政处罚法律后果, 无须定造成改变划拨土用途租赁协议无效。其法律依据是《房地产管理法》及其与之配套《城市房
屋租赁管理措施》并未严禁划拨土地上房屋出租, 只要将租金中土地收益中上缴国家, 并不损害国家利益。

对改变划拨土地用途租赁协议效力持否定说学者和实务人则士认为, 《土地管理法》及《土地管理法实施条例》相关不得私自改变土地用途要求系效力性强制性要求, 其目在于否定改变土地用途行为在民商法上效力, 以引导民商事主体遵照中国土地用途管制基础标准, 根据既定土地用途合理使用土地, 不然, 土地用途管制将形同虚设。同时, 因为房屋租赁主管部门没有足够人员、 精力主动强制作为房屋全部权人出租人办理房屋租赁立案登记, 其监管只能是被动监管, 即关键依靠于出租人自觉办理房屋租赁立案登记。但基于趋利避害和追求利益最大化本能, 大多数出租人不会主动办理房屋租赁立案登记。所以, 寄望于改变划拨土地用途房屋有全部权人以国家利益为大局, 将划拨土地上房屋出租收益中土地收益部分上缴国家, 是不切实际。

2. 未区分划拨土地上房屋现实状况用途出租和改变房屋用途出租法律性质

有法律教授和实务人士认为, 《中国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《出让和转让暂行条例》）第四十五条和《中国城市房地产管理法》（下称《城市房地产管理法》）第五十六条要求, 为改变划拨土地上房屋出租协议效力提供了法律依据。

依据《出让和转让暂行条例》第四十五条要求, 只要经土地和房屋管理部门同意, 满足土地使用者为企业、 企业、 其她经济组织和个人, 含有国有土地使用证和建筑物、 其她附着物正当产权证实, 以及按要求签署土地使用权出让协议, 向当地市、 县人民政府补交土地使用权出让金或者以出租房屋所获收益抵交土地使用权出让金等条件, 划拨土地及地上建筑物、 附着物即可出租。依据《城市房地产管理法》）第五十六条要求: 只要房屋全部权人将租金中所含土地收益上缴国家, 划拨土地上房屋即可出租。        

笔者认为, 《出让和转让暂行条例》第四十五条以及《城市房地产管理法》）第五十六条所调整和规范对象关键为划拨土地上房屋现实状况用途下房屋出租行为, 而不包含改变划拨土地上房屋用途房屋出租行为, 理由以下:

（1）中国实施房地一体主义, 不仅房屋和土地物权归属应适用该规则, 房屋和土地用途亦应遵照该基础规则, 土地用途直接决定房屋用途。依据《城镇计划法》第四十三条要求, 建设单位应该根据计划条件进行建设, 确需变更, 必需向城市、 县人民政府城镇计划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性具体计划, 城镇计划主管部门不得同意。同时, 依据《城镇计划编制措施》第四十二条要求, 控制性具体计划确定各地块关键用途应该作为强制性内容。综上可知, 房屋建设应该根据城市总体计划和对应地块控制性具体计划确定土地用途进行建设。所以, 土地用途直接和终局决定房屋用途, 改变房屋用途, 其实质是改变了土地用途。

（2）中国对土地用途实施严格管制制度, 土地使用者必需根据土地利用总体计划确定土地用途使用土地。任何改变土地用途行为, 都应该推行法定审批程序, 即须经土地主管部门同意, 并报同意用地人民政府同意。城市计划区内改变土地用途, 还必需符合城市总体计划要求, 经得计划主管部门同意。经过上述程序改变土地用途后, 还应在土地登记主管部门作土地用途变更登记。

（3）划拨土地是指土地使用者经过多种方法依法无偿或以极低对价取得土地, 含有很强政策性, 必需符合《划拨用地目录》对使用主体和特定用途要求。依据国土资源部令第9号《划拨用地目录》第四条要求, 以划拨方法取得土地使用权, 因企业改制、 土地使用权权转让或者改变土地用途等不再符合本目录, 应该实施有偿使用。所以, 房屋全部权人改变划拨土地上房屋用途, 其本质是改变了划拨土地用途, 已经不再符合《划拨用地目录》要求, 应该经过补缴土地出让金方法将划拨土地转为出让用地。

3. 法不责众心态

部分法律教授和实务人士认为, 改变划拨土地上房屋用途房屋出租行为大量存在, 不仅国有企事业单位存在该种情形, 大量国家行政、 司法机关也存在该种情况, 还有大量国有企业改制后国有控股、 民营企业因按相关政策保留房屋所占用土地划拨性质, 将划拨土地上房屋出租赢利。所以, 若否定改变划拨土地上房屋用途租赁协议效力, 无疑会给现有租赁业态造成巨大冲击, 牵涉面广, 包含利益群体众多, 与目前高度重视审判社会效果司法裁判指导思想相悖。反之, 从物尽其用角度出发, 对该类房屋租赁协议效力给予肯定, 符合激励交易、 尽可能维持协议效力裁判指导思想。

笔者认为, 上述见解一样缺乏依据。作为由国家财政负担经费行政、 事业单位及司法机关不以营利为目, 不一样于通常商事主体。所以, 尽管其划拨土地上房屋出租系民事行为, 但不应以对通常民商事主体之间协议纠纷所总结出来尽可能促成交易和维持协议效力民商事审判指导思想来认定其出租行为效力。而更应从是否凡违反《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对土地用途管制和土地利用总体计划和城市总体计划角度认定其效力。另外, 以司法裁判形式否定上述租赁协议效力, 反而更有利于严格限制部分行政机关、 企事业单位滥用土地划拨政策肆意圈地, 建设严重超出本身实际需要房屋面积出租牟利行为, 促进节省集约用地。

四、 对效力性强制性要求再认识

最高人民法院相关适用《中国协议法》若干问题解释（二）第十四条将《协议法》第五十二条强制性要求区分为效力性强制性要求和管理性强制性要求, 只有违反了效力性强制性要求才造成协议无效。但怎样识别和认定两类不一样强制性要求, 相关法律和司法解释均未要求具体标准。学界通说认为, 应从以下标准判定和识别两类不一样强制性规范: 一是审查法律、 行政法规是否明确要求违反强制性要求将造成协议无效或不成立; 二是审查违反强制性要求是否损害国家或社会公共利益; 三是审查其立法目是出于行政管理需要, 还是严禁行为本身; 四是审查强制性要求调整对象, 即强制性要求针对是行为方法还是行为结果, 是针对准入资格还是行为内容。

综合以上识别标准, 笔者认为, 《土地管理法》第四条、 第十二条、 第五十六条以及《土地管理法实施条例》第六条相关必需根据土地利用总体计划确定用途使用土地和不得私自改变土地用途要求, 应该认定为效力性强制性要求。首先, 从其立法目来看, 上述要求标准上严禁改变土地用途行为本身, 并严格严禁改变土地用途行为结果实现, 仅在不违反土地利用总体计划并符合城市总体计划前提下, 经土地主管部门同意, 并报原同意用地人民政府同意, 才能改变土地用途。其次, 不一样用途土地价值差异巨大, 私自将划拨土地用作不符合《划拨土地目录》要求用途, 逃避应补缴土地出让金, 损害国家利益。所以, 将《土地管理法》及其实施条例相关不得私自改变土地用途要求认定为效力性强实施要求, 更符合《土地管理法》立法本意。

五、 建 议

即使, 《土地管理法》及其实施条例对不得私自土地用途要求为效力性强制性要求, 不过否应一概否认改变划拨土地上房屋用途租赁协议效力则应持谨慎态度。笔者认为, 应该区分改变后土地用途是否符合土地利用总体计划和城市计划, 分别处理。对于不符合土地利用总体计划和城市计划, 因其损害国家和社会公共利益, 应认定房屋租赁协议无效; 对于符合土地利用总体计划和城市计划, 能够参考协议效力补正制度, 即以是否在一审法庭辩论前取得相关主管部门同意作为认定协议效力依据。若房屋全部权人改变划拨土地用途行为在一审法庭辩论终止前取得土地主管部门和原同意用地人民政府同意, 而且将租金中土地收益上缴国家, 能够认定租赁协议有效。肯定该种情形下租赁协议效力, 并不损害国家和社会公共利益, 亦符合激励交易, 尽可能维持协议效力司法审判理念。

六、 结 语

总而言之, 中国《土地管理法》及其实施条例对不得私自改变土地用途要求为效力性强制性要求。对改变划拨土地上房屋用途房屋租赁协议效力, 应视其是否违反土地利用总体计划和城市总体计划区分对待, 而不应采取一刀切方法处理。不然, 难以在追求和实现法律正义同时, 取得很好审判社会效果。

本文参考文件:  
--------------------------------------------------------------------------------
[①] 加陆勇山律师文章《房屋改变用途出租, 租赁协议不会肯定造成无效》;
[②] 见最高人民法院12月19日作出最高人民法院（）民一终字第73号民事判决书。
[③]见最高人民法院8月16日作出最高人民法院（）民一终字第4号民事判决书。