洛杉矶和纽约地方政府未来发展规划战略研究2004.doc

资料收集类：洛杉矶和纽约地方政府未来发展规划与战略研究（初稿） 王峰 项目负责人现为南加利福尼亚大学政策、规划和发展学院博士候选人。第一部分 引言21世纪的美国面临着内外压力的双重挑战。在国际上，经济全球化一体化突飞猛进，美国在许多领域的优势地位受到后发展国家的强力挑战。在国内，经济停滞不前、社会安全受到前所未有的挑战、改善环境质量的社会呼声继续保持高温态势。面对这些内外的挑战，美国各地区地方政府大幅度增加资金投入，研究迈入新世纪的城市发展战略、策略和具体的规划。例如，在洛杉矶市，有其市政府主持的年度规划和预算案（Funding Our Priorities）；有由加州公共政策研究所出版的“加州21世纪的基础设施政策：问题及机遇”（Californias Infrastructure Policy for the 21st Century: Issues and Opportunities； 以及加州都市发展规划（Metropolitan Growth Planning in California）等等。在纽约市，有纽约市政府主持的战略政策规划（Strategic Policy Statement）；年度市长管理报告（Mayors Management Report）和一系列地区发展战略报告（Regional Development Report）等等。这些国际大都市的最新发展战略，均可以为上海市在21世纪的城市规划和发展提供有价值的经验。本项目主要采取文献研究的方法，对上述这些报告进行整理分析。在本报告的撰写过程中，笔者根据本课题的研究目的，贯彻了以下几个原则：1）主要侧重于介绍国外城市的发展理念，以及贯彻这些理念的治理策略，而不是实施这些策略的具体项目或者政策。原因在于具体项目的设计和运行，更多地受制于特定的城市发展历史和特定的政治经济环境，会大大限制对上海市城市规划和发展的借鉴意义。2）在城市的总体规划方面，纽约和洛杉矶，作为美国的第一和第二大城市，具有很多的相似之处。所以，本报告在对这两个城市进行研究的时候，各有侧重。对洛杉矶市，笔者侧重于对其总体规划，以及该规划背后的治理理念的介绍；而对纽约市，笔者则侧重于其商业发展战略，尤其是其试图使“下曼哈顿区”发展为世界“市中心”和“商业中心”的发展规划。本报告第二部分介绍和分析洛杉矶市的整体发展规划。其中，笔者着重介绍洛杉矶市在未来几年的发展理念，以及贯彻这些理念的治理策略。不仅如此，笔者还强调洛杉矶市引入的一种崭新的规划理念 以“战略需要为基础”的规划。在本报告第三部分，笔者详细介绍纽约市革新“下曼哈顿区”的发展策略。第二部分 洛杉矶市的发展规划洛杉矶市的规划理念核心以“战略需要为基础”的规划 洛杉矶市以“战略需要为基础”的规划理念是在美国经济环境持续恶化的背景下发展出来的。持续低迷的经济严重影响了洛杉矶市的税收收入，20042005年度的预算亏空达到3亿美金。在这种情况下，传统的做法一般是相应地减少每一个政府部门的年度拨款。而洛杉矶市则摆脱了这一传统的预算理念，提出了以“战略需要为基础”的规划理念，即以实际需要和社会治理结果为导向，而不是以政府行政部门为基础，以确保预算亏空不影响处于优先地位的战略需要。在以“战略需要为基础”的规划理念下，洛杉矶市政府集中力量回答以下两个问题：第一，什么是洛杉矶市最为迫切、最重要、最应当享有优先地位的战略需要？ 第二，什么是实现这些战略需要的最好的策略？怎样才能以最有效率的方式提供高质量的服务？ 在本部分下面的章节，笔者将逐一介绍洛杉矶市确定的处于优先地位的战略需要。在介绍每一个战略需要的时候，笔者对以下内容进行讨论：1）为什么这项战略需要如此重要；2）洛杉矶为实现这项战略需要制定的策略、出台的项目；3）洛杉矶市为节省开支所削减的项目。这些项目虽然有助于实现该项战略需要，但相比而言并不是比较有效的方式；4）怎样提高效率，用最小的成本实现这项战略需要。战略目标之一：创造一个更加安全的城市 洛杉矶市力图确保其城市的居民生活、商业活动、以及旅游者的游览都能在一个安全的环境中进行，并确保在紧急事态发生时，能提供及时有效的危机应对服务。洛杉矶市市长韩恩（James Hahn）把降低犯罪列为自己首要的战略目标。为此，他不但扭转了洛杉矶市警察局一直萎缩的趋势，还使之成为一个不断得到强化的部门。与此同时，他还明确了一系列有关预防犯罪活动、确保社会治安的标准。洛杉矶市还不断改变消防部门的职能，使它不再仅仅是一个救火的部门，而是一个同时可以提供紧急医疗救助的部门。为此，市长韩恩决定划拨足够的资源，以实现每一个消防站都配备有救护车和训练有素的医疗服务人员的目标。尽管存在财政上的困难，作为城市的首要战略需要，公共安全服务仍然在20042005年度获得了19亿美元的财政拨款，占城市总预算的37%。 1 为实现该战略需要而制定的策略和出台的项目策略一：通过积极的犯罪预防项目降低犯罪率。 为实现这个策略目标，洛杉矶市大力资助了一些旨在预防犯罪的项目。例如，广泛推广有助于减少犯罪的技术。这些技术可以协助警察收集即时的犯罪信息，从而更迅速有效的部署警力，以最快的速度出现在犯罪的第一现场。再比如，针对5-12岁的小学生，洛杉矶市有全国知名的“卓越项目”（BEST Program）。美国小学生一半在下午3点钟放学，而家长通常6点下班。统计数据表明，从3点钟到6点钟这段时间，是小学生参与犯罪的高危时间。“卓越项目”针对这种情况设立，在这段时间内为小学生提供课后补习和娱乐活动。实践表明，参与“卓越项目”的学生，出勤率和学习成绩都有显著的提高。在未来几年，韩恩市长承诺要确保此项目的财政投入。此外，其他一些受到大力资助的项目包括： 在北峡谷地区增设一所新的派出所； 为年轻人提供有意义的健康的娱乐消闲活动； 给中学生提供有意义的健康的课外活动，等等。策略二：当紧急事态发生时，提供及时、有效、适当的危机应对服务。 为贯彻这项策略，洛杉矶市增加了以下方面的资助：1）提高危机反应能力，在第一时间派出危机处理人员。2003年，洛杉矶市建立了最先进的 911 相当于中国的119电话热线。服务中心。在该服务中心建立之前，75% 到 85% 之间的 911 电话可以在 10 秒钟之内被接听。该服务中心建立之后，这一比例上升到 90% 以上，超过了美国的全国平均水平。韩恩市长认识到 911 服务中心工作人员的工作负荷过重，所以承诺增大这方面的投入，雇佣更多的工作人员，这些措施将会进一步提高纽约市地危机反应能力。2）提升洛杉矶市在危机事态中提供医疗救助的能力。洛杉矶市决定增购13辆救护车，并拨出专门款项雇佣（$452,608）和培训（$75,000）更多的医疗服务人员，以实现每一个消防站都配备有救护车和训练有素地医疗服务人员的目标。策略三：为各种可能发生的自然灾害和恐怖袭击做好准备。 洛杉矶市大力增加投入，确保有训练有素地危机反应人员。这些人员是首先到达危机现场进行救援的人员。尤其是，韩恩市长决定进一步拓展消防部门的职能。使他们的职责范围超出传统的火灾控制，而进一步包括清理废墟、清除有害物质和大规模杀伤性武器。韩恩市长同时承诺，为预防和应对自然灾害和恐怖袭击寻求更多的资金上的支持。 策略四：为市民提供一个安全、清洁的生活环境。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。例如，保证城市街道和城市公园的照明。照明充分的街区通常是比较安全的街区。洛杉矶市承诺投入大笔资金更新和维护城市街道和城市公园的照明设施。街道照明署与洛杉矶市警察局、城市居民和居委会密切协作，负责更新和维护全市 220，000 盏街灯，以保证在接到通知之后的两天内，修复出现故障的街灯。其他一些受到大力资助的项目包括： 投资建立图书馆，作为社区的活动中心； 加强贯彻实施有关维护街区治安的法律法规； 防止野生和攻击性的动物对社区构成的潜在威胁。 2 在该战略需要下被削减的项目 有些项目虽然有助于实现洛杉矶市的战略需要，但相比而言并不是最有效的方式。所以在公共资金紧张的情况下，这些项目的资助被市政削减。在增进公共安全这一战略目标方面，以防止滥用毒品为目的的教育项目（Drug Abuse Resistance Education Program）被取消。韩恩市长承认该教育项目的积极作用，但认为这并不是警察局最有效的部署警力的方式。与之相比的其他一些工作，例如在北峡谷地区增设派出所、保持市区街道上的巡警、增加破案的警力等等，就显得更加重要。因此，在该教育项目中的警员应当被充实到其他工作中去。洛杉矶市认为其他一些人员，比如退休警察，完全可以取代该教育项目中警员的工作。 3 为实现该战略需要而提出的旨在提高效率的措施 洛杉矶市出台一些措施，力图实现以最少的资源来实现预定战略的目标。这些措施包括：1）将警察从行政工作中解放出来，配置到更重要的岗位上去。由于文职人员的缺乏，太多洛杉矶警察局的警员坐在办公桌后面，处理行政事务，而不是在街道上巡逻。警察局局长认为应当将所有具备出警能力的警员，从办公室中解放出来，分配到更加重要的工作中去；至少要部分地解放出来，采取轮换的方式出警执勤。除此之外，警察局还发现许多目前由警员来做的工作，完全可以交给文职人员。最明显的一个例子是雇员背景调查。在新的规划中，这项工作将被转到人事部门，由接受过严格训练的文职人员来完成。2）将所有的消防人员配置到第一线。新消防人员的录用和培训通常由专门的消防人员负责。这些负责录用和培训的消防人员在没有录用和培训任务的时候，应当被配置到第一线，承担救火或者紧急医疗救助的职责。3）减少管理岗位。警员只有被配置到街道上，才能最有效地防止犯罪。洛杉矶警察局和消防局都减少了一些管理岗位。通过这些措施，洛杉矶市在保证实现主要工作职能的前提下，节约了成本，减少了开支。 战略目标之二：创造更加美好的社区生活 保障洛杉矶居民社区生活的质量，是洛杉矶市政府最重要的发展战略之一。洛杉矶居民的社区生活质量依赖于一系列的城市服务：保证社区居民的居住条件、保证城市的清洁、健康和美观、保证各种文化、娱乐设施和社会服务地充分提供。这项战略需要，在20042005年度获得了17 亿美元的财政拨款。 1为实现该战略需要制定的策略和出台的项目策略一：提供一个清洁、健康的环境。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。首先，洛杉矶市保证对街区清洁工作的财政支持。洛杉矶市每天有 150 万吨废弃物和在植被修理过程中产生的脱落物需要清理，有 20 吨可回收物品需要收集。这些都需要大量的资金投入。其次，洛杉矶政府还大力资助园林绿色垃圾的回收处理工作。洛杉矶市已经回收处理所有绿色垃圾。这些垃圾经过处理之后，被作为肥料用于一些风景区。这一措施不仅可以减少使用掩埋式垃圾处理厂，还可以保护土壤，减少除草剂的使用，从而创造一个更加自然、健康的生活环境。其他一些受到大力资助的项目包括： 增加废弃物处理的财政投入； 增加财政投入，处理植被修理过程中产生的脱落物和其他绿色废物； 继续资助和管理污水处理； 增强城市在暴风雨天气中的防洪能力，资助各种降低污染的项目； 资助资本提升支出项目（Capital Improvement Expenditure Program - CIEP）。该项目主要资助三类支出：污水处理（包括下水沟系统、抽水站、污水处理站），有形的基础设施（包括街道、街灯和泄洪设施），和市政设施（包括市属建筑物、公园和服务区等等）。策略二：提升社区居民的社区归属感和自豪感。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）提供公园和其他娱乐休闲的场所。洛杉矶市认为所有的社区居民都应当有一个安全的地方，可以休闲娱乐和开展社交活动。所以，它投入大量资金，以确保给所有年龄段的人提供健康的、积极的娱乐休闲活动，包括体育运动、艺术欣赏、教育项目等等。2）大力支持埃尔皮伯娄 （El Pueblo）的历史纪念项目。埃尔皮伯娄是洛杉矶最初发展的地方。洛杉矶市致力于保护埃尔皮伯娄地区丰富的历史遗产，以作为对学生的教育基地，并使所有来美国第二大城市洛杉矶的观光旅游者，有机会了解洛杉矶的历史。另外，其他一些受到大力资助的项目包括： 继续大力资助图书馆服务； 为动物园中的动物提供最好的看护。 2 在该战略需要下被削减的项目如前所述，有些项目虽然有助于实现营建美好社区这一战略目标，但相比而言并不是最有效的方式，所以以下这些项目的资助被削减：1）取消大件物品丢弃中心。为了减少随意（非法的）丢弃大件垃圾的行为，洛杉矶市设有大件物品丢弃中心。市政府认为这并不是一项有效的途径。大件物品丢弃中心被取消，节省下的资金用于清理减少随意（非法的）丢弃的大件垃圾，并资助多家庭居住区的大件垃圾收集项目。2）取消流动图书服务（bookmobile services）项目。流动图书服务项目的取消使各个分支图书馆可以节省下一些资金（$458,000）用于其他的用途。取消的原因还在于，成功的图书馆建设项目使各个分支图书馆的藏书量大大增加，这使得流动图书服务项目不再象以前那样重要。其他一些被取消或者削减的项目包括： 减少对混乱的小街巷封闭工作的资助； 减少社区自治署的工作岗位；3 为实现该战略需要而提出的旨在提高效率的措施 洛杉矶市出台一些措施，以实现以最少的资源，实现“营建美好社区”的目标。这些措施主要是通过重组政府机构的方式提高行政效率和效果。1）在后勤服务署设立专门负责保安工作的官员，统一协调保安工作。在此之前，保安职能分散在各个政府部门：图书馆、会议中心、动物园、埃尔皮伯娄旅游区、公园以及其他的娱乐休闲场所；2）一些城市资本提升项目从市娱乐休闲和公园署转移到公共设施署工程办公室，以协调项目的管理，提高项目运作的效率；3）所有关于环境事务的政府职能都并入公共设施署环卫办公室，避免职能重复的现象；4）清理城市涂鸦项目从娱乐休闲和公园署中分离出来，使其能够集中人力、财力从事别的工作。5）公共设施署的人事管理和财务管理职能转交给公共设施理事会，以节约固定开支和行政成本。战略目标之三：改善城市交通 洛杉矶市有 200 万注册司机，有“世界汽车之都”之称。汽车已经成为每一个洛杉矶市市民日常生活中不可或缺的一部分。随着人口的持续增加，交通阻塞对洛杉矶市的市政建设提出了更大的挑战。因此，保持交通通畅也成为洛杉矶市首要的战略目标之一。在过去几年里，洛杉矶市已经开始了一系列措施，通过技术改进和系统维护，在确保维持现状的前提下，争取一切机会改善城市的交通，缓解在市区街道以及高速路上的交通阻塞。洛杉矶市承诺维护和改进各种交通设施，比如信号灯、交通标志、道路路标、停车场等等，还承诺拓展公共交通，承诺在最大程度上保证城市道路的质量。这项战略需要，在20042005年度获得了4.3 亿美元的财政拨款。1为实现该战略需要制定的策略和出台的项目策略一：提高城市的交通负荷能力，保持交通通畅。 维护城市的交通基础设施是保持城市交通通畅的一个先决条件。因此，洛杉矶市政府调拨足够的人员和资金，以维护维护成绩的交通基础设施、各种交通信号系统和道路标志系统处于良好的运作状态。这些系统的故障不但会造成交通阻塞，还容易引发事故。为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1)不断完善交通流量控制系统的项目。在交通流量控制系统方面，洛杉矶在全美处于领先地位。该系统为负责城市交通服务的专业人士提供即时的信息，使他们能够更加快速准确地判断造成交通阻塞的原因，从而改进交通信号系统，减少特定地区的交通阻塞现象。2）发展公共停车服务项目，以减少交通混乱。洛杉矶市还大力资助其他一些相关的措施或项目，例如： 严格执行有关停车的交通法规； 安装、维护并改善各种交通信号和标志系统。策略二：大力发展城市公共交通。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）DASH 公共汽车服务。DASH是洛杉矶市主要的公共汽车系统，覆盖市中心和全市 28 个社区，价格便宜，每次只要25美分。在主要地点如居住区、商业区、医疗场所、旅游场所，DASH 都设有车站；2）PAPA 交通服务。该服务由老年署负责，主要给 65 岁以上的老年人和残疾人提供接送服务；3）从郊区到市中心的特快公共汽车服务；4）协调地区性的公共交通服务项目。 策略三：解决地方社区的交通需要。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）帮助受交通流量影响比较大的社区改善居住条件，比如减少噪音污染等等；2）为老年人和年轻人提供以教育或者休闲为目的的交通服务；3）在学校周围的路口设置专门人员维护交通秩序，保证学生的安全；4）针对社区需要在公共汽车站设立休息场所。策略四：改进道路基础设施。 社区自治委员会一致认为，改进道路基础设施是他们最为重要的工作。洛杉矶市的未来发展规划和策略充分考虑了社区的这一要求。为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目：1）重新翻修路面，改善道路状况；2）在尘土比较严重的地区，铺设路面；3）保持道路清洁。 策略五：通过适当的管制手段，保证公众能得到满意的交通服务。 为贯彻这项策略，洛杉矶市采取了以下措施。1）对全市 9 个有经营权的出租汽车公司进行管制、管理；2）管制和管理付费的交通服务，这些服务包括私人救护车、非紧急性的医疗服务用车等等；3）管制和管理地下管道线路的建设。2在该战略需要下被削减的项目 在改善城市交通这一战略目标方面，以下两个项目被认为相对并不是很有效的实现其战略目标的方式，因而被削减资助。一个是交通规划部门的工作岗位被削减；另一个是减少交通传唤的数量。3为实现该战略需要而提出的旨在提高效率的措施 洛杉矶市出台一些措施，以实现以最少的资源改善城市交通的目标。这些措施包括：1）优化管理过程。交通署通过优化其管理程序，削减了三个工作岗位，节省了 14.5 万美金；2）降低运行成本。比如，信息技术局负责向交通署提供必要的技术支持，交通署将不再需要通过付费来获取这项服务；3）通过应用一些革新性的技术，提高道路维护的效率；4）在保证关键服务的前提下，通过提高内部效率来削减监督检查方面的工作岗位和拨款。 战略目标之四：促进经济发展 在过去几年中，美国网络经济泡沫的崩溃、911 事件的发生、以及加利福尼亚州对地方项目支持的削减，严重打击了洛杉矶市的经济。 2003年底，洛杉矶地区的失业率已经达到 6.8%，高于加利福尼亚州 6.4% 的水平。所有这些都给洛杉矶地区的经济发展提出了前所未有的严峻挑战。因此，实现经济的复苏和发展，也成为洛杉矶市的首要战略目标之一。这项战略需要，在20042005年度获得了 2.27 亿美元的财政拨款。1 为实现该战略需要制定的策略和出台的项目策略一：改善洛杉矶市的商业氛围。为贯彻这项策略，洛杉矶市大力采取一系列措施。首先，严格执行关于土地分类使用的有关法律规定。该项任务主要由洛杉矶规划署负责。规划署的基本任务在于保证土地的协调使用，消除或者减少土地的滥用，同时确定一系列关于光线、空气、以及公共安全的标准。土地分类使用管理办公室运用管制工具评估各种土地使用项目，并颁发许可证。其次，洛杉矶市大力支持商业开发区（Business Improvement District）项目的发展。这些项目有助于促进商业开发区的商业进步，改善洛杉矶市的经济面貌。目前，洛杉矶市有32个商业开发区域。此外，其他一些有助于实现该策略的措施还包括： 维持一个高质量的审批程序（主要是建筑设施）； 保证高质量的检查； 保证高质量的便捷的土地使用审批程序； 继续保证各分区公共服务机构的资助； 提供高质量的社区服务； 充分利用洛杉矶会议中心，接待各种贸易洽谈会、产品展示会，创造经济机会； 投资兴建新的税收和许可证微机处理系统，现有的处理系统运作僵硬，缺乏效率； 大力实施 AB63 。这是一项州立法。通过这项立法，洛杉矶市得以利用返还州收入税的有关信息，建立一个新的信息系统。该信息系统可以被用于建立一个更加公平有效的商业税系统，并防止偷税漏税的现象； 资助洛杉矶会议和旅游局。吸引更多的贸易洽谈会和其他类型的会议在洛杉矶召开，尤其是吸引更多的旅游者参观洛杉矶的发祥地-埃尔皮伯娄。策略二：鼓励小型工商企业的发展。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力采取一系列措施。1）社区发展署的商业协助与发展项目。该项目主要针对一些贫穷的社区，力图使这些社区成为一个充满经济活力的、可持续性发展的社区。社区发展署工业和商业办公室提供价值 6 亿美元的贷款和技术协助项目，直接或间接地帮助洛杉矶穷困社区发展商业，创造就业机会。社区发展署还设有商业协助中心，为中小工商业主提供全方位的服务，包括贷款协助、商业发展策划、以及商业机会咨询等。2）帮助小工商业主获得政府合同。洛杉矶市建立一个新的政府债券项目，该项目帮助小型工商企业提升其参与竞争政府合同的能力。同时，洛杉矶市还建立有自己商业协助网络（Business Assistance Virtual Network www.labavn.org），该网络不仅可以使小型企业主也可以获得关于政府招标和政府采购的即时信息，还可以优化政府采购和政府招标的过程，使小型企业主更方便地参与进来。3）资助小工商业主服务办公室，帮助洛杉矶市小型工商企业的成长。这些服务包括：政府招标和政府采购的信息服务，商业发展服务，付款服务，技术协助服务，咨询服务等等。 策略三：支持旨在提高洛杉矶市就业人口质量和竞争力的各种项目。为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了一些项目。比如，继续支持就业人口技能培训和技术协助项目。这些项目包括成年人就业培训项目，失业人口再就业培训项目，就业信息服务项目，以及在“就业人口投资法案”下开展的各种针对商业和青年人的服务项目等等。其他一些项目包括： 资助青年人就业机会培训和技术协助项目； 资助小时工、临时工项目； 为受家庭暴力影响的人提供庇护所。2在该战略需要下被削减的项目在促进经济发展这一战略目标方面，被取消或者削减的项目包括： 1）合并地理信息系统（GIS）的地图绘制服务功能。目前，很多政府部门都在利用地理信息系统的地图绘制服务功能。洛杉矶市决定协调这些工作，由市政府在同一个层次上， 统一提供该项服务。2）在文化署以营建美好社区为导向的某些功能得到强化的同时，它的其他一些功能也被削减。例如，发展和开发市场项目被取消，一些社区艺术、大众艺术和表演艺术项目被大幅度削减，文化旅游项目则移交给一家公司经营。这些措施为洛杉矶市节省了360 万美元，22 个工作岗位，其中 7 个工作编制转移到城市规划署。文化署的工作重点转移到提升洛杉矶市在旅游市场中的知名度，同时提升其作为世界艺术中心之一的地位。 3为实现该战略需要而提出的旨在提高效率的措施 洛杉矶市出台一些措施，以实现以最少的资源促进经济发展的目标。这些措施包括：1）提高组织内部效率。比如，建筑与安全署的发展服务办公室，将与资源管理办公室合并。这一合并不仅有利于部门内部的协调合作，同时还使得该部门减少两个工作岗位，节省18.2 万投入；2）对旅店的检查项目，从建筑与安全署转移到住房署。住房署负责居民住房的安全检查，这项措施避免了职能的重复设置；3）确保洛杉矶市会议中心的安全，该职能被转移到后勤服务署 该部门在传统上负责政府部门的保安工作；4）削减城市规划署的某些职位，为了减少负面影响，该部门通过职位轮换的方式确保一些处于优先地位的工作。战略目标之五：提供廉价舒适的住房在洛杉矶市，找到一个舒适的住房是许多家庭的梦想。每天超过4.2 万无家可归者在寻找庇护所。目前，洛杉矶市的住房供给严重短缺，很多现有的房屋过度拥挤，居住条件恶劣。更为严重的是，平均房租已经超过了大多数家庭的平均收入，住房的价格更是迅速上涨，很少家庭能够有能力购买一套自己的住房。洛杉矶市已经采取了一系列措施缓解其住房危机。比如洛杉矶市建立了全美国最大规模的住房信托基金。在未来，洛杉矶市将继续大力支持该基金，辅之以其他积极的住房政策，洛杉矶市希望实现下列目标： 有效增加住房供给； 改善现有住房的居住条件； 鼓励家庭购买房屋。 这项战略需要，在20042005年度获得了 0.66 亿美元的财政拨款。1 为实现该战略需要制定的策略和出台的项目策略一：有效增加住房供给。为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）设立住房发展中心。该中心负责统一协调居民房建设计划，确保及时有效地处理各种房屋购买和租赁项目。该中心同时负责收购和在开发一些利用不够充分的地段和房屋，并把这些房屋改造成为适合单个或者多个家庭居住的居民房；2）建立一个贷款信息管理系统，为各种居民房建设发展计划提供便利。该系统将实现住房署贷款发放和贷款服务的现代化，并大大优化各种住房建设资助项目管理。其他一些项目包括： 加强各种居民房建设发展项目的监督管理； 向住房信托基金注入足够的资金，该基金将会被用于购买、新建或者改造适合单个或者多个家庭居住的居民房。该基金同时也使得洛杉矶市有可能利用其他城市、州政府以及联邦政府的资源发展舒适、廉价的住房； 鼓励私有机构和非营利组织投资发展舒适、廉价的住房； 加强住房信托基金的管理。策略二：鼓励家庭购买住房。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）鼓励家庭购买房屋最有效的途径，是向那些如果没有政府协助就不购买住房的家庭提供必要的协助。洛杉矶目前启动了一些以此为目的的住房购买协助项目，包括：向中低收入家庭的贷款项目，向第一次购买防务的家庭提供的贷款项目，以及面向警察、消防员和教师的贷款项目。除此之外，洛杉矶市还有向一些发展商提供贷款，鼓励他们兴建居民房；向非营利组织提供贷款，鼓励他们收购、改建并出租房屋给中低收入家庭。2）使洛杉矶居民清楚他们的权利。洛杉矶市是全美国种族和民族构成最为多样化的城市之一，在此背景下，洛杉矶市政府认为必须使房屋业主、代理商、购买者、房东和租户清楚有关的联邦、州以及地方法规，以防止住户的权利受到侵害。住房权益中心有全市范围内的公平住房项目，该项目提供咨询服务、组织调查、进行仲裁协调、教育市民并负责发放有关信息。策略三：改善现有住房，尤其是出租房屋的居住条件。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）清理高危居民房。清理高危居民房市保障洛杉矶市居民生命财产安全的一个基本条件。洛杉矶市有紧急修理项目。一旦发现高危居民房，该项目会向房主发出通知，要求他们在48小时内进行修复，消除危险隐患。如果房主不能做到这一点，洛杉矶住房署会出面进行修复，然后要求房主返还所有相关的费用。2）拓展法令实施项目。在该项目下，洛杉矶市拓展对居民房的检查范围，努力提高对租户的投诉做出反应的速度。此外，其他一些项目包括： 督促房主遵守有关的法律法规，对没有完全遵守城市居民住房法令的房主，市政府强迫他们降低房租； 提高低收入的老年人和残疾人的居住条件； 加强检查的力度，确保居民住房的安全。 策略四：为无家可归者提供服务。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）为无家可归者提供庇护所。在冬季（11月到3月），要提供2000个床位；在其他季节，要提供770 个床位。2004-2005年度，对无家可归者提供服务的拨款达到洛杉矶历史上的最大规模。2）给艾滋病患者提供住房。在洛杉矶地区，大约有5万人染有艾滋病。洛杉矶市对患有艾滋病的低收入者和无家可归者提供各种直接或者间接的服务，包括：紧急旅馆住宿服务、发放就餐券、提供住房信息、提供租房补贴等等。 2 为实现该战略需要而提出的旨在提高效率的措施 洛杉矶市出台一些措施，以实现以最少的资源提供廉价舒适的住房的目标。这些措施包括：1）削减住房规划管理的工作岗位；2）理顺政府职能。建筑与安全署原来负责对住宅公寓的法令遵守情况进行检查。这项职能被转移到住房署，与住房署的法令实施项目合并在一起。3）洛杉矶市无家可归者服务署有关服务合同的管理，过去由社区发展署负责。而现在，这项职能转移到住房署，以加强对与住房有关的服务的监督和协调。战略目标之六：建立一个高效、廉价的政府 一个高效的政府意味着洛杉矶市政府的顾客 包括城市居民、工商企业、还有旅游观光者 都能够得到政府有效、廉价的基本服务。为此，市政府必须加强内部管理，有效地协调政府内部的资源、技术、设施和装备，有效地向各种服务对象提供基本的服务。同时对外，市政府也保证政府的顾客能够有通畅的渠道向政府反映他们的意见，表达他们的需要。市政府必须对纳税人负责，通过适当的财政管理和风险管理，保证不浪费纳税人的每一分钱。这项战略需要，在20042005年度获得了 9.65 亿美元的财政拨款。1为实现该战略需要制定的策略和出台的项目策略一：建立和完善行政部门和立法部门的工作指南，以避免市政府卷入不必要的法律纠纷。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）支持行政伦理建设项目。市政府的行政伦理项目力图通过有效的行政管理，和严格实施市政府有关行政伦理、游说、和竞选资助等方面的法规，努力营造一个公开、诚实和负责的政府。具体的措施包括：强化市政府内部的监督体制；支持市政府伦理建设委员会对不当政府行为的调查；开展教育项目，教育政府官员、候选人以及游说者遵守相关法规；向公众提供足够的信息，使他们了解金钱和地方政治之间的关系。2）大力资助社区自治项目（Neighborhood Empowerment Programs）。洛杉矶市有社区自治项目办公室，该办公室试图在全市范围内建立社区自治组织，并且负责在这些组织建立之后，向他们提供适当的培训和支持。社区自治项目的目标在于，通过建立和完善一个全市范围内对立的基层组织网络，鼓励社区居民的政治参与，促使政府的工作能及时回应地方的实际需要。每个得到批准地社区自治组织每年可以得到5 万美元的财政支持。为贯彻该策略，其他得到大力资助的项目还包括： 给市政府的工作提供充分的法律支持。洛杉矶市城市律师（City Attorney）办公室帮助市长以及市政府工作部门、市议会、市审计署等处理法律方面的事务。 组织选举、鼓励选民登记、监督选票统计。策略二：促进政府提高效率，避免在财务上的不当行为。 为贯彻这项策略，洛杉矶市继续大力资助和强化市审计署的工作。市审计署定期对市政府各个部门、各项基金、各种项目的财务状况以及工作绩效进行审查。通过公开发布自己的审计报告，审计署督促政府部门提高工作效率、节省成本、寻求最为廉价、高效的工作办法。不仅如此，审计署的报告还可以督促政府避免财务上的不当行为。 策略三：充分利用现代信息技术，对政府服务对象的需要做出迅速及时地反应。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力资助了以下项目。1）维护和改善 311 非紧急性市政服务。通过拨打 311 非紧急性市政服务电话，洛杉矶市的城市居民和工商企业可以非常便捷的得到超过 1400 种市政服务的有关信息，包括服务内容、地址、电话、工作时间等等。在未来几年，洛杉矶市力图使 311 服务从“一个电话打到市政府”发展为“一个电话解决一切问题”。也就是说，洛杉矶市力图发展一个系统，使相关政府机构可以直接接听市民的电话，并解决市民提出的问题；而不是要通过一个机构获得信息，然后再找适当的机构解决问题。2）修订闭路信息服务的合同条款。目前，政府正在修订闭路信息服务的合同条款，以使其更好地服务于纳税人的最大利益。主要的目标包括：拓展公众、教育机构以及政府可以享受的服务种类，升级网络系统，提供更好的顾客服务等等。为贯彻该策略，其他得到大力资助的项目还包括： 支持市政府所有的建筑物以及设备的维护和修复工作； 改进政府采购项目； 支持市政府所有的直升机以及机动车辆的维护和修复工作； 鼓励和支持市政府机构以“对环境友好”的方式运作，如改用可回收利用的纸张、塑料等等。 支持市政改进团队（City Improvement Team）的工作。该团队试图发现新的方法，使政府的运作更加顺畅、成本更加低廉、服务更加有效。策略四：提高政府雇员的满意度和生产力。 为贯彻这项策略，洛杉矶市大力支持在政府雇员伤害赔偿方面的改革。在过去几年中，政府雇员伤害赔偿以每年 20% 的速度递增。为此，市人事部门增派了三名安全人员，对工作场所的情形进行评估，及时消除安全隐患，从而有效减少了意外事故的发生。同时，人事部门还努力清除重复账单，保证政府雇员的赔偿与其实际的伤害相一致。在未来，市政府将继续支持这些方面的举措。2在该战略需要下被削减的项目 在建立有效和廉价的政府这一战略目标方面，被取消或者削减的项目包括：1）市长办公室的预算削减 10%； 2）市审计署的预算在两年内削减12%；3）公共设施署公共关系科的预算削减 50%；4）减少质量与生产力委员会的工作人员；5）重组市政府的医疗项目。政府不再经营药店，而是把对雇员的医疗服务通过合同出租的方式转给其他的私有或者非营利部门。3）取消使用率很低的触摸式的提前投票服务。 3为实现该战略需要而提出的旨在提高效率的措施洛杉矶市出台一些措施，以实现最充分的利用内部资源的目标。这些措施包括：1）重组市后勤部门，最大限度地利用有限的资源。这一重组计划包括人员裁减，共节约三百五十万美金。2）利用市政府的资源支持埃尔皮伯娄的建设。埃尔皮伯娄的保安、停车、以及建筑物维护等服务都被移交市后勤部门。市后勤部门拥有非常有经验的人员从事这些工作，重复建设必然导致资源的浪费。埃尔皮伯娄还购买了停车场自动付款机，这种机器的使用不但可以提高效率和节约成本，还有利于管理上的监控。3）图书馆、动物园、埃尔皮伯娄文化区、市会议中心、娱乐休闲场所和公园的保安工作全部并入市后勤部门。这一举措可以避免重复投入，减少行政和操作成本。 第三部分：纽约市革新“下曼哈顿区”的发展战略在城市的总体规划方面，纽约和洛杉矶具有很多的相似之处。如果对纽约市的总体发展规划再进行面面俱到的介绍，内容多有重复。为了更好的服务于为上海市未来发展规划提供借鉴的研究目的，针对上海市努力发展成为国际性金融和商业大都市的战略目标，对纽约市的介绍，笔者则主要侧重于其商业发展战略，尤其是其努力使“下曼哈顿区”发展为世界“市中心”和“商业中心”的发展规划。9.11事件对纽约，尤其是下曼哈顿地区的经济形成了巨大的冲击。在重新开发利用世界贸易大厦旧址的过程中，纽约市政府考虑的不仅仅是如何重新修建一个标志性的商业建筑，而是考虑如何以此为契机，继承世