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服务型政府绩效评估体系研究的理论基础与现实依据

【内容提要】
我国现行政府绩效评估没有立足具体国情与现实文化背景，出现盲目照搬和复制西方政府绩效评估模式的倾向。要克服这种不良倾向，就必须构建适合我国国情的绩效评估体系，将其与我国政府管理体制改革的基本目标——服务型政府建设有机结合起来。通过提出“服务型政府绩效评估体系构建”研究议题，阐释服务型政府绩效评估体系研究的理论基础与现实依据，以期形成对我国政府绩效评估基本理念、理论基础、制度体系以及评估方法的系统考察，探寻适合我国政治体制、管理制度和文化背景的政府绩效评估体系构建的基本思路。
There is an approach that blindly copying Western governments' performance evaluation model for our government performance evaluation system which was not based on Chinese specific national conditions. To construct a government performance evaluation system that suits Chinese national conditions, it must to organically integrate the construction with the building of public-service-oriented government, which is the fundamental objective and core mission of the management system reform. Through the research topic" Construction of Performance Evaluation System of Public-Service-Oriented Government", and explaining its framework with a view to systematic inspecting the basic concept, the theoretical foundation, systems and the assessment methods on Chinese government performance evaluation, and to searching for macroeconomic ideas of construction government performance evaluation system that suits Chinese national conditions.
【日    期】2007-11-18
【关 键 词】服务型政府/绩效评估/评估体系/研究议题
    public-service–oriented government/performance evaluation/evaluation system/research topic

    中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1001-5981(2008)01-0023-06
    党的十七大明确提出，要“加快行政管理体制改革，努力建设服务型政府”。建设服务型政府成为当前和今后一个时期推进我国行政管理体制改革的基本目标与方向。建设服务型政府，需要重塑传统政民关系、更新政府职能体系、改进政府服务方式，同时也要构建一套科学合理的绩效评估体系，加强对服务型政府建设效果和服务型政府管理责任的考核和监控。从构建科学、合理的政府绩效评估体系来说，只有以现代政府公共管理的科学理念和标准模式为基础，才能构建出富有前瞻性、系统性与可行性的政府绩效评估体系，以推进服务型政府建设与行政体制改革进程。创新我国现行政府绩效评估体系必须建立在服务型政府模式的基础上，“服务型政府绩效评估体系”研究已成为目前我国公共管理学界的重要理论课题。
    一、服务型政府绩效评估体系研究议题的提出与文献梳理
    政府绩效评估是西方国家行政改革和政府再造的重要内容与措施，是西方国家政府在科学技术发展、全球化和国际竞争环境下政府管理方法的重大革新，其在本质上是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能市场化和公共服务输出市场化以后、在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下由民权运动和科学技术推动下所采取的政府治理方式[1]76。它反映了公共管理中注重管理技能与方法、注重管理结果和注重服务行政的发展趋势，改变了英、美等许多西方国家政府的行政架构、组织和服务供给模式，并以其所特有的政治功能和管理功能赢得了在西方国家方兴未艾的发展。
    作为特定社会生态环境中的一项制度设计，政府绩效评估的理念、制度和方法必然受到一个国家或地区的政治体制、经济制度和民众心理等诸多因素的影响与制约，这就决定了特定国家或地区政府绩效评估的制度设计和实践模式很难被其他国家复制或照抄照搬。学习和借鉴应当具有一定的基础和可行性，生搬硬套最终都会因“水土不服”而失败。因此，政府绩效评估作为西方国家新公共管理运动中出现的一项重要治理工具，将其引入我国并期望对我国公共管理和政府运行产生有效的作用，就必须立足于我国政府管理体制改革和政府管理创新实践，构建适合我国国情的政府绩效评估机制和相关制度体系。如果政府绩效评估的体系构建和制度设计缺乏对中国政府管理具体情景的关照，盲目照搬西方国家政府绩效评估体系和模式，则不仅会使政府绩效评估的国际经验走样，削弱政府绩效评估指导我国政府体制改革和提升政府绩效的功效，甚至还有可能成为制约我国政府管理的“枷锁”和政府部门推行的又一“政绩”工程。我国政府绩效评估理论可以借鉴英美等西方国家的相关成果，但不能简单移植，更不能“全盘西化”[2]5。
    与西方国家“政府再造”、企业化政府改革以及治道变革趋势相对应，我国政府管理体系改革的根本目标和核心使命就是建设服务型政府。服务型政府是以公共职能履行、公共责任实现、公共财政管理、公共服务绩效评估等内容为理论框架的。探讨和研究“服务型政府绩效评估体系”不仅对于推进西方国家政府绩效评估理论与中国政府管理具体问题和使命相结合，从而构建一个适合我国国情的政府绩效评估体系具有十分重要的意义，同时还对推进服务型政府理论的发展，尤其是填补服务型政府绩效评估理论研究的不足也具有重要的研究价值。
    国外并没有“服务型政府”这一提法，“服务型政府这个概念的提出是中国学者的贡献”[3]12，因此国外没有直接针对服务型政府研究绩效评估体系构建的文献，相关文献主要集中于在坚持“顾客导向”的价值本位下，探讨公民参与评估政府服务业绩的途径，强调要公民、官员、公务员等共同合作来构建有效的绩效管理系统(Paul Coates，2002)，研究公民参与政府绩效评估的可能益处(Holzer & Callahan，1998)，以及政府公共服务质量满意度测评的机制与方法(Ryzin，Gregg.G.，2004)，运用满意度测评的方法研究中国城市和农村居民对政府绩效和公共服务满意度(Tony Saich，2006)等等。国内关于这一主题的研究主要表现为以下四个方面：第一，政府绩效评估体系构建及其理论研究的反思。国内学术界普遍认为，“目前我国政府绩效评估无论在理论上还是在实践上都还不成熟，尚处在起步阶段，缺乏全国统一的做法和标准，在实践力度和效果上也很不平衡”[4]75，“还未形成针对服务型政府的以顾客为导向的政府绩效评价体系，政府绩效评价的主体、评价标准、评价指标等都不能完全适应服务型政府建设的要求”[5]1。因此，如何结合我国国情和学术研究的现状，构建一个合理的绩效管理的研究范畴和内容框架体系，依然是面临的一项基本任务[6]32。有学者提出了“服务行政视角下的政府绩效评估理念、价值取向和评估指标维度”[7]25构建的任务。第二，政府绩效评估实践与服务型政府建设的关系研究。“西方国家政府绩效评估为我国的政府管理提供了有益的经验和启示，有助于我国转换政府管理的理念、树立服务行政的观念”，有助于“从管治行政模式发展转变为服务行政模式”[1]82-83。绩效管理和评估弥补了传统的官僚制的缺陷，它本身就是建设服务型政府的必然要求。一个负责的政府必须以实际行动为公众服务、对公众负责，而绩效管理和评估是建设服务型政府的必要手段[8]108。要构建服务型政府就需要我们明确政府角色，在公共部门中建立一套完善的责任机制，要解决这些问题，也需要对政府提供公共服务的过程和结果进行客观的评价[9]4。第三，服务行政机关和部门的政府绩效与公众满意度测评研究。政府管理绩效的最终衡量主要是针对施政品质绩效，而品质绩效的衡量包含行政输出的品质高低与服务对象的满意度两大项。政府绩效的衡量除了客观的数据考评外，在民主社会里更需要注意民众对政府的“施政满意度”[10]。随着“立党为公、执政为民”理念的确立以及建设服务型政府战略目标的提出，使得国内众多学者和实践者纷纷意识到对政府绩效进行评价的重要意义[11]53。相关的研究主要是针对服务型政府的一些局部的环节和部门，如“门户网站”、“政务超市”、“一站式服务”等的工作绩效和服务质量满意度的研究。第四，服务型政府绩效评估体系构建的基本思路与配套制度安排研究。有学者从系统的角度来思考我国公共部门绩效管理的培育和推行，指出“公共部门绩效管理的发展必须培育坚实的社会管理基础，也必须和政府的治道变革相结合”[12]18-21。还有学者从传统文化和民族心理层面出发，认为受中国人的价值观及民族性格因素的限制，民众缺乏监督政府的意识，因此绩效评估实践的发起者角色主要由党政主要领导承担[13]39-44。“推动管制型行政向服务型行政转变，绩效评估中的公众导向尤为重要。”[6]31
    纵观上述文献可知，目前我国政府绩效评估研究没有完全立足于我国服务型政府建设实践，没有提出一套系统的政府绩效评估体系。虽然研究成果的数量比以往有大幅增加，但研究状况参差不齐，“特别重视对国外研究与实践成果的介绍”[14]19，普遍认同的研究范式与体系尚待形成。事实上，正如目前“国外的公共行政研究仍然没有发展出一个普遍意义的公共行政理论”一样，西方国家政府绩效评估体系也不是放之四海而皆准的理论，其实也只是一种“特殊主义”的知识体系。因此，加强我国政府绩效评估理论研究，就必须将研究的视野和重点确立在中国的视野和场景，要确立我国政府绩效评估理论研究特有的问题意识，使政府绩效评估研究深深扎根于中国土壤，“研究和解决中国的问题，体现中国特色和中国气派”[15]96。
    二、服务型政府绩效评估体系研究的理论基础
    服务型政府绩效评估体系并不是简单、工具地构建出的评估体系，也不是政府绩效评估与服务型政府两者简单式地搭架，而是在生态行政学理论、民主行政理论、新公共管理理论等的指导下，在“公共服务”所蕴含的政治理念的指导和“公共服务”职能体系的制约下，基于理想与现实、工具与价值之间的张力，立足于对现行绩效评估体系的批判而构建出来的，反映理想政府管理模式(服务型政府)价值原则和基本特征的、科学化和标准化的绩效评估体系。
    1.生态行政学理论与政府绩效评估体系研究的本土化
    行政生态理论认为，任何行政系统及其关系都不能撇开一定的政治-社会-文化环境，只有在与政治-社会-文化环境的充分平衡中，才能维持系统的内外平衡状态，也才能使其效能趋向优化，有效地发挥系统整体功能，实现其存在价值。政府绩效评估制度设计也是如此，必须根植于一定的政治制度和文化基础环境。“如果不理解《政府绩效与结果法案》所处的生态环境，你就不能理解它所引发的各种反应，这种生态环境包括现实的预算体制、管理碎片化、分权和授权的环境、来自意识形态和联邦政府部门相互隔离的压力、对联邦政府信息管理的批评与顾客和主人关系中的观念问题。”[16]西方国家政府绩效评估是在市场化高度发展、法制程度和政府理性高度成熟的环境中成长的，是在现存政治制度的基本框架内进行的，其目的是为了发展新的公共责任机制、解决利益冲突、缓和社会危机。因此，研究服务型政府绩效评估体系，就必须运用生态行政学理论，借鉴西方国家的成功经验，并立足我国经济社会发展、政府管理改革和服务型政府建设的背景，研究影响服务型政府绩效评估体系构建的政治、经济和历史文化因素，旨在通过对服务型政府绩效评估基本理念、理论基础、制度体系以及评估方法和技术进行系统考察，针对我国国情和政府绩效评估实践中存在的一些现实问题，探寻我国政府管理体制改革和政府管理模式创新前提下的绩效评估体系构建的合理视角与基本思路。
    2.基于民主行政理论的服务行政模式及其评价
    民主行政理论产生于20世纪60年代末70年代初。长期以来，建立在威尔逊和古德诺的“政治-行政”二分法基础上的传统公共行政理论一直把公共行政局限于与政治截然不同的“中立”的地位，认为“行政”是对“政治”的执行，公共行政的核心价值是追求“经济”和“效率”，民主被认为是政治领域的事，这使得公共行政长期游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要，导致“公共行政”成为国家推行强权统治的工具。民主行政理论批评传统公共行政过度强调公共行政的职业化、专业化与技术理性，致使公共行政机构在社会中独立的、强大的地位，公众与公共机构之间的距离越来越大，政府与公众之间的隔膜越来越深，降低了政府工作绩效。针对传统公共行政学理论中存在的问题，民主行政理论“效率”和“经济”不应作为公共行政追求的惟一价值准则和终极目标，公共行政的核心价值取向在于“社会公平”。民主行政理论认为社会公平的实现不仅要求政府通过转变观念来解决这一问题，更需要在公共行政领域中推行一种新的行政运作模式，即服务行政模式。民主行政理论要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利和利益应高于政府自身利益扩张和利益满足。服务型政府建设是当前我国政府改革的目标取向与模式定位，我们应该坚持以民主行政理论为指导，突破西方“管理主义”模式和组织技术层面改革框架的窠臼，从政治民主走向行政民主，通过行政民主化改革来推进我国服务型政府建设进程，民主行政理论为服务型政府绩效评估体系构建研究提供了理论养料。
    3.新公共管理运动中“管理主义”与政府工具理论的支撑
    国外学术界和实践部门对政府绩效评估理论的研究主要是伴随着新公共管理运动的兴起而开始勃兴的。20世纪80年代西方国家以新公共管理为理论基石和实践指南的政府再造运动，强调运用创新、积极、弹性的原则来改造传统的官僚体系，吸收新自由主义经济学对市场机制优化资源的推崇，采纳公共选择理论从制度经济学角度分析政府行为绩效的建议，借鉴工商企业管理学中重视成本、绩效管理、服务品质测评、顾客满意指数等理论与实践，充分利用现代信息技术以改变传统的公共管理方式。虽然这些理论在公共管理领域的应用多因实际情况的不同而有所变化，但总体上却是综合运用政府治理工具等多种理论进行公共管理的改革，其最终的宗旨就是通过“实施绩效管理，提高公共服务的质量和有效性”[17]92-101，其核心精神就是如何使政府工作做得更好和更富有绩效，构成了政府绩效管理运动的思想源泉和理论先导。服务型政府绩效评估体系研究也要吸收和借鉴新公共管理理论的最新成果，梳理其与服务型政府和绩效评估实践之间的关系，为本议题提供理论基石。
    三、服务型政府绩效评估体系研究的现实依据
    服务型政府绩效评估体系研究是构建适合我国国情的政府绩效评估体系的根本要求，是政府绩效评估研究将重心由介绍西方研究成果转向探求适合我国国情的政府绩效评估体系的理论自觉，也是避免西方强势话语的不良影响和克服现有政府绩效评估体系若干缺陷的客观需要。
    1.构建适合我国国情的政府绩效评估体系的基本要求
    西方主要发达国家大多都依据本国国情逐步建立起了一套富有特色的绩效评估制度。政府管理的“公共性”特征、市场经济体制的确立以及全球化的规则和精神，为我国学习和借鉴西方国家政府绩效评估提供了可行性。虽然我国政府绩效评估理论与实践发展迅速，但与西方发达国家相比，仍“处于初级阶段”，“在基本理念、实施原则、评估能力和操作技术层面存在着诸多不足”[18]。一些评估仍延续着传统管制型政府模式下的机械原则，评估价值标准仍囿于政治层面和管制层面，一些地方甚至不是为了改善政府管理和服务，而是为了附和当前的“流行趋势”，致使评估成为地方政府的又一“政绩”工程。因此，加强服务型政府绩效评估体系研究是解决过去政府绩效评估流于纯粹科学化、精确化与专业化的工艺建构过程，重建政府绩效评估价值理性的客观需求。这里所说的政府绩效评估价值理性，是指政府绩效评估体系必须坚持科学的价值理念和正确的战略导向，在目前我国就是要坚持以服务型政府建设为导向。服务型政府绩效评估体系构建是实现政府绩效评估工具理性与价值理性有机统一的逻辑前提和现实需求。
    2.推进我国政府管理体制创新和服务型政府建设的客观需要
    目前，服务型政府已逐步成为我国政府管理创新的核心目标和学术界的主流话语。“政府绩效评估是行政问责的前提和基础。”[19]67建设服务型政府，需要构建一套科学、合理的政府绩效评估体系，以健全公共责任机制，加强对政府管理改革及结果的监控，保障服务型政府建设目标的实现。同时，政府绩效评估体系构建以及政府公共服务标准研究，只有建立在现代政府公共管理的科学理念与标准模式的基础上，才能构建出具有前瞻性与科学性政府绩效评估体系，也才能推进我国行政体制改革进程和政府职能转变步伐。我国政府管理模式创新的目标定位和服务型政府建设实践为构建科学、合理的政府绩效评估体系提供了现实依据。“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”[20]732通过对目前我国服务型政府建设实践进程的观察，我们可以看出服务型政府建设的这种“现实需要”，对政府绩效评估体系的理论研究与实践运作的推进作用。
    3.深化我国政府绩效评估研究和实现研究“本土化”的理论自觉
    政府绩效评估是西方国家行政改革和政府再造的重要内容与措施，是在科学技术发展、全球化和国际竞争环境下政府管理方法的重大革新[1]76。我国政府绩效评估研究存在“照搬”西方国家政府绩效评估核心概念、逻辑体系和研究方法的倾向，阻碍了我国政府绩效评估实践的深化，成为制约我国政府绩效评估研究的重要“瓶颈”。我们应具有一种“本土化”的理论自觉，即切实围绕我国政府管理的基本场景，密切关注政府绩效评估实施中存在的现实问题，力图攻克我国政府绩效评估实施中的制度障碍与现实困境。我国政府管理体制改革的基本目标是要建设服务型政府，探讨和研究“服务型政府绩效评估体系”，有利于构建一个基于我国国情的政府绩效评估体系，同时对于推进服务型政府理论的发展，尤其是填补服务型政府绩效评估理论研究的不足也具有重要价值。服务型政府绩效评估体系研究议题的提出，是政府绩效评估研究面向中国国情的必然选择和客观结果。
    四、服务型政府绩效评估体系构建研究的基本框架及展望
    服务型政府绩效评估体系构建就是根据服务型政府管理理念与模式的本质属性而在绩效评估主体、指标、标准、方法及其制度等方面的设计与型构。当前我国现有的政府绩效评估体系在理论和实践上均存在各种缺陷和不足，而服务型政府的建设，对传统政府管理模式和方式的超越，又必然会强化传统政府绩效评估体系与现实的滞后性和不适应性。
    1.评估主体：以公众为核心的多元主体有序治理体系
    过去我国政府绩效评估主体选择存在的传统文化和价值观念影响下的公众评估参与不足、压力型体制下政府绩效评估主体呈现集权倾向、相对封闭性评估系统导致评估主体单一、权利失衡与政府绩效评估主体之间关系治理失序等问题，影响了政府绩效评估的科学性和评估行为本身的合法性。构建服务型政府的绩效评估体系，要从服务型政府“公众本位”理念出发，基于政府管理的公共性逻辑、民主行政理论，构建一个政府主导的、公众广泛深度参与的、专家学者以及中介评估机构等组成的多元主体治理体系，克服社会公众主体缺位的弊端，由此形成内部评估与外部评估的双向推动。
    2.评估指标：依托公共服务市场化和科学职能体系的逻辑建构
    服务型政府绩效评估指标体系构建要改变过去绩效评估指标体系构建“各地各部门自我设计、自成体系的状态”，突破过去“政府本位”模式下的通过传统自上而下的目标考核，采用GDP、招商引资数量、财政增长率等经济指标来考核下级政府，过度强调经济指标、显性指标和近期指标的倾向。服务型政府绩效评估指标体系构建要紧密结合社会主义市场经济条件下公共服务市场化、民营化的背景，基于科学的政府职能定位和职能体系，努力提升绩效评估指标体系在衡量维护市场正常运行和为公众提供多方位服务等方面的表达力，使指标体系着重反映人民生活水平的变化以及政府服务能力的高低，以此引导政府管理与服务向提高人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展。
    3.评估方法：追求公众评议与多指标综合定量评价的均衡
    传统的绩效评估方法，要么单纯凭借评估主体的主观印象、经验、印象和感情等，采取定性的主观方法从宏观上对绩效水平进行把握，要么仅仅运用具体的、客观的数据定量分析方法而缺乏从外部对政府服务的公众满意度评价。传统政府绩效评估体系在评估方法上，既缺乏工具理性之于绩效水平精确测评的功能，也缺乏价值理性之于从价值内涵角度对政府绩效定性评估的优势。服务型政府绩效评估除了客观的数据考评外，还要更加重视公众对政府的“施政满意度”的测评。要科学测评服务型政府在全面实现其管理职责职能、满足公众公共服务需求等方面的绩效水平和满意度，就必须在评估方法的选择上体现服务型政府及其公众本位的价值导向和内在要求，综合运用面向对象的个性化的绩效与服务质量的公众满意度测评模型综合评估模型，实现公众评议与多指标综合定量评价的均衡。

    服务型政府绩效评估体系的基本框架
    4.评估制度：实现绩效评估规范化运作与激励效应的导入
    构建以服务型政府建设为导向的政府绩效评估体系，一方面，必须加快政府绩效评估体系的制度化进程，以推进我国政府绩效评估的规范运作[21]77；另一方面，要通过构建科学的政府绩效评估制度来促进我国服务型政府建设。服务型政府绩效评估体系的制度安排，可以理解为通过自身结构体系具有制度创新意义的发展，回应并推动政府管理体制同样具有制度创新意义的改革，进而在政府绩效评估制度创新与服务型政府建设之间形成良性互动。
    服务型政府绩效评估体系是一个相互联系、相互作用的系统。不能从单一的角度来理解服务型政府绩效评估，而应该从政府绩效评估体系与服务型政府属性和要求之间的契合，从评估主体、指标、方法和制度安排等方面总体上考虑这些结构要素的特征和构建的具体途径，如上图所示。
    开展服务型政府绩效评估体系构建研究无疑具有一定的理论价值和现实前景，一方面，本议题通过批判和反思现有的相关成果，从政府绩效评估与政府管理体制改革的辩证关系出发，推进和完善我国政府体制改革与政府绩效评估理论研究；另一方面，本议题探索一套较为科学的，包括绩效评估主体选择、指标甄选、方法运用和制度构建等内容在内的体系，以期为政府绩效评估实践的推进提供必要的理论储备，从而为建设社会主义和谐社会和全面贯彻落实科学发展观与正确政绩观提供必要的配套改革支持。从服务型政府建设和中国国情的角度，加大对有中国特色的政府绩效评估体系构建的研究，可以将政府管理体制改革的宏观战略和内部行为、规划确立与结果评价有机地结合起来，有利于服务型政府标准建设和目标分解，从而推进我国政府管理体制改革和服务型政府建设。

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