河南省林州市农村劳动力转移培训的调研报告.doc

第24期

总第257期

 编者按：农村劳动力转移培训的质量和成效，直接关系到我国农村劳动力人口的素质，对解决“三农”问题及建设和谐社会具有重要意义。为了解农村劳动力转移培训的现状，中央教科所“中部农村劳动力转移培训的现状与对策研究”课题组于2006年3月在河南林州市展开调研，分析其农村劳动力转移培训的社会背景，存在问题及原因，并提出相关对策建议。本期将其刊发如下，以供有关部门决策参考。
河南省林州市农村劳动力转移培训的调研报告

发布时间：2006-7-10 10:51:52

中部地区是农村劳动力转移培训的主战场，调查中部农村劳动力转移培训的现状，总结其成功经验，发现其存在的问题，寻求相应对策，无疑具有重要的理论意义与实践价值。
河南林州市（原林县）是一个极具地方特色的劳动力输出大县，农村富余劳动力转移时间较早，发展较快，特别是建筑行业，形成了“十万大军出太行”的建筑品牌。每年外出务工人员近20万人次，也形成了一定的转移培训局面。因此，中央教科所“中部农村劳动力转移培训的现状与对策研究”课题组选择林州市作为重点调研对象，旨在描绘以“阳光工程”为龙头的农村劳动力转移培训的现状，浅析其中存在的问题，找出原因及解决途径。本调研主要采用问卷、访谈、文献分析等方法进行。共向3所培训学校发放学员问卷90份，回收有效问卷83份；访谈对象包括“阳光工程”办公室负责人、培训学校负责人、培训教师和学员；文献资料来自林州市教体局、林州市劳动局（劳动力就业管理办公室）、林州市统计局等单位。

一、林州市农村劳动力转移培训的背景分析
河南省林州市（原林县）位于河南省西北部太行山东麓，是红旗渠的故乡。它地处太行山深处，人均可耕种土地不足0.4亩，且各乡镇的土地、水资源分布极不均衡，有限的矿产资源也受阻于交通不便常常无法快速转变成优势产业。长期艰苦的自然环境锻炼出林州人吃苦耐劳的品格，60年代劈山开凿红旗渠工程培养出的数万熟练建筑工匠，成为后来农村外出劳动务工的主力军。由于历史和自然原因，建筑领域成为外出劳务的主要传统行业，人数占到外出务工人员的多半。建筑行业的收入也成为近几十年林州市农民总收入的主要源头。
林州市的产业结构中以冶金、铸造、建材、矿石加工等工业为主，第三产业和农业占GDP的比例各为22.6%和10.3%，企业数量截至2004年底为3120家。
全市总面积2046平方公里，下辖16个乡镇，四个街道办事处，546个行政村，4731个村民小组。截至2004年，总人口100.28万人，其中城镇人口15.76万人，农业人口84.52万人，农业人口占 84.3 %，共有农户28.29万个。该年农民人均收入3325元，农村劳动力约44.4万，有将近22万的劳动力富余。错误！未找到索引项。2004年仅建筑业在外务工人员就有近14.5万人，在外务工人员总数约20万。
据资料显示，2004年全市共有初中63所，高中及职业学校共计16所，在校学生人数约为15.4万人，当年高考入学率为66.4% ，中招入学率为38.8%。2002学年至2004学年初中毕业生数分别为26429人、26271人和19559人，而中招数分别为8113人、7677人和7582人，每年约70%的初中毕业生不能升学。除去复读、入伍等途径的分流外，仍约有1万多人成为新增的农村劳动力。

二、林州农村劳动力转移培训的成绩与经验
林州市农村劳动力转移培训取得了很大成绩，位居安阳市甚至河南省的前列，连年受到省市级主管部门的表彰。2005年对新疆地区实施订单式劳务输出3500人，完成各种技能培训总计16213人，另有2000人取得职业技能资格鉴定。不论是培训人数规模，还是资金投放额度都居安阳市各辖县之首。课题组对受训学员进行调查，得出满意率超过71 %（59/83）的比率。总结林州市的成绩与经验，主要有以下几点：
（一）形成了初步的农村劳动力转移培训的运行体系
林州市农村劳动力转移培训工作开展相对较早，市政府十分重视并很早成立了“建筑工程公司”，在全国各地设立办事处，积极推动外出务工的发展。劳动局、农业局也较早成立相关机构开展针对外出务工的培训、办证、管理等工作。
以2004年“阳光工程”的实施为标志，林州市农村劳动力转移培训进入了一个新的发展阶段，成立了由主管农业的副市长担任组长，政府副秘书长和农业局长担任副组长，财政局、劳动保障局、教育体育局、建管办、科技局、扶贫办、团市委主管副职为成员的林州市劳动力转移培训领导小组，在农业局下设办公室。同年发布的《林州市人民政府关于加强农村劳动力转移培训工作的意见》（林政[2004]35号）和《2004-2010年林州市农村劳动力转移培训规划》（林政办[2004]47号）两个文件，规定了其具体目标和实施措施，明确了各部门、乡镇（街道）、培训基地的职责和任务。
阳光工程办公室结合上级要求，积极开展工作，切实促进了农村劳动力转移培训：认定培训基地；对培训基地加强监管，确保培训质量；制定如何监管培训机构的办法，即采取检查招生简章、招生人数和身份、就业，抽查就业情况和验收的方式，对培训机构进行全程监管检查。具体做法有四项：一是认真检查验收培训基地的培训转移就业台帐，对培训机构的培训人数、培训内容、培训工种、培训时间、培训地点、收费标准、学员补助、教学质量、就业去向、学员结业技能鉴定通过率、就业率和稳定就业情况以及工资水平等培训情况和效果进行阶段性的督促和评估，实行组织培训、转岗就业全程质量跟踪，及时向社会公布；二是对培训基地进行定期不定期的抽查和考核；三是加强对培训基地师资情况的监督，要求各基地都要保证有具备大专以上文化程度、中级技术职称的固定教师进行授课和技能操作，还应具有完善的教师岗位责任制、教学管理人员责任制等教育教学制度，教学者和学员都要保证时间，理论教学和实践操作并重；四是对各示范培训基地组织的结业考核进行监督检查。
相关管理机构和培训基地的建立，以及一系列管理措施的出台，使农村劳动力转移培训由市场自发为主进入了以政府推动、面向市场、学校主办为主的自觉的、有计划的发展阶段，在社会上产生了极其良好的反响和导向作用。
（一）     拥有经验丰富布局合理的培训机构
培训机构是落实农村劳动力转移培训任务、保证培训质量的最核心的部分。一个地方的农村劳动力转移培训状况究竟如何，很大程度上看其培训机构的状况便可知一二。林州市农村劳动力转移培训的成绩与其培训机构是分不开的。当前在林州市承担农村劳动力转移培训任务的机构共有37个，其中有35所民办学校归劳动局“劳动力管理办公室”管理，另外2所分别是教育部门所属的林州市成人（职业）中专和农业局管理的技能推广站（又称农广校）。各机构每年培训农民和下岗、待业人员近万人。按照安农培[2004]2号文件《关于市农村劳动力转移培训基地认定的通知》，林州市阳光办坚持“公开、公平、公正”原则，通过《林州信息报》、林州电视台向社会公布了《招标公告》，公开竞标，最终依据培训机构的办学条件、职业介绍能力，经专家评审，认定了林州市建筑工程技校、成人中专、农广校、方博学校、傲英职业学校等五所当地较为知名的机构作为培训基地。
五所培训基地根据自身特点和劳动力市场的需求有针对性地开设专业，紧密结合市场，采用联合办学、订单培训等方式，逐步建立了一套培训转移机制，保证受训学员能够顺利转移就业。林州市建筑工程技校采取了与建筑工程公司联合的培训方式；方博学校与青岛海尔集团学校联合办学，建立了一套“1+1”式的转移培训模式；傲英职业学校则与林州市重机集团等乡镇企业联合招生、联合培训，也实现了完全就业。五所基地每年完成培训任务6000人，其中技能性培训2000人，引导性培训4000人，在基本都能按时足额完成的同时，个别学校可超额完成。70%以上的学员满意率也表明，这几所培训学校在管理水平和教学质量上基本取得市场认可。
问卷以“您感到在林州市这样的培训班是否好找”为题，对林州市培训机构的分布合理性作调查。调查结果显示，67人选择“很好找”，占80%以上，这充分表明当前培训机构分布和设置是合理的，且能顺应市场的要求。
由于林州市行业分工明显，建筑装饰业、纺织轻工服务业和商业多向发展，加之培训机构众多且办学历史较长，在“阳光工程”的促进下，它们更加积极地开展农村劳动力转移培训，为林州市的经济社会发展起到了极大的推动作用。
（三）参加培训的学员状况较好
参加培训的学员状况是此次调查的主要关注点之一。课题组认为，正在接受培训的学员状况是对转移培训状况的最直接的说明，因此从学员的基本状况（年龄段、性别、学历等）、参加培训的动机水平、对培训的满意度三个纬度来推测其状态。
从问卷来看，学员年龄分段较为合理：处于18-22岁的青年最多，占受调查人数的70%；18岁以下5名，22岁以上20名，年龄最大的学员为48岁。男女比例基本持平，但在不同行业中，男女性别差异极大，建筑装饰专业中女学员极少，而服装专业中全是女性，这与职业分类有极大关系，也和传统观念不无关系。调查情况显示，受训学员大多接受了初中后教育，约有25%完成了高中、中专学业。林州市是较早完成九年义务教育任务的先进县之一，农村义务教育完成率和保持率始终处于河南省前列，基础教育较为坚实，这为各行各业培养熟练技术工人奠定了良好基础。
问卷显示，大多数学员都具有较强的学习目的性和较高的动机水平。对“您对来参加此次培训的目的认真考虑过吗”一题，有72人选肯定答案，约占填写问卷学员总数的87%，说明参加培训的大多数人具有明确目标指向。对“您在原来的工作中是否感到很有必要参加这样的培训”，有73人选“是”， 约占其总数的88%。较强的目的性将极大提高学员的学习效果。就学员的满意度看，约有71%的人表示对培训总体上感到满意，另有15%的学员没有做出选择。总体上讲，林州市正在参加培训的学员状况显示出林州市农村劳动力培训整体上得到了认可。

三、林州农村劳动力转移培训的问题分析
在调研中，课题组也发现了林州市农村劳动力转移培训中存在着一些不尽如人意的问题，这阻碍了培训更大规模、更高质量地开展。
(一)农村劳动力参加培训的积极性不高
农村劳动力是培训的对象和主体，他们对培训的态度直接影响着转移培训工作的开展，也最终决定了培训的规模和质量。问卷以“您以前是否参加过‘阳光工程’或其他形式的培训”、“在你的村里和周围同龄人中参加培训是否积极”及“你的家人和朋友对你参加此培训班是否支持”为题来调查农村劳动力参加培训的次数和态度，从反馈情况看，84%受访人员以前没有参加过培训，82%的人认为村里人和同龄人对培训不积极，这表明农村劳动力对转移培训的态度基本上是冷漠的。
问卷以“您知道或听说过政府的‘阳光工程’的政策吗”来调查转移培训的知晓度，有40人选择“知道”，另外43人选择“不知道，刚听说”。竟然有超过50%的学员对政府劳动力转移培训计划并不知情，这说明有关方面的宣传还需进一步扩大。
在“您来参加这样的培训班是否有资金或家庭上的困难”中，78%的受访人员选择了“有困难”，表明农民积极性不高和经济困难正相关。进一步的调查显示，各培训处收费高于普通农民的经济承受能力，为期三个月的培训最低收费平均约为1500元，占到农民年人均总收入的45%，这使得大多数需受培训的农民不愿或无法参加。
此外，对“您感到所参加的培训是否马上就能在以后的工作中起作用”一题，有41人选择了否定答案，占受访人数的50%。这表明还有相当多的学员对培训是否马上能在工作中发挥作用、是否能快速增加收入持怀疑态度，这也影响了农村劳动力参加培训的积极性。
（二）引导性培训没有收到应有的效果
农村劳动力转移培训内容主要分为两大类：引导性培训和技能性培训。引导性培训对农民工能否适应转移后的工作、生活都具有相当重要的意义。在《2003—2010年全国农民工培训规划》中，对引导性培训的目的规定为：主要开展基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面知识的培训，目的在于提高农民工遵守法律法规和依法维护自身权益的意识，树立新的就业观念。
问卷以“您是否了解过农民在外务工应享受哪些劳保和法律保障”和“您在此培训班上学习的内容有哪些类别”来测量学员所受引导性培训的效果和内容，结果显示：83名受访者中，选否定项“从未了解”的有52人，也就是说，将近63%的学员从未接触过引导性培训内容，这意味着即将在外务工、进入劳动力市场的学员可能缺乏自我权益的保护意识和知识。学员们所选择的学习内容同样也反映了职业道德类没有得到重视。通过走访发现，每个学员免费得到的《农民务工培训读本——农民进城就业100问》未能引起足够重视，许多学员从未翻看过这本小册子，对出外务工应享受的法律保障一无所知。这说明，目前林州各培训点能良好完成技能类培训，而引导类完成不足，其效果未能达到设计的要求。
原因主要有两方面，其一是领导者、培训机构等方面未能充分认识引导性培训的意义，对技能培训和引导培训两类项目没做明显界定区分，不能科学地认识和对待，在一些管理者的培训班上只是笼统地讲“以职业技能性培训为主，以引导性培训为辅”，这种思想认识的偏差是最直接的原因。其二是在实践中，各培训点在师资配备、课程设置等方面忽视引导性培训，或没有做出有效宣传和讲解。
（三）公办农村职业、成人学校在农村劳动力转移培训中的作用不够充分
公办农村职成学校无疑应该在农村劳动力转移培训中发挥重要作用，这是由农村职成学校的本质所决定的。《2003—2010年全国农民工培训规划》中明确提出：发展和改革农村教育，使农村职业学校、成人学校成为农村劳动力转移培训的重要阵地。教育部《农村劳动力转移培训计划》的通知（教职成〔2004〕1号）要求“坚持以服务为宗旨，以就业为导向，以改革创新为动力，充分利用职业教育与成人教育资源，全力推进农村劳动力转移培训工作，为全面建设小康社会服务。” 但调研发现，农村职业学校并没有发挥其应有作用。林州市承担农村劳动力转移培训任务的、归属教育部门管理的职业学校只有林州市成人（职业）中专一所，而全市职业学校、成人学校共29所。就培训人数而言，2005年林州市登记在册的阳光工程项目共培训2600人，其中成人中专培训350人，占总人数的13.46%。因此，无论是从培训机构数量还是培训人数而言，职成学校都没有很好地发挥作用。
农村职成学校自身发展产生的弊端和一些地方政府没有切实重视是形成这一局面的重要原因。职成教育可以说是教育体系中与劳动和经济社会联系最紧密的部分，这就要求其教育教学一定要适应经济社会的发展，和劳动市场紧密结合。然而，尽管自《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》发布实施后，职业教育有了很大的起色，但人才培养的规模、结构、质量还不能适应经济社会发展的需要。就调研情况而言，一些农村职业学校教育所存在的重理论知识、轻技能实践的状况还没有得到有效改变，只不过从以前“黑板上种田养花”发展到“黑板上学电脑”，与市场联系不够紧密，与企业、用人单位疏于联系，毕业生实习、就业成为问题，很难符合“阳光工程”中所要求的“订单”。更令人担忧的是，一些职成学校依然对学校定位的理解有失偏颇，醉心于对口升学，轻视对劳动力的转移培训。此外，政府对职成学校也不够重视，无论是在师资、资金投入、政策等方面，都没有做好充足的准备。

四、林州农村劳动力转移培训的对策与建议
调研发现，基层工作人员是认真负责的，培训也取得了很大的成就，进一步解决其中所存在的问题，完善制度体系，无疑将推进农村劳动力转移培训的发展。
（一）进一步明确认识农村劳动力转移培训的意义，做好有效宣传
农村劳动力转移培训通过提升农民的素质，提高就业能力而加快农村劳动力有序、稳定地向非农产业和城镇转移，这不仅有利于“三农”问题的解决、经济社会的发展，而且能够促进农民自身发展，是社会公平、政府负责的体现，同时也是社会主义新农村建设的重要组成部分，因此也成为党和国家下大决心、花大力气做的实事。基层工作者只有切实明确工作的意义，才能真正重视并做好宣传和组织工作。
从调查问卷中可以反映出，农村对“阳光工程”仍是一知半解，参与积极性很差，认可度、满意度尚不能达到设计时的要求，进一步做好有效宣传是必要的。除现在所采用的电视广告、在服务大厅放置宣传单等以面为主的宣传方式外，还应通过深入农户、学校对有待转移的农村劳动力，尤其是初中、高中后毕业生作点式宣传。教育部门可以发挥自己的优势，把初高中毕业生教育和转移培训结合起来。
（二）技能性培训与引导性培训并重
技能性培训与引导性培训是农村劳动力转移培训的两大内容，符合人才培养的规律，适应劳动力市场要求。具备基本的职业道德、敬业精神，基本的法律法规知识与意识无疑对农民工本身和经济社会发展都是至关重要的。彻底实现转移有待于农民成为现代人，而一个现代人并不是仅仅拥有现代的技能，更重要的是拥有现代的思想和思维方式。农民工的人文素质影响着自身的稳定就业甚至行业的发展，特别是包括家政服务、餐饮、酒店、保健等行业，引导性培训尤为重要。引导性培训与职业技能培训应当是相辅相成的，忽视引导性培训，结果只能导致整个培训事倍功半。
要纠正这种偏向，就要首先改变“引导性培训为辅、职业技能培训为主”的认识和宣传；积极结合当地传统和农村劳动力的思想实际，结合有关教材，有针对性地选择培训内容；配备必要的条件，如师资等，开展讨论、宣讲等形式多样的培训，充分调动公办职成学校现有的闲置师资力量。
（三）解放思想，创新体制，整合资源，充分调动公办学校的积极性
近年来党和国家高度重视农村劳动力转移培训，重视职教发展，这对于农村公办职成教育是个难得的发展机遇。从某种意义上说，我国目前农民工的低培训率与多年来职成教育质量的滑坡、低效密切相关。同样，农村劳动力转移培训的根本解决，有待于广大农村职成学校的创新与参与。
公办学校的参与性不足，原因是多方面的，这就要求解放思想，创新体制，整合资源，充分调动公办学校的积极性。地方尤其是县一级教育部门要切实领会党和国家关于职业教育、成人教育的战略部署，认真体会《国务院关于大力发展职业教育的决定》、温家宝总理在2005年全国职业教育工作会议上的讲话和教育部的有关文件，切实保障人财物的投入。学校本身也要转变观念，发挥自身的优势，加强引导性培训。
（四）完善配套政策和措施，更大规模更高质量地开展农村劳动力转移培训
“阳光工程”实施两年来已成为农村劳动力转移培训的龙头，对地方培训起到很大的推动作用。然而，在管理体制、配套措施方面还有需要完善的环节。在农业部门主管、多家共同实施的过程中，也存在不和谐之处。此外，每年“阳光工程”设计的培训时间、资金到位时间等，要与农忙、农闲时间相吻合。特别在阴历新年前后，往往是安排各种技能培训的大好时机。从开放性试卷中可知，当前国家“阳光工程”的时间安排还未能充分考虑到培训市场需求，尚不能对各培训学校适时、恰当起到推动作用。
当前“阳光工程”受益人数与实际潜在的农村劳动力人数相差极大，成为一种较为稀缺的资源，未能真正体现其“准公共产品”的作用。如何更多更快地提高劳动素质得以转化转移，仍是农村劳动力培训急需解决的问题。

参考文献：
1. 林州年鉴2003-2004. 林州市年鉴编纂委员会编. 中州古籍出版社2005年版。
2. 林州市2002-2004年教育统计资料（内部资料）. 林州市教育体育局编。
3. 实施阳光工程，打造林州劳务输出品牌，开创农村劳动力转移培训工作新局面（工作总结）.林州市阳光工程办公室.2005年。

撰稿：刘巧利 中央教育科学研究所教育理论部助理研究员
王锋亮 河南林州市成人中专学校教师